STS, 14 de Enero de 1999

Ponente:ALFONSO GOTA LOSADA
Número de Recurso:10149/1990
Fecha de Resolución:14 de Enero de 1999
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Enero de mil novecientos noventa y nueve.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha pronunciado la presente Sentencia en el recurso de apelación nº 10.149/1990, interpuesto por LA GENERALIDAD y por LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA, contra la Sentencia nº 395, dictada con fecha 17 de Mayo de 1990, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Tercera- del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 211/1989, seguido a instancia de LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA, contra acuerdo del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña sobre aplicación de las Tarifas por servicios generales y especificos de los puertos dependientes de la Generalidad de Cataluña.

Ha sido parte apelada LA GENERALIDAD DE CATALUÑA.

La Sentencia tiene su origen en los siguientes

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La parte dispositiva de la sentencia apelada contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS. Que ESTIMAMOS PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Francisco Moya Olivo en representación de la Federación Española de Vela contra resolución del Hble. Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Catalunya de 20 de Enero de 1989, y Orden del mismo Departamento de 27 de Mayo de 1986, y declaramos no ser conforme a Derecho y anulamos la citada resolución, no dando lugar a las demás pretensiones deducidas por la parte recurrente; sin expresa imposición de costas".

La Sala acordó se hiciera saber a las partes que contra dicha Sentencia cabía interponer recurso de apelación ante el Tribunal Supremo en el plazo de cinco días.

SEGUNDO

LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA, representada por el Procurador D. Francisco Moya Olivo interpuso recurso de apelación contra la Sentencia referida; de igual modo LA GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada por su Letrado, interpuso también recurso de apelación; acordado el emplazamiento de las partes interesadas ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, compareció y se personó como parte apelante y como parte apelada LA GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada por su Letrado D. Ramón Castellar y Morales; compareció y se personó como parte apelante, LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA, representada por el Procurador D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta.Acordada la sustanciación del recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritas y habiéndose recibido los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo, se hizo entrega de ellos a la representación procesal de LA GENERALIDAD DE CATALUÑA, parte apelante la cual presentó las alegaciones que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte Sentencia revocando la dictada en fecha 17 de Mayo de 1990, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya, en la medida en que estimó parcialmente el recurso deducido y anuló la resolución de 20 de Enero de 1990 del Conseller de Política Territorial i Obras Públicas, dictando otra en su lugar por la que se declare que los actos impugnados se ajustan a Derecho"; dado traslado de todas las actuaciones a la representación procesal de LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA, parte apelante, presentó las alegaciones que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte Sentencia estimándolo (el recurso de apelación) y revocando la Sentencia apelada, declarando en consecuencia la nulidad de la Orden del Excmo. Sr. Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de 27 de Mayo de 1986, que aprobó las Tarifas aplicables en los puertos dependientes de la Generalidad de Cataluña, tal y como tenemos suplicado". La Sala acordó por Providencia de 16 de Junio de 1998, al observar que no se había conferido a las partes, -recíprocamente apelantes y apeladas-, el trámite para contestar las alegaciones del contrario, darle traslado de estas a cada una de ellas, por término común de 20 días, habiendo presentado alegaciones la representación procesal de LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA, pero no así la GENERALIDAD DE CATALUÑA, que decayó de su derecho.

Terminada la sustanciación del recurso de apelación se señaló para deliberación y fallo el día 12 de Enero de 1999, fecha en la que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña aprobó la Orden de 27 de Mayo de 1986, sobre aplicación de tarifas de servicios generales y específicos en los puertos dependientes de la Generalidad de Cataluña, Orden que fue publicada en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña, nº 701 de 17 de Junio de 1986. Es incuestionable que LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA pudo impugnar directamente dicha Orden, como disposición general que era, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39, apartado 1, de la Ley Jurisdiccional, en el plazo de dos meses, sin necesidad de formular previamente recurso de reposición, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 53.e) y 58.1 y 3 b) de dicha Ley Jurisdiccional, pero lo cierto es que no interpuso tal recurso directo, si bien subsistía el derecho de los particulares de impugnar indirectamente tal Orden, recurriendo las liquidaciones concretas resultado de la aplicación de la Orden referida.

