STS, 10 de Julio de 1992
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| Número de Recurso | 617/1992 |
| Fecha de Resolución | 10 de Julio de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Julio de mil novecientos noventa y dos.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, del Tribunal Supremo, el recurso de apelación número 617 de 1992, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE TUDELA (Navarra), representado por el Procurador Enrique Sorribes Torre, contra la sentencia de fecha 25 de octubre de 1989, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo, con sede en Pamplona, del Tribunal superior de Justicia de Navarra, en el recurso número 317 1987.
Es parte apelada Don Jose Luis , representada por el Procurador Don José Manuel Dorremochea Aramburu.
1. DON Jose Luis , mediante escrito sin fecha tuvo entrada en el Ayuntamiento de Tudela con fecha 29 de septiembre de 1986, (entrada nº 5478), alegando ser vecino de Tudela desde el año 1974 tener 300 cabezas de ganado, encatastrado en Tudela en el año 1986, solicitó el disfrute de corralizas que señaló por orden de preferencia (Romerales, Santico, Cabezo Curro, Barcelosa, La Cantera y La Serna).
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A la vista de dicha solicitud, el Ayuntamiento de Tudela concedió al interesado un plazo de cinco días para que completara la documentación presentada con un certificado de la Cámara Agraria de Tudela, en el que constara la fecha de afiliación a la Seguridad Social Agraria, así como si era trabajador por cuenta propia o autónomo. DON Jose Luis no acreditó dichos extremos.
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El Pleno del Ayuntamiento de Tudela, en su sesión extraordinaria del día 30 de octubre de 1986, desestimó la solicitud de DON Jose Luis , por incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2.e) de la Ordenanza por el aprovechamiento de los pastos comunales de la Ciudad de Tudela (Navarra).
3.1. DON Jose Luis , mediante escrito de fecha 10 de noviembre de 1986 (escrito firmado juntamente con otros interesados), y escrito de fecha 17 de noviembre de 1986, interpuso recurso de reposición contra el acuerdo plenario de fecha 30 de octubre de 1986, del Ayuntamiento de Tudela, y solicitó el reconocimiento del derecho a "adjudicación vecinal de hierbas" (escrito de fecha 10 de noviembre de 1986) y a que se le conceda, expresamente, la corraliza "Los Romerales" (escrito de fecha 17 noviembre de 1986).
3.2. El Pleno del Ayuntamiento de Tudela, en su sesión del dia de noviembre de 1986, tomó los dos acuerdos siguientes:
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/Desestimar la reclamación de DON Jose Luis , contenida en su escrito de fecha 10 de noviembre de 1986, por no haber tenido ganado encatastrado durante los últimos cuatro años, y no poder considerarse como nuevo ganado, ya que pertenece al régimen especial agrario, por cuenta propia, desde el día 30 de septiembre de 1986, fecha posterior a la entrada en vigor de la Ley Foral de Comunales.2º/Desestimar la reclamación de DON Jose Luis , contenida en el escrito de fecha 17 de noviembre de 1986, por haber sido presentada fuera del plazo de diez días que se señaló en el acuerdo plenario de fecha 30 de octubre de 1986, para presentar reclamaciones a la adjudicación efectuada por tal acuerdo plenario.
3.3. DON Jose Luis , mediante escrito de fecha 29 de diciembre de 1986, interpuso recurso de reposición contra los acuerdos plenarios del Ayuntamiento de Tudela de fechas 30 de octubre y 26 de noviembre de 1986 (consta en el expediente que el acuerdo de 30 de octubre de 1986, fue notificado al interesado el día 4 de noviembre de 1986, y el acuerdo de 26 de noviembre de 1986, fue notificado al interesado el 23 de diciembre de 1986).
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DON Jose Luis , mediante escrito de fecha 24 de marzo 1987, presentado en la Secretaría de Gobierno de la Audiencia Territorial de Pamplona el día 1º de abril de 1987, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento Tudela de fecha 26 de noviembre de 1986, por el que desestimó su reclamación y aprobó definitivamente la adjudicación de aprovechamiento pastos comunales, así como contra la desestimación por silencio, del recurso de reposición interpuesto contra dicho acuerdo plenario.
