STS, 17 de Junio de 1991
Ponente | JOSE MARIA MORENILLA RODRIGUEZ |
Número de Recurso | 1428/1988 |
Fecha de Resolución | 17 de Junio de 1991 |
Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Junio de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso contencioso administrativo que ante Nos pende en grado de apelación, interpuesto por la Administración General del Estado, representado y defendido por su Abogacía y D. Íñigo , representado y defendido por D. José Mª Maldonado Trinchant; contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha de noviembre de 1986, recaída en el recurso núm. 24.470, sobre adjudicación de contratos.
En el recurso contencioso-administrativo anteriormente reseñado se dictó sentencia por la sala de lo Contencioso Administrativo referida, cuyo FALLO dice literalmente lo siguiente: "Que estimando en parte el actual recurso contencioso administrativo, interpuesto por el Letrado Sr. Maldonado Trinchant, en nombre y representación del demandante D. Íñigo ; frente a la demandada Administración General del Estado, representada y defendida por su Abogacía; contra la desestimación presunta, producida por silencio administrativo del Ministerio de la Presidencia del Gobierno del recurso de reposición interpuesto contra las Ordenes Ministeriales de 31 de Diciembre de 1975, por las que se adjudican los contratos relativos a los expedientes 303/75, 323/75 y 453/75 a las que la demanda se contrae; declarando la inadmisibilidad del recurso respecto de las pretensiones derivadas del contrato referente al expediente 323; debemos declarar y declaramos no conformes a derecho y por consiguiente anulamos sus efectos contrarios hoy demandante, los referidos Actos Administrativos impugnados; declarando en su lugar el derecho del demandante ha de ser indemnizado con el beneficio industrial correspondiente a mencionados contratos -303 y 453 año 1975-, que se establece en el 6% de los respectivos presupuestos, todo ello, sin hacer una expresa declaración de condena en costas respecto a derivadas de este proceso Jurisdiccional". Notificada dicha resolución las representaciones de las partes, por la de la Administración General Estado y D. Íñigo , se interpuso recurso de apelación fue admitido a trámite en un solo efecto; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; personó ante la misma el Abogado del Estado en representación de la Administración y el Sr. Maldonado Trinchant en representación de D. Íñigo .
Por Providencia de esta Sala se tuvo por personadas a
representaciones de las partes anteriormente reseñadas; mandando fueran entregadas las actuaciones para que en el plazo de veinte días pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones, las cuales dentro del plazo concedido solicitaron, por una parte el Abogado del Estado solicitó dictar sentencia por la que se estime el recurso y con revocación de la sentencia por la que se estime el recurso y con revocación de la sentencia apelada declare la inadmisibilidad del recurso por las causas alegadas por esta representación a formularse fuera de plazo tanto el recurso de reposición como el presente contenciosoadministrativo o subsidiariamente o en todo caso se estime igualmente el recurso y se declare con revocación de la sentencia apelada que por haberse llevado a cabo correctamente las adjudicaciones de los concursos a los que se refieren las actuaciones del expediente administrativo no tiene derecho a indemnización alguna el Sr. Íñigo en la forma en que se ha establecido por la sentencia apelada. por otraparte el Sr. Maldonado Trinchant solicitó dictar sentencia revocando la apelación y declarando el derecho del recurrente a ser adjudicatario jurisdiccional de los contratos 303/75 y 453/75, toda vez fue desposeído injustamente por la Administración demandada. Adjudicación que conforme a la doctrina del Tribunal Supremo expuesta, deberá ser en precio que figura en las ofertas realizadas a la Administración en su momento, en pesetas constantes de aquella primera fecha, para lo que las pesetas corrientes o nominalistas del momento en que se efectúe el pago suministro, deberán ser deflactadas siguiendo los índices de precios al
consumo del conjunto nacional que publica el Instituto Nacional de
Estadística del Ministerio de Economía y Hacienda.