La Sala debe aclarar que el posible recurso directo que pudo interponer LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA se podía fundar en cualquier infracción del Ordenamiento jurídico, y no sólo como es obvio por alguno de los motivos expuestos en el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, entonces vigente, o con mas propiedad de los expuestos en el artículo 153 de la Ley General Tributaria, que como se recordará son:

  1. Los dictados por órgano manifiestamente incompetente;

  2. Los que son constitutivos de delito; y c) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA, superado con creces el plazo de dos meses que tuvo para impugnar directamente la Orden de 27 de Mayo de 1986, presentó con fecha 19 de Diciembre de 1988 escrito dirigido al Departamento de Política Territorial y Obras Públicas -Dirección General de Puertos y Costas de la Generalidad de Cataluña, por el que instó al amparo de lo dispuesto en el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958 la nulidad de pleno derecho de la Orden de 27 de Mayo de 1986, alegando los siguientes motivos: 1º) Que dicha Orden infringe el principio constitucional de reserva de Ley, establecido en los artículos 31.3 y 133.1 de la Constitución, 2º) Que la Orden infringe tal principio al menos en tres puntos esenciales: fijación del hecho imponible, determinación del tipo de gravamen y de los sujetos pasivos. 3º) Que la Orden define el hecho imponible de la tarifa G-5, elemento esencial de todo tributo, con clara infracción del artículo 10 de la Ley General Tributaria. 4º) Que el Decreto de la Generalidad de Cataluña nº 321/1985, de 31 de Octubre, sobre Régimen Financiero de la Comisión de Puertos de Cataluña y de los Puertos dependientes de la Generalidad de Cataluña es irrelevante. 5º) Que la Orden en cuestión no hace referencia al tipo aplicable de la tarifa. 6º) Que la mencionada Orden amplia los sujetos pasivos de la tarifa G-5, en relación con las normas de cobertura, al incluir los puertos de particulares, sujetos a concesión administrativa; suplicando al Consejero de Política Territorial y Obras Públicas "tenga por instada la acción de nulidad a que se refiere el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en relación a la Orden de V.E. de 27 de Mayo de 1986, en lo que concierne a la sujeción a la Tarifa G-5 que establece de las embarcaciones deportivas y de recreo, y, en su virtud, solicite del Consejode Estado el dictamen que con carácter preceptivo establece el precepto antes citado y, en definitiva, declare la nulidad de la referida Orden".

El Consejero de Política Territorial y Obras Públicas dictó resolución con fecha 20 de Enero de 1989, razonando esencialmente "que conforme a la doctrina establecida por las sentencias del Tribunal Supremo de 25 de Abril de 1966, 18 de Diciembre de 1970, 30 de Marzo de 1971, y 20 de Febrero de 1984, el verbo "podrá" utilizado en el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo, refleja una facultad no una obligación de la Administración, siendo ésta la única que decide si procede o no iniciar formalmente una revisión en sus dos fases, ya que la facultad de revisar de "oficio" radica en ella, por lo tanto, si la Administración después de un previo examen formal llega a la conclusión que el acto administrativo no adolece de nulidad radical, no está vinculada a promover la segunda fase del procedimiento revisor instado por un interesado, y considerando que no procede revisar la Orden de 27 de Mayo de 1986, dado que no incurre en ninguno de los motivos de nulidad taxativamente mencionados en el artículo 47 LPA (...)", acordó desestimar la pretensión formulada por la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA, en el sentido de "no iniciar formalmente el procedimiento de revisión de la Orden de 27 de Mayo de 1986 sobre aplicación de tarifas por servicios generales y específicos en los puertos dependientes de la Generalidad de Cataluña, ya que se ajusta a Derecho la mencionada Orden".

SEGUNDO

No conforme con esta Resolución, LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA interpuso recurso contencioso- administrativo "contra la Resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de fecha 20 de Enero de 1989, desestimatoria de la pretensión formulada por mi representado, de revisión de la Orden de la misma Consejería de 27 de Mayo de 1986, sobre aplicación de tarifas para servicios generales y específicos en los puertos dependientes de la Generalidad, así como contra esta Orden (...)", el subrayado es de la Sala para destacar esta parte del suplico del recurso.

