STS, 17 de Febrero de 1998

1. Los reclamantes adquirieron diversas tierras rústicas en el norte de Marruecos entre los años 1950 y 1952. Dichas tierras fueron expropiadas por el Estado marroquí por el «Dahir portant loi de 1-73-213 du 26 moharrem 1393 (2 de marzo de 1973) relatif au transfert à 1'Etat de la proprieté des inmeubles agricoles ou à vocation agricole appartenant aux personnes physiques étrangeres ou aux personnes morales». Este dahir fue desarrollado por los «Arrété conjoint n. 783-73 du 29 joumads II 1393 (30 juillet 1973)». El artículo 8 del Dahir especificaba que las condiciones de la indemnización se determinarían ulteriormente.

2. El 8 de noviembre de 1979 se firmó el «Convenio entre España y el Reino de Marruecos sobre indemnizaciones de las tierras recuperadas por el Estado marroquí en el marco del Dahir de 2 de marzo de 1973». El Convenio fue ratificado por Instrumento de 31 de julio de 1982 y entró en vigor el 12 de septiembre de 1985, fecha del canje de los instrumentos de ratificación, al tenor de lo dispuesto en su artículo 6. El acta de canje de instrumentos fue firmada en Rabat en la expresada fecha. La publicación del Convenio se acordó por orden de 2 de octubre de 1985 y tuvo lugar en el Boletín Oficial del Estado de 11 de octubre de 1985.

3. Por Orden ministerial de 22 de mayo de 1986 (BOE de 28 de mayo), se creó una Comisión Interministerial para la ejecución del expresado Convenio. Esta Orden fue modificada por la de 23 de junio de 1988 (BOE de 29 de junio). Por Resolución de 15 de marzo de 1988 de la Comisión Interministerial para el cumplimiento del Convenio Hispano-Marroquí, se acordó publicar la lista provisional que recogía las personas físicas o jurídicas con derecho a percibir parte de la indemnización global por expropiación fijada en dicho Convenio. La publicación se efectuó en el BOE de 7 de julio de 1988.

4. Por Acuerdo del Consejo de Ministros celebrado el 14 de abril de 1989 y de conformidad con lo decidido por la citada Comisión Interministerial, se aprobó la lista definitiva de las personas con derecho apercibir indemnización por expropiación de tierras en Marruecos, en cumplimiento del Convenio (BOE de 18 de julio de 1989). El plazo para el pago de estas indemnizaciones fue prorrogado por la Comisión Interministerial encargada de la ejecución del Convenio desde el 29 de septiembre de 1990 hasta el 30 de noviembre de 1990 (BOE 22 de septiembre de 1990).

5. D. Raúl recibió como indemnización 186.200 pesetas; «Comercial Marroquí, S.A.», 13.181.150 pesetas; y Dña. Estefanía , 2.362. 375 pesetas.

6. El 13 de julio de 1990 se presentan ante el Ministerio de Asuntos Exteriores reclamaciones de daños y perjuicios por causa de funcionamiento anormal de la Administración del Estado, formuladas por D. Raúl , en nombre propio y también en nombre y representación de la Compañía «Comercial Marroquí, S.A.», y por D. Alejandro González Salinas, en nombre y representación de D a Estefanía .

7. El contenido de las reclamaciones, expuesto en sus puntos más relevantes, es el siguiente:

1. Habiendo adquirido los reclamantes determinadas fincas situadas en la zona del antiguo protectorado español de Marruecos, fueron expropiadas por el Dahir 1-73-213 (2 de marzo de 1973). En agosto de 1973 un ingeniero agrónomo, funcionario del Ministerio de Agricultura, en ejercicio de sus funciones y por mandato del Ministerio, mensuró las fincas y valoró los inmuebles en diversas cantidades. Se afirma también que la dimensión de las fincas había sido reconocida por la Administración española. Los reclamantes aportan declaración suscrita por D. Felipe , entonces Ingeniero Agrónomo DIRECCION000 de la Jefatura Agronómica de los territorios de Soberanía de Ceuta y Melilla, quien manifiesta que, en Agosto de 1973 y encargado por el Ministerio de Agricultura español, efectuó una valoración de bienes agrícolas expropiados a los españoles propietarios de fincas en Marruecos a consecuencia del Dahír 2 de marzo de 1973, mensurando las fincas de los reclamantes de la siguiente manera:

   Los terrenos de D. Raúl se mensuraron en 168.350 metros cuadrados, valorándose en 115.044 dirhams.