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los Autos
pendientes de señalamiento para votación y fallo para cuando por turno
correspondiera y, guardado el orden de señalamientos se fijó a tal fin
día 13 de junio de 1991 en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.
El Abogado del Estado y la representación de D. Íñigo han apelado la Sentencia dictada por la Sala de lo
Contencioso Administrativo (Sección 2ª) de la Audiencia Nacional que
estimaba en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por
expresado recurrente frente a la Administración General del Estado contra las Ordenes de 31 de diciembre de 1975 por las que se adjudicaban los contratos administrativos de suministro de material con destino a Radio Televisión Española relativos a los expedientes 303/75, 323/75 y 453/75 declarando la inadmisibilidad del recurso respecto de las pretensiones derivadas del contrato referente al expediente 323/75 y la anulación de actos administrativos de adjudicación de los expedientes 303/75 y 453/75 declarando en su lugar el derecho del demandante a ser indemnizado con beneficio industrial correspondiente a los contratos relativos a estos últimos expedientes que se establece en el 6% de los respectivos presupuestos.
El Abogado del Estado alegó en primer lugar las causas de inadmisibilidad previstas en los apartados
e), f) y b) del artículo 82
relación con los arts. 52 y concordantes de la Ley Jurisdiccional. En
cuanto al fondo invocó que la Sentencia recurrida no había tenido en cuenta la facultad de la Administración prevista en la cláusula 7 del pliego del concurso para los expedientes 303 y 453 de 1975, de adjudicar el concurso la proposición más ventajosa "en su conjunto" para los intereses de la Administración "sin atender necesariamente al valor económico de la misma" y que, en cuanto al contrato referente al expediente 303, no era cierto la propuesta del demandante fuera la más ventajosa ya que existía otra económicamente, era mejor y, además que el material ofrecido no tenía en fecha de la adjudicación el carácter de producto nacional pues el reconocimiento de la industria del actor como de interés preferente se en 1977 con posterioridad a las resoluciones impugnadas; por lo que solicitaba que "se declarara con revocación de la sentencia apelada que haberse llevado a cabo correctamente las adjudicaciones de los concursos que se refieren las actuaciones del expediente administrativo no tiene derecho a indemnización alguna el Sr. Íñigo en la forma que se han establecido por la sentencia apelada". La representación del Sr. Íñigo ha motivado su recurso de apelación la alegada incongruencia en que incurre la sentencia de la primera instancia en relación con el suplico de su demanda en el que solicitaba nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas y su derecho a ser "adjudicatario jurisdiccional" en los tres expedientes y, concretamente los expedientes 303/75 y 453/75, por el precio que figura en las ofertas realizadas a la Administración en su momento "en pesetas constantes de aquella primera fecha", mientras que la sentencia recurrida, después de declarar que el actor había sido "desposeído injustamente de su derecho ser adjudicatario" de los contratos en el precio ofertado y que era imposible la resolución de los contratos al encontrarse cumplidos por la entidad adjudicataria, sustituía la adjudicación por una indemnización fijada enel beneficio industrial que ambos contratos le había reportado. El apelante insiste en que la reparación sólo "se logra única y exclusivamente declarando el derecho del recurrente a la adjudicación de los contratos de los que fue injustamente desposeído", invocando también indefensión ya que no ha podido alegar nada sobre la indemnización sustitutoria acordada.