La representación procesal de LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA presentó escrito de demanda formulando las mismas alegaciones, que en vía administrativa (petición de revisión de oficio al amparo del art. 109 de L.P.A.) añadiendo, sin embargo, un motivo nuevo consistente en la omisión del trámite de Dictamen del Consejo de Estado, respecto de la resolución de 20 de Enero de 1989, suplicando a la Sala textualmente: "dicte Sentencia por la que declare la nulidad de la Orden del Excmo. Sr. Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de 27 de Mayo de 1986 que aprobó las tarifas para servicios generales y específicos en los puertos dependientes de la Generalitat de Catalunya, en lo relativo a las tarifas aplicables a las embarcaciones deportivas y de recreo, así como de la Orden de 20 de Enero de 1989 que confirmó lo anterior" (el subrayado es de la Sala para destacar la modificación del suplico, por lo que luego se dirá).

LA GENERALIDAD DE CATALUÑA se opuso a la demanda, alegando esencialmente: 1º) Que en la revisión de oficio de una disposición de carácter general dictada por la Generalidad de Cataluña en uso de su competencia, no es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado, porque ello atentaría a su autonomía. 2º) Que la tarifa G-5 no es una tasa, sino un precio público y, por tanto, carecen de fundamento los argumentos de la parte actora sobre vulneración del principio de reserva de Ley; suplicando la desestimación del recurso.

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó Sentencia estimando parcialmente el recurso, argumentando que había existido desviación procesal, porque el objeto de la impugnación era y sólo podía ser la Resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de 20 de Enero de 1989 y no la Orden de 27 de Mayo de 1986, por lo que desestimaba la pretensión anulatoria de esta Orden, entrando a conocer de la Resolución de 20 de Enero de 1989, que anuló, por entender que al "valorar negativamente los fundamentos de fondo motivadores de la pretendida nulidad absoluta cierra el paso a todo posterior trámite y desestima de pleno la pretensión en el sentido de no acceder a iniciar formalmente el procedimiento de revisión, y de esta suerte se frusta por el indicado acto resolutorio la posibilidad legal que a los interesados asiste de promover aquella iniciación y predeterminan a la Administración a seguir cuantos trámites resulten legalmente prescritos o convengan a la mejor instrucción del criterio que definitivamente haya de adoptarse, por lo que tal resolución resulta contraria a Derecho y es susceptible de anulación" ,y, en cuanto al trámite del dictamen del Consejo de Estado, constituye un hito procedimental posterior y no previo a la iniciación de trámites que la resolución deniega.

TERCERO

LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA impugna en esta apelación la sentencia referida e insiste de nuevo, con una argumentación similar a la formulada en vía administrativa y en la vía jurisdiccional de instancia, en la nulidad de la Orden del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de 27 de Mayo de 1986 y también de la de 20 de Enero de 1989, que la confirmó.Es menester destacar que LA GENERALIDAD DE CATALUÑA consciente del hecho indiscutido de que las Tarifas por Servicios Generales y Específicos, prestados en los puertos de competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña, habían sido aprobadas por una simple Orden del Consejero de Política Territorial y Obras Publicas, hizo un énfasis especial en que no se trataba de tasas, sino de precios públicos, que por su propia naturaleza estaban, respecto de la aprobación de las tarifas, al margen del principio de reserva de Ley.

La Ley Orgánica 8/1980, de 22 de Septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, definió las tasas que podían establecer, gestionar y recaudar las Comunidades Autónomas, en su artículo 7º, apartado 1, con redacción similar a la del artículo 26 de la Ley General Tributaria; en efecto el artículo 7º.1 disponía: "Las Comunidades Autónomas podrán establecer tasas sobre la utilización de su dominio público, la prestación por ellas de un servicio público, o la realización por las mismas de una actividad que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo".