   Los terrenos de la Compañía «Comercial Marroquí, S.A.», se mensuraron en 9.665.772 metros cuadrados, valorándose en 8.144.012 dirhams.

   Los terrenos de Dña. Estefanía se mensuraron en 2.770.000 metros cuadrados, valorándose en

   1.459.600 dirhams.

2. Por virtud del Convenio entre España y el Reino de Marruecos sobre indemnizaciones de las tierras recuperadas por el Estado marroquí en el marco del Dahir de 2 de marzo de 1973, el Gobierno marroquí se obligó a entregar al Gobierno español una indemnización global, a tanto alzado y como finiquito, por un total de 9.000.000 dirhams (unas 145.000.000 pesetas según la orden de 22 de mayo de 1986). El Gobierno español asumió la obligación de repartir tal cantidad entre los beneficiarios del Convenio. Como consecuencia del carácter de finiquito de esta cantidad, el artículo 5 de la mencionada Orden señalaba que ninguno de los Gobiernos presentaría ante instancias arbitrales o judiciales las posibles reivindicaciones de sus ciudadanos derivadas de esta causa.

   En desarrollo de las diversas actuaciones de la Comisión Interministerial que ejecutó este Convenio, la Resolución de 14 de abril de 1989 determinó específicamente las personas con derecho a percibir indemnización por la Expropiación, así como las correspondientes cantidades que, según los reclamantes, son notablemente inferiores al valor real de mercado de los bienes expropiados. Por ello, toda recepción de dinero por los reclamantes se ha hecho con reserva expresa de acciones en reclamación del justo precio.

3. La institución de la responsabilidad del Estado es aplicable también a los supuestos de responsabilidad derivada de funcionamiento anormal del mismo en la conclusión de convenios o tratados internacionales. Ya la ley Santamaría de Paredes excluía de revisión jurisdiccional a los actos políticos, pero «sin perjuicio de las indemnizaciones a que pudieran dar lugar tales disposiciones». En la actualidad, la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa excluye también los actos políticos del Gobierno en materia de relaciones internacionales, pero «sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes, cuya determinación sí corresponde a la Jurisdicción Contencioso-administrativa».

   Además, con el precedente de la Ley de Expropiación Forzosa, la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado otorga el derecho a ser indemnizado de toda lesión, incluso si deriva de una medida no fiscalizable en vía contenciosa. En el mismo sentido, se invocan los artículos 9.3, 103 y 106.2 de la Constitución.Después de una prolija y documentada exposición del derecho francés en relación con la responsabilidad del Estado legislador, se continúa el estudio del derecho francés en materia de responsabilidad derivada de tratados internacionales, entendiéndose, con cita de diversos autores de prestigio, que la responsabilidad del Estado derivada de las leyes es igualmente aplicable a los Tratados internacionales.

   Según el arrét Compagnie Générale d'Energie Radio-electrique (30 de marzo de 1966), el Consejo de Estado francés modificó su doctrina anterior contraria a la responsabilidad por título de conclusión de tratados internacionales, entendiendo que, con fundamento en la igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas, puede contraerse responsabilidad del Estado para la reparación de perjuicios producidos por convenciones celebradas por Francia con otros Estados e incorporadas regularmente al ordenamiento interno, a condición de que ni la convención ni la ley que haya autorizado su ratificación puedan ser interpretadas en el sentido de excluir toda indemnización, y de que el perjuicio cuya indemnización se solicite presente gravedad suficiente y carácter de especial. Este criterio se reiteró en los arréts Comptoir Agricole du Pays Bas-Normand (5 de noviembre de 1971); Ministre d'Affaires Etrangeres contre Dame Burgat (29 de octubre de 1976); Compagnie Générale des Goudrons et Bitumes (9 de diciembre de 1987); y Societé Sapvin (25 de marzo de 1988).