La causa de inadmisibilidad invocada al amparo del art. 82, apartados e) y f) de la Ley Jurisdiccional por no haberse interpuesto el recurso de interposición contra la respectiva decisión administrativa por haberse presentado fuera de plazo el escrito inicial interponiendo recurso contencioso-administrativo, se funda en el hecho de que las resoluciones impugnadas se refieren a unas adjudicaciones realizadas en año 1975 mientras la impugnación en reposición se produjo en 1982 en la administrativa y en 1983 en la contencioso-administrativo. Pero esta cuestión había sido ya planteada como alegación previa por la misma representación del Estado, si bien referida a la causa 82.c) en relación con el art. 40.a) de la misma Ley de esta Jurisdicción, "por haberse dirigido el recurso contra actos firmes y consentidos por no haberse impugnado en tiempo y forma" (escrito del Abogado del Estado de 17 de febrero de 1984) y resuelta definitivamente por esta Sala en su Auto de de febrero de 1986 al estimar el recurso de apelación del demandante contra el Auto de la Sala "a quo" de 19 de mayo de 1984 que acogió aquella alegación previa de inadmisibilidad al no constar que el recurrente hubiera sido notificado ni tuviera conocimiento de las resoluciones administrativas de adjudicación de los contratos 303/75 y 403/75. Por ello, como acertadamente se declara en la Sentencia recurrida, ante la insistencia la alegación de la causa 82.c) de la Ley Jurisdiccional citada, esa causa de inadmisibilidad "no puede reproducirse en la contestación a la demanda al tratarse de cosa juzgada definitivamente".
Respecto a la estimación en la Sentencia apelada de
causa de inadmisibilidad del art. 82.b) de la tan citada Ley Jurisdiccional, de carecer el recurrente la legitimación respecto a su
pretensión anulatoria y de la adjudicación en el contrato administrativo
suministro referente al expediente 323/75, el suplico de su escrito de
alegaciones -y la fundamentación del mismo- se refiere exclusivamente a
contratos relativos a los expedientes 303/75 y 453/75, lo que significa
se ha aquietado ante el correcto razonamiento de la Sentencia de la
estimación de esa causa de inadmisibilidad, por lo que al no haber sido
impugnado ese extremo del fallo ha de estarse al mismo en razón del
carácter ordinario del recurso de apelación, según reiterada jurisprudencia de esta Sala (Sentencia de 20 de noviembre de 1984, 5 de julio de 1985 de noviembre de 1987).
En lo que se refiere al fondo del asunto, la alegación
del Abogado del Estado requiere un nuevo examen de los expedientes
administrativos y de la documentación aportada al objeto de comprobar si está ajustada a Derecho la decisión anulatoria de la sentencia impugnada los actos de adjudicación de los concursos a que se refieren los expedientes administrativos 303/75 y 453/75.
A este respecto ha de resaltarse que el presente litigio no llegó
a recibirse a prueba, por haberse estimado que no se solicitó por la parte
en la providencia de 22 de abril de 1986 que fue consentida por las partes, que presentaron sus escritos de conclusiones.
De esa valoración ha de estimarse probado: 1º.- Que al concurso
subasta para la adquisición de equipos pasarrótulos con destino aTelevisión Española -expediente 303/75- hicieron sus ofertas tres
licitadores, el demandante por 17.591.000 ptas.; Piher Electrónica, S.A.