El apartado 2, de este artículo 7º, tuvo presente el hecho fundamental de que "cuando el Estado o las Corporaciones Locales transfieran a las Comunidades Autónomas bienes de dominio público para cuya utilización estuvieran establecidas tasas, o competencias en cuya ejecución o desarrollo presten servicios o realicen actividades igualmente gravadas con tasas, aquéllas y éstas se considerarán como tributos propios de las respectivas Comunidades".

Es indiscutible que la prestación de servicios generales y especiales de los puertos cuya competencia se atribuyó a la Generalidad de Cataluña, constituía el hecho imponible de las tasas correspondientes, que fueron también transferidas a la Comunidad Autónoma de Cataluña, como tributo propio, sujetas, por tanto, al principio de reserva de Ley, con el carácter relativo que le ha reconocido la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Conforme a esa doctrina jurisprudencial, los elementos esenciales de dichas tasas debían estar regulados por Ley, entre ellos, los criterios para cuantificar las tasas, cuyas tarifas tendrían que ser aprobadas por Decreto del Consejo Ejecutivo o Gobierno de la Generalidad de Cataluña, no por Orden de un Consejero.

La Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales introdujo en nuestro Derecho Tributario, por primera vez, con rango legal, el concepto de precios públicos, en su artículo 41, que dispuso: "Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por:

  1. La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio Público Local. B) La prestación de servicios o realización de actividades administrativa de la competencia de la Entidad Local perceptora de dichas contraprestaciones, cuando concurra alguna de las dos circunstancias siguientes: a) Que los servicios públicos o las actividades administrativas no sean de solicitud o recepción obligatoria. b) Que los servicios públicos o las actividades administrativas sean susceptibles de ser prestadas o realizadas por el sector privado por no implicar intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación de autoridad, o bien por no tratarse de servicios en los que esté declarada la reserva a favor de las Entidades Locales con arreglo a la normativa vigente".

Por supuesto, la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, modificó el concepto tradicional de las tasas, definiéndolas en su artículo 20, como contraposición a la definición de precios públicos que hemos expuesto.

En lo que nos interesa, debemos resaltar que aunque el establecimiento o modificación de los precios públicos correspondía al Pleno de la Corporación, sin perjuicio de las facultades de delegación en la Comisión de gobierno, tal establecimiento y modificaciones se acordaban al margen y con independencia de las normas garantistas sobre aprobación y modificación de las Ordenanzas fiscales.

Los nuevos conceptos de tasas y de precios públicos pasaron a la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos (del Estado), con idéntica redacción, debiendo destacar el artículo 26, apartado 1, que dispuso: "la fijación o modificación de la cuantía de los precios públicos se realizará, salvo que una Ley especial disponga lo contrario:

  1. Por Orden del Departamento Ministerial del que depende el Órgano o Ente que ha de percibirlos(...)".

Simultaneamente, la Ley Orgánica 1/1989, de 13 de Abril, modificó los artículos 4º.1 y 7º.1 y 2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de Septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, para adaptarla a los nuevos conceptos fiscales de tasas y precios públicos, que así quedaron regulados de modo idéntico en la Hacienda Local, en la de las Comunidades Autónomas y en la del Estado.

CUARTO

La nuevas normas reguladoras de las tasas y precios públicos fueron objeto denumerosos recursos de inconstitucionalidad, habiendo el Tribunal Constitucional resuelto los relativos a la impugnación de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos (del Estado), en su Sentencia nº 185/1995, de 14 de Diciembre, en la que sentó la doctrina de que la categoría de los precios públicos debe cumplir simultaneamente dos requisitos conceptuales, que son: que el presupuesto de hecho motivador del precio público debe realizarse por los particulares de forma libre y espontánea y que dicho servicio no se preste por los entes de Derecho público en forma de monopolio de derecho y también de hecho.

Si los sedicentes precios públicos no cumplen dichos requisitos nos encontramos ante la categoría jurídica de "prestaciones patrimoniales de carácter público", que de acuerdo con la Constitución española deben respetar el principio de reserva de Ley, con el carácter relativo con que el propio Tribunal Constitucional lo interpreta.

A la vista de esta Sentencia gran número de precios públicos así establecidos, debieron abandonar esta calificación jurídica, por no cumplir los requisitos exigidos por dicha Sentencia.