4.1 La representación procesal de DON Jose Luis , en su escrito de demanda solicitó que se dictara sentencia declarando la nulidad del apartado e) del artículo 2 de la Ordenanza para el aprovechamiento pastos comunales, y de los acuerdos plenarios del Ayuntamiento de Tudela fechas 30 de octubre de 1986 y de 26 de noviembre de 1986; y que se declarara el derecho al aprovechamiento vecinal de pastos por adjudicación conforme al orden de preferencia formulado en su solicitud inicial. Tal petición fue reiterada en el escrito de conclusiones.
4.2. La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Pamplona, tramitó el correspondiente recurso bajo el número 317/1987, y, con fecha 25 de octubre de 1989, dictó sentencia, que contiene el siguiente:FALLO: "Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de Jose Luis , contra acuerdo del Ayuntamiento de Tudela de 26 de noviembre de 1986 y la desestimación presunta por silencio administrativo de la reposición intentada, por no hallarse dichas resoluciones ajustadas al Ordenamiento Jurídico; con las consecuencias que de ello se deriven".
1. Contra dicha sentencia, interpuso recurso de apelación la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE TUDELA mediante escrito de fecha 31 de octubre de 1989. Las partes fueron debidamente emplazadas, fecha 6 de noviembre de 1989.
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Ante esta Sala compareció la parte apelante, mediante escrito de fecha 5 de diciembre de 1989. Y en su escrito de alegaciones de fecha de enero de 1991, solicitó lo siguiente: que se dicte sentencia por al con revocación total de la apelada, se desestime el recurso contencioso- administrativo en que recayó y se confirmen, por tanto, los acuerdos del Ayuntamiento de Tudela impugnados, con imposición de costas la parte apelada.
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La parte apelada, mediante escrito de fecha 10 de noviembre 1989, compareció ante esta Sala. Y en su escrito de alegaciones de fecha de junio de 1991, solicitó lo siguiente: que se desestime el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Tudela y se confirme la sentencia apelada, con la consecuencia de reconocer al demandante -dice-"el derecho al aprovechamiento vecinal de pastos", denegado por los acuerdos impugnados".
Por Providencia de fecha 28 de abril de 1992, se señaló el día 7 de julio de 1992 y siguientes hábiles, para deliberación, votación y fallo. La deliberación, votación y fallo, tuvo lugar el día 7 de julio 1992.
La representación procesal de DON Jose Luis interpuso el recurso contencioso-administrativo que se tramitó por la Sala de lo contencioso-administrativo que se tramitó por la Sala de lo Contencioso-administrativo de Pamplona, bajo el nº 317/1987. Impugnando, concreto, el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Tudela de fecha 26 de noviembre de 1986 que aprobó, definitivamente, las adjudicaciones provisionales de pastos realizadas por el Pleno en su anterior sesión extraordinaria del 30 deoctubre de 1986, y contra la desestimación, por silencio, del recurso de reposición interpuesto contra dicho acuerdo de de noviembre de 1986. La demanda formulada, bajó la impugnación de dichos acuerdos expreso y presunto, en la ilegalidad del artículo 2.e) de la Ordenanza para el aprovechamiento de los pastos comunales de la ciudad Tudela, aprobada por el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de dicha localidad, de fecha 17 de septiembre de 1986. Por lo tanto, es de consignar, ahora, estos datos:
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Que el demandante, acudió a la vía jurisdiccional para impugnar los actos administrativos del Ayuntamiento de Tudela dichos, cuestionando de forma indirecta el artículo 2.e) de la Ordenanza citada, en la medida que, según la parte actora, los acuerdos impugnados se fundan en un precepto reglamentario viciado de ilegalidad por vulnerar el principio jerarquía normativa.
b)Que DON Jose Luis , al amparo de dicha Ordenanza (cuyo citado precepto cuestiona ahora), en escrito sin fecha, pero que tuvo entrada en el Ayuntamiento de Tudela el día 29 de septiembre de 1986 (ENTRADA Nº 5478), expresando los miembros de su unidad familiar y que tenía encatastrado en Tudela un rebaño de trescientas cabezas de ganado, solicitó el disfrute de las corralizas que se especifican en los antecedentes de hecho de esta Sentencia.