   También la jurisprudencia española ha aceptado con toda claridad la responsabilidad del Estado legislador en Sentencias del Tribunal Supremo en Pleno de 15 de junio de 1987 y 25 de noviembre 1987, así como de la entonces Sala Quinta, de 29 de noviembre de 1987 y 17 de noviembre de 1987. El Tribunal Constitucional, en su sentencia 70/1988, de 19 de abril, mantiene asimismo la posibilidad de la existencia de responsabilidad del Estado legislador.

   Además y según se alega, la responsabilidad del Estado por convenios internacionales, que es una especie dentro del género de la responsabilidad del Estado legislador, tiene fundamento en el ordenamiento español en el artículo 9.3 de la Constitución y en la necesidad de restablecer la igualdad de los ciudadanos respecto de las cargas públicas.

   Por otra parte y en particular, en los casos objeto del expediente se ha quebrado el principio de igualdad en el reparto de las cargas públicas, por tratarse de una cesión diplomática española, en perjuicio de unos pocos ciudadanos y en el contexto de lo que los reclamantes denominan contenciosos de la reivindicación sobre Ceuta y Melilla, retrocesión de Ifni a Marruecos y conflicto pesquero con Marruecos con frecuentes apresamientos.

   A juicio de los reclamantes, la causa del daño no está en el dahir mismo, sino en el Convenio con fundamento en el cual se otorga sólo «una indemnización global a tanto alzado como finiquito» porque, a partir de entonces y frente a los ciudadanos expropiados, el Estado español asumió la obligación de responder de los daños inferidos a los españoles titulares de dichos bienes y, por tanto, de abonar la correspondiente indemnización. Consecuentemente, cuando la Comisión Interministerial para el cumplimiento del Convenio Hispano-Marroquí declara que el derecho es sólo a percibir una cantidad notablemente inferior a la que en Derecho corresponde se consuma la producción de un daño que ha tenido su causa directa e inmediata en el Convenio mismo.

   Esta interpretación ha sido mantenida por el Consejo de Estado español en relación con Convenio realizado por España con la República Árabe de Egipto en materia de compensación a ciudadanos españoles (dictamen 44.567) por cuanto las medidas de limitación o extinción de derechos ciudadanos españoles en Egipto se entendió que darían lugar a -reclamaciones de ciudadanos españoles no cubiertas por cantidad ofrecida por el Gobierno egipcio, pues al quedar liberado éste de toda responsabilidad por el Acuerdo el deber reparación recaería sobre la Administración española, ya que los damnificados no podrían alcanzar reparación por ninguna otra vía. Así lo ha reconocido también el Tribunal Supremo en un caso semejante.

   Por consecuencia de lo antedicho, se solicita una indemnización, por causa de funcionamiento anormal de la Administración del Estado, cuantificándola en la diferencia entre el valor real de los terrenos expropiados y la cantidad fijada por la Orden ministerial, que se concreta en cada caso; se reclaman también los intereses devengados desde el 8 de noviembre de 1979.

   En el expediente administrativo se han emitido informes negativos por la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores, del Servicio Jurídico del Estado del Ministerio de Asuntos Exteriores y del Consejo de Estado.

Las reclamaciones de los interesados fueron finalmente desestimadas por los siguientes actos administrativos (con indicación del número de recurso a que han dado lugar en esta Sala):

Recurso número 7562/92 (Dña. Estefanía ): Desestimación presunta por silencio administrativo de las peticiones deducidas el 16 de julio de 1990. Acuerdo de 14 de febrero de 1982 del Consejo de Ministros desestimando reposición contra Acuerdo de 27 de septiembre de 1991 desestimatorio de la reclamación.

Recurso numero 6934/92 (D. Raúl ), 6936/92 (Comercial Marroquí, S. A.), 6.937/92 (Dña. Estefanía ): Acuerdos de 14 de febrero de 1982 del Consejo de Ministros desestimando reposición contra Acuerdos de 27 de septiembre de 1991 desestimatorio de la reclamación.

Recurso número 374/93 (D. Raúl ): Desestimación presunta de las peticiones deducidas el 16 de julio de 1990.

Recurso número 6.973/92 (Comercial Marroquí, S. A.): Desestimación presunta de las peticiones deducidas el 13 de julio de 1990.