En el ámbito del Estado, el Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de Enero, sobre determinadas prestaciones patrimoniales de carácter público gestionadas por la Administración General del Estado y los entes públicos de ella dependientes, dotó de cobertura legal, con carácter de urgencia, a las situaciones nacidas al amparo de la Ley 8/1989, de 13 de Abril de Tasas y Precios Públicos (del Estado), y así dispuso en su artículo 1º que "a partir de la fecha de publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre, tendrán la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público los precios que se relacionan en el anexo, gestionados por los órganos o entes de los diferentes Departamentos ministeriales u organismos autónomos de ellos dependientes, de acuerdo con la normativa reguladora de las mismas, que estuviera vigente el 12 de enero de 1996, (fecha de la publicación de la sentencia referida en el B.O.E.), y lo establecido en el artículo 27.6 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos.

Los obligados al pago y los demás elementos que configuran las distintas prestaciones patrimoniales serán los previstos en la normativa vigente el 12 de Enero de 1996. Su modificación sólo podrá realizarse por una norma de rango de Ley.

La cuantía exigible por dichas prestaciones será la actualmente vigente. Dicha cuantía podrá ser objeto de modificación por Ley de Presupuestos..."

En lo que nos interesa, en el Anexo, letra A), Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, aparecen con el número 3, "los precios públicos por ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario, regulados por el Real Decreto 2.546/1985, de 27 de Diciembre", que obviamente sólo comprenden los cánones que la Administración portuaria obtiene por la concesión o aprovechamiento singular del dominio público portuario, y no a los servicios generales y especiales prestados a los usuarios, que ciertamente comprenden en parte la utilización del dominio público portuario, pero con carácter general y no singular y privativamente.

La retribución de los servicios portuarios generales y específicos no puede ser encuadrada como precios públicos, sino se prestan también por el sector privado, y no son de solicitud voluntaria por parte de los usuarios, según lo entiende la Sentencia del Tribunal Constitucional, referida.

Es claro que en la mayor parte de los casos, los servicios portuarios se prestan en un auténtico régimen de monopolio de derecho y de hecho, porque los buques y embarcaciones no tienen otra alternativa para cargar y descargar mercancías y pasajeros que utilizar los puertos existentes en las zonas geográficas de que se trata, de modo que tales contraprestaciones pecuniarias deberán ser calificadas como "prestaciones patrimoniales de derecho público", con la consiguiente reserva de Ley, de alcance relativo.

QUINTO

La primera disposición legal que reformó después de la Sentencia del Tribunal Constitucional, referida, el sistema que se había establecido de tasas y precios públicos, fue la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de Diciembre, de modificación parcial de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de Septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, que reformó los apartados uno y dos del artículo 7º de esta Ley. Es aleccionador exponer la parte de la Exposición de Motivos relativa a esta reforma. Dice así: "... El Tribunal Constitucional en su Sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre, al analizar la adecuación de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, al principio de reserva de Ley consagrado en el artículo 31.3 de la Constitución, ha establecido doctrina en materia de prestaciones patrimoniales de carácter público, de la que resulta que algunos de los supuestos de hecho integrantes del concepto de precio público, contenidos en el artículo 24de la citada Ley 8/1989, dan lugar a la exacción de las mencionadas prestaciones patrimoniales de carácter público. Teniendo en cuenta que en su mayor parte tales supuestos de hecho son los que en su día se tomaron del antiguo concepto de tasa a fin de integrar el ámbito de los precios públicos, parece oportuno que, en orden a la recepción por el ordenamiento jurídico-positivo de la doctrina del Tribunal Constitucional, los mencionados supuestos de hecho retomen al ámbito de la tasa. A tal fin, la presente Ley procede a modificar los apartados 1 y 2 del artículo 7º de la Ley Orgánica de Financiación en las Comunidades Autónomas, con lo que el régimen autonómico de las tasas queda perfectamente adecuado a la doctrina del Tribunal Constitucional.