por 17.591.000 ptas. y Neotécnica, S.A.E. por 13.485.000 ptas. resolviendo la Junta Central de Adquisiciones y Obras del Departamento en su sesión celebrada el 2 de octubre de 1975 proponer la adjudicación a Piher Electrónica, S.A. "por la condición de productos nacionales que tiene la firma Piher Electrónica según certificado adjunto, recayendo el oportuno Acuerdo ministerial el 6 de noviembre de 1975 que fue publicado en el Boletín Oficial del Estado del 2 de febrero de 1976; 2º.- En el expediente administrativo consta la certificación del Secretario de la Junta de Compras de la Dirección General de Radio y Televisión, relativa al Acta la Sección de la expresada Junta correspondiente al día 2 de octubre de 1975, en la que después de recogerse que la propuesta más económica era de la entidad "Neotécnica S.A.E." el ingeniero asesor de la Mesa informaba que "examinado el certificado Nacional de la firma PIHER en la partida figura específicamene el concepto de pasarrótulos por lo que se recomienda esa adjudicación" y por ello acordaba proponer la adjudicación a esa firma "por su condición de productos nacionales"; 3º.- El demandante al recurrir en reposición el 23 de noviembre de 1982 la adjudicación alegó que "por Orden de 13 de julio de 1977 fuimos calificados como "Industria de Interés Preferente" y por acuerdo del Ministerio de Industria se nos otorgó el certificado de Productos Nacionales de Productos electrónicos entre los se hayan incluidos los materiales objeto de los contratos que aquí impugnamos; 4º.- Que el demandante acompañó a su escrito de demanda una certificación de 28 de noviembre de 1975 que sustituye y anula otra
anterior de 15 de noviembre de 1971 relativa a los productos, que
especificaba, obtenidos en su industria de fabricación de equipos de
telecomunicaciones "y con respecto a los cuales puede considerarse
únicamente productor nacional", no figurando entre esos productos los
pasarrótulos; 5º.- Que en el expediente 453/75 relativo a la adquisición
una unidad móvil de telecámaras con destino a Televisión Española aparece que acudieron como licitadores la empresa PIHER Electrónica, S.A. y el demandante ambos como "productores nacionales" ofreciendo la primera, realizar el suministro por 77.478.000 ptas. y el segundo por 68.715.000 ptas. siendo el tipo de licitación de 78.000.000 ptas. proponiendo a la firma PIHER Electrónica, S.A. por el importe citado "por ser el material ofertado por la firma PIHER, en una mayor proporción el material nacional tener más experiencia en el producto solicitado", constando así en la certificación del actor de la sesión expedida el 17 de diciembre de 1975 por el Secretario de la Junta de Compras de la Dirección General de Radiodifusión y Televisión y habiendo publicado la resolución correspondiente de la Mesa de Contratación de la Dirección General mencionada en el Boletín Oficial del Estado del 2 de febrero de 1976; 6º.- En el pliego de cláusulas administrativas para contratación mediante concurso de las adquisiciones objeto de los dos expresados expedientes determinaba -cláusula 12- que una vez aprobado el contrato se notificaría al adjudicatario directamente publicándose la adjudicación en el Boletín Oficial del Estado; así como -cláusula 7- que la apertura de los pliegos tendría lugar en sesión pública ante la Mesa de Contratación en el lugar, fecha y hora que se expresaría en el anuncio, y; 7º.- Que en las respectivas escrituras públicas de contrata y fianza consta el cumplimiento de estos requisitos de publicidad del anuncio en el Boletín Oficial del Estado y en dos diarios de Madrid.
De los anteriores hechos se obtiene que las
adjudicaciones impugnadas cumplían los requisitos exigidos en el art. 36
la Ley de Contratos del Estado y no se ha producido la desigualdad ante
ley invocada por el demandante. La Administración tiene alternativamente
facultad de adjudicar el contrato "a la proposición más ventajosa, sin
atender necesariamente el valor económico de la misma" o declarar desierto el concurso. Esta facultad tiene un evidente carácter discrecional que embargo no puede ser interpretado como arbitrario, porque, como actuación administrativa, puede ser revisada por los Tribunales de esta jurisdicción con el fin de comprobar la legalidad del acuerdo y evitar una desviación de ese poder teniendo en cuenta la finalidadde aquel acto discrecional no es otra que la mejor protección de interés público. Para ello es indispensable que la Administración motive su acuerdo exponiendo las razones que le han llevado a escoger el adjudicatario entre los licitadores o a declarar desierto el recurso.
En el presente litigio los actos de adjudicación
impugnados, se realizaron en el año 1975 estando sometidos, por tanto,
una legalidad protectora de los intereses de la producción nacional que
remonta a la Ley de 24 de noviembre de 1939 "de ordenación y defensa de industria" promulgada en las excepcionales circunstancias políticas,
sociales y económicas de la postguerra civil. El criterio selectivo tuvo
cuenta más que el valor económico de la oferta la circunstancia -en el
expediente 303/75- de que los productos solicitados se encontraban
específicamente entre los que producía la empresa adjudicatoria,
circunstancia que no se daba en los otros solicitantes que ofrecían mejor
precio; y en el expediente 453/75 la mesa justificó su preferencia al
demandante en que el otro licitador ofrecía mayor cantidad de material
producido en España y una mayor experiencia en el producto solicitado.