c)Que los acuerdos municipales que desestimaron la petición del demandante tienen el siguiente fundamento: "Que D. Jose Luis , ni tenido ganado encatastrado durante los últimos cuatro años, ni puede considerarse nuevo ganadero, ya que pertenece al régimen especial agrario, por cuenta propia, desde el 30 de septiembre de 1986, fecha posterior a entrada en vigor de la Ley Foral de Comunales".
La sentencia hoy apelada de fecha 25 de octubre de 1989, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, considera que si el artículo 2.e) de la Ordenanza para el aprovechamiento de los pastos comunales de la ciudad de Tudela (Navarra), aprobada por el ayuntamiento Pleno de Tudela, en su sesión del día 17 de septiembre de 1986, "intenta una selección previa entre presuntos adjudicatarios" de suerte que les impide "ser desde el principio beneficiarios de una adjudicación vecinal directa, a pesar de que este derecho a participar nunca presume los límites en que ulteriormente pudiera serles otorgado el disfrute de pastos". Dicha sentencia expresa que dicho precepto aparece incorporado en la Ordenanza citada "sin respaldo o antecedente adecuados en la norma originaria o habilitante".
1. Frente a la sentencia apelada el Ayuntamiento de Tudela entiende que dicho precepto no vulnera el principio de jerarquía normativa, y señala que el mismo no es sino la concreción y explicitación de extremos convenientes para el mejor aprovechamiento común de los pastos (art. 38.2 de al Ley Foral de Comunales).
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Por su parte, al representación procesal de DON Jose Luis , argumenta que, a su juicio, la citada Ordenanza estableció limitaciones sobre el encatastramiento de ganado y sobre las condiciones los profesionales de la ganadería, más allá del contenido del artículo de la Ley Foral de Comunales. Los argumentos de defensa de la sentencia apelada que hace la parte demandante y hoy apelada, se concretan (en lo relativo al cuestionamiento del art. . 2.e) de la citada Ordenanza), en aspectos: a si está previsto en la Ley la exigencia de "tener encatastrado en Tudela, con una antigüedad de cuatro años", y si, para ser adjudicatario basta la condición de ser vecino de Tudela, sin exigencia de ningún tipo profesionalidad en relación con la agricultura o la ganadería.
El contenido de las alegaciones de las partes apelante apelada, por lo que hace referencia a la jerarquía normativa, obliga a Sala a precisar lo siguiente:
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El uso de la potestad reglamentaria por parte de los entes locales (art. 4.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local), exige, en todo caso, el respeto al principio de la jerarquía normativa.
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La "Ordenanza para el aprovechamiento de los pastos comunales de la ciudad de Tudela", citada, tiene por objeto regular la actuación municipal en orden al adecuado aprovechamiento de los pastos, de suerte la adjudicación de las distintas corralizar a los beneficiarios, descansen en datos objetivos y atendiendo a la realidad de cada pueblo. La representación de la parte demandante y hoy apelada, se hace eco de ello señala que la Ley Foral 6/1986, de 28 de mayo, "establece un ámbito para autonomía municipal, en el sentido de que sean los municipios los que al elaborar su ordenanza, concreten determinados extremos, bien porque no regule la Ley o porque ésta permite una actuación municipal sobre los mismos".
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Teniendo en cuenta la precisión anterior, extraída de las alegaciones de la representación procesalde DON Jose Luis , debe añadirse lo siguiente:
El reglamento (en nuestro caso la ordenanza), en cuanto norma jurídica de carácter general emanada de la Administración, colabora con Ley, complementándola. De ahí que se distinga entre la norma básica de cuestiones fundamentales, que siempre corresponden a la Ley, y las normas secundarias o reglamentos, necesarias para la puesta en práctica de la El reglamento, como complemento de la Ley, puede explicitar reglas que la Ley estén simplemente enunciadas e incluso aclarar preceptos de la Ley que sean imprecisos. En definitiva: el reglamento no puede contener mandatos nuevos respecto de la Ley, pero sí debe comprender las reglas precisas que aseguren la correcta práctica de la Ley.