Ahora bien, esta Ley, a diferencia de la Ley 25/1998, de 13 de Julio, que hizo lo mismo respecto de las Tasas y Prestaciones patrimoniales de carácter público, estatales y locales, no contenía un régimen de aplicación transitoria como el establecido en la Disposición Transitoria Segunda para las tasas y precios públicos locales, de manera que a partir del 12 de Enero de 1996, fecha de publicación de la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre, ésta surtió plenos efectos respecto de los precios públicos de las Comunidades Autónomas que no eran tales, sino "prestaciones patrimoniales de carácter público".

De acuerdo con el artículo 39.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de Octubre, del Tribunal Constitucional, es claro e indubitado que la Sentencia 185/1995, referida, ha declarado la inconstitucionalidad de la Ley 8/1989, de de Abril, de Tasas y Precios Públicos, y ha declarado la nulidad de los preceptos impugnados, pero no hizo declaración expresa de nulidad de los preceptos idénticos de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales y de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de Septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, pero evidentemente en los procesos abiertos y procedimientos administrativos en curso, es necesario que los Jueces y Tribunales, y también los Órganos de las diversas Administraciones Públicas tengan en cuenta la doctrina jurisprudencial sentada por el Tribunal Constitucional, no sólo respecto de los actos administrativos singulares, sino también de las disposiciones generales impugnadas mediante recursos directos, concretamente el Fundamento de Derecho 10 de la Sentencia 185/1995, precisa que "antes de pronunciar el fallo de inconstitucionalidad parcial a que conduce nuestro razonamiento, es preciso determinar cuales son el alcance y efecto que corresponde atribuirle y, en tal sentido han de considerarse situaciones consolidadas no susceptibles de ser revisadas con fundamento en esta Sentencia, no sólo aquellas que hayan sido definitivamente decididas por resoluciones judiciales con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 LOTC), sino también, por exigencias del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 C.E.) todas aquellas otras que hubieran sido consentidas a la fecha de la publicación de esta Sentencia".

SEXTO

La Sala ha llegado así a la cuestión concreta, planteada en este recurso de apelación, debiendo al igual que ha hecho acertadamente la Sentencia apelada precisar el objeto del recurso, dado que la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA ha llevado a cabo una indudable desviación procesal del "petitum", puesta de manifiesto por la Sentencia apelada.

En efecto, el acto administrativo recurrido en la instancia ha sido la resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 20 de Enero de 1989, que denegó la petición de revisión de oficio y declaración de nulidad de pleno derecho de la Orden de 27 de Mayo de 1986, al amparo de lo dispuesto en el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo, luego no es admisible procesalmente que la impugnación de dicha resolución se amplíe a la impugnación directa de la Orden de 27 de Mayo de 1986, por lo que la Sala sienta la conclusión incontestable consistente en que al no haber recurrido LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA, directamente y en el plazo de dos meses, la Orden referida, ésta devino firme y consentida, en cuanto a la posibilidad de su impugnación directa en vía contencioso administrativa, subsistiendo, eso sí, la posibilidad de su impugnación mediante recursos indirectos contra los actos singulares de aplicación, cuestión ésta última no planteada en el presente proceso.

Pese a lo anterior y debido a la moderna interpretación jurisprudencial del artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, los interesados tienen derecho a instar la nulidad de pleno derecho de los actos singulares y disposiciones generales, y a que la Administración actúe, pues no se trata de un simple derecho de petición (que sólo obliga a acusar recibo), y a que resuelva, declarando, previo informe favorable del Consejo de Estado, o en su caso del Órgano superior consultivo de la Comunidad Autónoma de que se trate, la correspondiente nulidad, si se dieren las causas tasadas en la Ley de Procedimiento Administrativo, o en caso contrario a dictar una resolución denegatoria, fundando debidamente la inexistencia de las causas de nulidad.

Importa, por tanto, destacar que, pese a hallarse cerrada la vía del recurso jurisdiccional deimpugnación directa de la de la Orden de 27 de Mayo de 1986, que a estos sólos efectos había adquirido firmeza, subsistía en vía administrativa, mediante la revisión de oficio, la posibilidad de declarar la nulidad de pleno derecho, por el Consejero competente, previo dictamen favorable del Órgano consultivo superior de la respectiva Comunidad Autónoma, porque ante tal nulidad no puede predicarse la firmeza, ni siquiera la prescripción de la acción de nulidad.