En estas circunstancias, ni el expediente
administrativo, ni la documentación aportada, permiten establecer que la adjudicación se realizara por causas distintas de las expresadas en las
respectivas resoluciones de adjudicación de la contrata. Abundando en esa conclusión ha de destacarse, de una parte que el demandante no se dio por enterado del resultado de su licitación hasta siete años después de efectuada cuando las contratas adjudicadas habían ya agotado sus efectos, no obstante haberse publicado en su día la convocatoria para la apertura los pliegos presentados por los licitadores y el resultado del concurso; de otra su alegación -expuesta en el escrito de reposición de 23 de noviembre de 1982- de haberse conculcado en los contratos citados la
legislación en materia de ordenación y defensa de la industria nacional
haber tenido conocimiento de un "informe en los Servicios Técnicos de RTVE titulado "Anomalías principales de suministros efectuados por Piher
Electrónica, S.A." que -según los informes que se acompañaron a los
expedientes administrativos reclamados y que obran en el re curso
contencioso-administrativo- no fue reconocido por el mencionado Ente Público RTVE que informó "no tener constancia del mismo" y que el material suministrado por la empresa adjudicataria estaba entonces en explotación. El incumplimiento en las condiciones ofrecidas por la empresa adjudicataria es, por otra parte, un acto distinto del impugnado por el demandante que refería a la adjudicación del concurso.
Por lo expuesto ha de estimarse el recurso de apelación
interpuesto por la representación del Estado, en cuanto al fondo del
litigio, lo que hace innecesario entrar en los motivos expuestos por la
otra parte apelante relativos a que acogiera plenamente las pretensionesexpuestas en su demanda respecto a los contratos relativos a los
expedientes 303/75 y 453/75 y ha de desestimarse en consecuencia el recurso de apelación formulado por la representación de D. Íñigo contra la sentencia recurrida y en su lugar, manteniendo el pronunciamiento relativo a la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo deducido respecto de las pretensiones derivadas del contrato referente al expediente 323/75, desestimar el recurso contencioso administrativo entablado por el expresado apelante.
No se aprecia mala fe o temeridad en el demandante y
apelante a los efectos del art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional.
Que estimando el recurso de apelación interpuesto por la
representación del Estado contra la Sentencia de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo (Sección 2ª) de la Audiencia Nacional de 8 de
noviembre de 1986, recaída en el recurso contencioso administrativo nº
24.470 iniciado por la representación de D. Íñigo a
este rollo se refiere y desestimando el recurso de apelación interpuesto
por este demandante contra la misma Sentencia debemos confirmar y
confirmamos el pronunciamiento relativo a la declaración de inadmisibilidad del recurso respecto a las pretensiones referentes al expediente 323/75 Ente Público RTVE y debemos revocar y revocamos los demás pronunciamientos de la sentencia apelada y en su lugar debemos desestimar y desestimamos recurso contencioso administrativo reseñado interpuesto por el expresado demandante contra la desestimación presunta producida por silencio administrativo del Ministerio de la Presidencia del Gobierno del recurso reposición interpuesto contra las Ordenes Ministeriales de 31 de diciembre de 1975 por las que se adjudican los contratos relativos a los expedientes 303/75, 323/75 y 453/75 a los que la demanda se contrae, declarando que actos de adjudicación de los contratos relativos a los expedientes 303/75 453/75 del Ente Público RTVE están ajustados a Derecho. Sin hacer expresa imposición al recurrente y apelante de las costas causadas en ambas instancias.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. José Mª Morenilla Rodríguez, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, Secretario certifico.