Pero como ya se puntualizó en la sentencia de esta Sala de fecha 209 de mayo de 1992 (Recurso de apelación 2031/1990), ello es cosa distinta de que el reglamento sobrepase "el modo como ha delimitado la Ley la esfera jurídica de los particulares, definiendo los derechos subjetivos y los deberes y los requisitos necesarios para ser titulares de aquellos derechos. Esta última es cuestión propia de al Ley, a no sobrepasar por norma reglamentaria como lo es la ordenanza local. También se precisó, dicha sentencia, (en la que se analizó el art. 2.e), de la Ordenanza del Ayuntamiento de Tudela de 17 de septiembre de 1986), que la exigencia suplementaria que establece dicha Ordenanza Local, no es conforme a Derecho.
Por todo lo razonado, no puede negarse a DON Jose Luis derecho de aprovechamiento de pastos, en base a que su ganado no se hallaba encatastrado con una antigüedad de cuatro años.
Debemos precisar que el aprovechamiento de pastos mira directamente (en el caso que resolvemos) a la profesión de ganadero, en sentido de que el beneficiario, además de ser vecino de Tudela con una antigüedad de cuatro años, sea propietario de un rebaño de ganado. No tiene sentido adjudicar el aprovechamiento de pastos a quien no reúna las condiciones dichas: ser propietario de un ganado (en sentido más preciso, ser ganadero), y además, reiteramos, estar inscrito como vecino de Tudela en el Padrón Municipal, con una antigüedad de cuatro años. Esas condiciones constituyen el requisito esencial establecido en la Ley. La Ley quiere el aprovechamiento de los pastos en términos óptimos (art. 19 de la Ley Foral de Comunales), lo sea directamente por los adjudicatarios, de suerte que no se permite el subarriendo o la cesión (art. 38 de la citada Ley Foral), con lo que se está exigiendo la condición de ganadero.
Respecto de este particular, la representación del Ayuntamiento Tudela, defendió que DON Jose Luis
, no tenía la condición de "nuevo ganadero" al día 23 de junio de 1986, fecha en que entró en vigor la Ley Foral de Comunales. Ante ello, hay que decir que la prueba practicada en proceso fue bien apreciada por el Tribunal de Instancia, tal como aparece razonado en el Fundamento Jurídico cuarto de la sentencia apelada; tal razonamiento jurídico se acepta íntegramente, por no haber sido desvirtuado por las alegaciones de la representación procesal de la parte apelante. lo tanto es de confirmar que DON Jose Luis
, dado el contenido del proceso, antes de la entrada en vigor de la Ley Foral de Comunales, tenía la condición de "nuevo ganadero": por ello, no es de aceptar, tampoco, razonamiento jurídico que contiene el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Tudela de fecha 26 de noviembre de 1986, impugnado, en lo relativo a la condición del demandante y a su pertenencia, por cuenta propia, al Régimen Especial de la Seguridad Social Agraria.
Todo lo anteriormente razonado, conduce a la desestimación del recurso de apelación interpuesto por la representación del AYUNTAMIENTO DE TUDELA (Navarra) contra la sentencia de fecha 25 de octubre de 1989, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo, con sede en Pamplona, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el recurso número 317 1987, y a la confirmación de la sentencia apelada.
Dados los términos del artículo 131 de al Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debamos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación del AYUNTAMIENTO DE TUDELA (Navarra) contra la sentencia de fecha 25 de octubre de 19889, dictada por la Sala lo Contencioso-administrativo, con sede en Pamplona, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el recurso número 317/87. Confirmamos, en todas sus partes, la sentencia apelada. Sincondena en costas.
ASI por esta nuestra sentencia pronunciamos, mandamos y firmamos.- Julian García Estartus.-Mariano Baena del Alcazar.- Eladio Escusol Barra.
Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretario, certifico.- Sr. Auseré.-
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