SÉPTIMO

La cuestión se reconduce, pues, al examen de la resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de 20 de Enero de 1989 que ha denegado la petición de declaración de nulidad de pleno derecho de la Orden de 27 de Mayo de 1989, aprobatoria de las Tarifas portuarias de los puertos dependientes de la Generalidad de Cataluña, acción instada por la FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA, alegando que no se había fundado debidamente tal resolución, por falta del debido examen jurídico acerca de si existía o no "prima faciae" alguna de las causas establecidas en el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958.

La Sala podía, sin mas, anular tal resolución y retrotraer las actuaciones para que el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas justifique debidamente su negativa a tramitar el expediente de nulidad de pleno derecho, pero lo cierto es que este asunto podría volver a esta Sala, con un pronunciamiento similar, aunque fundado acertadamente o no, por lo que por aplicación del principio de economía procesal, y habiéndose dictado por el Tribunal Constitucional la sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre, que afecta a este asunto, es conveniente que la Sala entre a juzgar de la cuestión de fondo o sea la nulidad o no de la Orden de 27 de Mayo de 1986, pero no por la vía de un recurso directo, a todas luces improcedente, sino de la revisión jurisdiccional de un acto concreto que ha negado la aplicación del artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, que es un proceso jurisdiccional, distinto.

La amplia interpretación jurisprudencial de los artículos 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 153 de la Ley General Tributaria, junto con las profundas reformas introducidas por los artículos 62,102, y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de la Administración Pública y de Procedimiento Administrativo Común, y, sobre todo, por la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1163/1990, de 21 de Septiembre, de Procedimiento de devolución de los ingresos tributarios indebidos, normas que permiten la revisión de oficio de los actos incursos en nulidad de pleno derecho, en cualquier momento, o de los que infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario, en el plazo de cuatro años (art. 103, L.30/1992) o infrinjan manifiestamente la Ley, en el plazo de prescripción de cinco años (art. 153 L.G.T.), lo cual implica la superación del concepto de firmeza, al menos en ese contexto temporal, en tanto que la revisión jurisdiccional en vía contencioso-administrativa continua sometida a plazos exiguos e improrrogables, razón por la cual esta última aparece limitada considerablemente, si se la compara con las posibilidades revisoras de la Administración Pública, aunque la Jurisdicción Contencioso-Administrativa recobre su razón de ser, cuando se ha denegado a los particulares la revisión de oficio instada, pero ciertamente en clara desventaja por el rigor temporal y la limitación inicial de su principal cometido que es la declaración del Derecho.

Esta dicotomía alcanza su cenit en la Disposición Adicional Segunda "Procedimiento de revisión" del Real Decreto 1.163/1990, de 21 de Septiembre, de Procedimiento para la realización de devoluciones de ingresos indebidos de naturaleza tributaria, que preceptúa: "No serán objeto de devolución los ingresos tributarios efectuados en virtud de actos administrativos que hayan adquirido firmeza. No obstante, los obligados tributarios podrán solicitar la devolución de ingresos efectuados en el Tesoro, instando la revisión de aquellos actos dictados en vía de gestión tributaria que hubiesen incurrido en motivos de nulidad de pleno derecho, que infringiesen manifiestamente la Ley o que se encontrasen en cualquier otro supuesto análogo recogido en los artículos 153, 154 y 171 de l a Ley General Tributaria y en las leyes o disposiciones especiales".

Se observa, que este precepto permite la revisión de oficio por la Administración gestora de actos administrativos firmes, como trámite previo y necesario para la devolución de los ingresos indebidos, incursos en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho (art. 153 L.G.T. en cualquier momento, o que infrinjan manifiestamente la Ley (art. 154 L.G.T.), durante el plazo de prescripción, en tanto que la consecución de iguales pronunciamientos sólo se puede conseguir en vía económico- administrativa y consecuentemente en vía jurisdiccional contencioso-administrativa impugnando dichos actos administrativos en los plazos perentorios establecidos legalmente.

Por último, debe precisarse que estas normas son propias y específicas del Derecho Tributario, y sólo son aplicables a los actos administrativos, pero no a las disposiciones generales de naturaleza tributaria, cuya revisión de oficio se rige principalmente por el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 30 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, segúnexplicamos a continuación.

OCTAVO

El artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958 distinguió al regular las causas de nulidad de pleno derecho, según se tratase de actos administrativos o de disposiciones generales.

Así dispuso, en su apartado 1, que "los actos de la Administración son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

  1. Los dictados por órgano manifiestamente incompetentes. b) Aquellos cuyo contenido sea imposible o sean constitutivos de delito. c) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados" y añadió en el apartado 2, que "también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas en los casos previstos en el artículo 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de Julio de 1957", es decir las disposiciones generales son nulas de pleno derecho cuando incurren en las causas del apartado 1, del artículo 47, expuestas, y además por ser contrarias a las Leyes, o por regular, sin autorización expresa de una Ley, materias que sean de la exclusiva competencia de las Cortes.

El artículo 153 de la Ley General Tributaria, por el contrario, sólo contempló y reguló las causas de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos tributarios, de manera que respecto de las disposiciones generales, de naturaleza tributaria, las normas aplicables eran las de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, o sea los artículos 47, 109 y 110.

En el caso de autos es innegable que la Orden de 27 de Mayo de 1986, infringió el principio de reserva de Ley, establecido por el artículo 31.3 de la Constitución Española, al considerar precio público, lo que era una prestación patrimonial de derecho público y concretamente al aprobar las Tarifas por orden del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, en lugar de hacerlo por Decreto del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, según la clara y rotunda doctrina mantenida por la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 185/1995, luego ha de afirmarse que incurrió en la causa prevista y regulada en el artículo 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de Julio de 1957, por remisión del artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, vigente en la fecha que se promulgó la Orden referida, por lo que ha de declararse nula de pleno derecho.

La Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de la Administración Pública y de Procedimiento Administrativo Común, ha sustituido el antiguo artículo 47.2 por el nuevo artículo 62.2, en el que claramente dispone que: "2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales", norma que por recoger principios fundamentales de nuestra Constitución, sirve para interpretar las disposiciones legales preconstitucionales, como ocurre con el artículo 47.2 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, como así lo ha hecho esta Sala.

La consecuencia es incontestable, la Orden de 27 de Mayo de 1986, del Consejero de Política-Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, aprobatoria de las Tarifas portuarias por Servicios Generales y especiales, es nula de pleno derecho, por haber vulnerado el principio constitucional de reserva de Ley, según la clara y rotunda doctrina de la Sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre, del Tribunal Constitucional, que puede desplegar su plena eficacia, en el procedimiento de revisión de oficio, del artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, que esta Sala entra a resolver, como hemos dicho, por economía procesal.

NOVENO

Los razonamientos de la Sala que han llevado a estimar el recurso de apelación presentado por LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA implican contrariamente la desestimación del recurso de apelación formulado por LA GENERALIDAD DE CATALUÑA.

DÉCIMO

No apreciándose temeridad, ni mala fe, no procede acordar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, la expresa condena en costas.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

FALLAMOS

PRIMERO

Estimar el recurso de apelación nº 10.144/1990, interpuesto por LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA, contra la sentencia nº 395, dictada con fecha 17 de Mayo de 1990, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Tercera- del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 211/1989, declarando que la Orden del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 27 de Mayo de 1986, sobre aplicación de tarifas de servicios generales y específicos en los puertos dependientes de la Generalidad de Cataluña, es nula de pleno derecho.

SEGUNDO

Desestimar el recurso de apelación nº 10.149/1990, interpuesto por la GENERALIDAD VALENCIANA.

TERCERO

Anular la resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas- Dirección General de Puertos y Costas, de la Generalidad de Cataluña, de 20 de Enero de 1989 que denegó a LA FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE VELA la revisión de oficio, instada por esta Entidad, al amparo del artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, por la que se pedía la declaración de nulidad de la Orden de 27 de Mayo de 1987, referida.

CUARTO

Sin la expresa imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.-