Contra los anteriores actos administrativos, la representación procesal de los demandantes dedujo sendas demandas, que vinieron a ser conocidas por esta Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, en las que, en síntesis, se hacían las siguientes alegaciones:

Después de una exposición de los hechos, se insiste en los argumentos expuestos ante la administración y que figuran en las peticiones deducidas en el expediente administrativo, y se invocan además, entre otros, los siguientes argumentos:

Las relaciones internacionales constituyen materia discrecional, sin perjuicios de las indemnizaciones a que puedan dar lugar, que pueden ser objeto de fiscalización contencioso-administrativa.

Desde la perspectiva formal, la incorporación del convenio al orden jurídico interno podría llevar a considerar la cuestión como de responsabilidad del Estado legislador, pero el convenio de autos no requirió autorización de las Cortes Generales, sino que da lugar a responsabilidad de la Administración del Estado (sentencia del Tribunal Supremo 05/03/93, caso Pescanova). Como en él, de la firma de un convenio que se plasma en un beneficio para los intereses generales deriva una lesión patrimonial a ciudadanos concretos.

Cita el dictamen del Consejo de Estado 44.567 respecto al convenio hispano-egipcio de 14 de abril de 1983, cuyas cláusulas son prácticamente idénticas y la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 1974 (asunto Guinea TVE), así como la jurisprudencia del Consejo de Estado francés y reciente del BVerG, (indemnización a los perjudicados por el Tratado de Reunificación) las cuales desmienten la afirmación del Consejo de Estado en el sentido de que la obtención de indemnizaciones por expropiaciones internaciones se enfrenta a un clima jurídico desfavorable.

En contra de lo que mantiene el Consejo de Estado, no se fundamenta la pretensión en el funcionamiento anormal de la administración por defectuosa negociación ni se pretende impugnar el convenio, sino que éste se inspira en los altos intereses de la Nación y en el mejoramiento de las relaciones internacionales con Marruecos con el fin de dar pruebas de amistad a un país vecino, a consecuencia de lo cual se origina un perjuicio a personas concretas que éstas no deben soportar. El Consejo de Estado, al emitir su dictamen sobre el convenio reconocía que había existido un criterio político por el que se acepta una indemnización que desde el punto de vista español resulta muy inferior al valor de mercado (el valor de la indemnización representa el 1,5 por ciento de la tasación efectuada por la administración española). El principio de igualdad de las cargas públicas (artículo 14 y 31.1 de la Constitución) impone la redistribución mediante el abono por el Estado de la correspondiente indemnización.

En el BOE de 18 de julio de 1989 se fija una indemnización inferior a la debida, en detrimento del principio de reparación integral.

Existe un daño real y efectivo, como demuestra la valoración efectuada por el perito de la administración por mandato del Ministerio de Agricultura. La administración ha aceptado que la cantidad otorgada lo era en concepto de indemnización, por lo que no puede ir contra sus propios actos, pretendiendo que se trata de una compensación.

Según el Servicio Jurídico del Ministerio de Asuntos Exteriores carece de apoyatura legal laactualización; pero debe recordarse el principio de deuda de valor (sentencia del Tribunal Supremo 20 de mayo de 1977).

Existe relación de causalidad. La indemnización fijada en el convenio lo fue con carácter de finiquito y el Estado español, en consecuencia, asumió la obligación de responder de los bienes expropiados (al igual que en el acuerdo con Egipto). La cantidad acordada lo fue como indemnización, no compensación, y es más que discutible, además la opinión de que las cantidades satisfechas de un Estado a otro por expropiaciones tengan un mero carácter compensatorio, hasta el extremo de que la sentencia arbitral de 19 de enero de 1977 niega valor artículo 2 de la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados en el que se habla de compensación apropiada, diciendo que es una declaración más política que jurídica.

No es cierto, como pretende el abogado del Estado, que el Gobierno haya cerrado la negociación sin mermar los derechos de que puedan ser titulares las personas agraviadas, pues nuestro Gobierno otorgó el finiquito de la deuda dimanante de las expropiaciones. Si el Servicio Jurídico del Ministerio de Asuntos Exteriores considera que puede acudirse a otras instancia, debería indicar cuáles son éstas.

Niega que existan diferencia con los convenios con Egipto y Cuba y combate los argumentos del dictamen del Consejo de Estado. Solicita la práctica de prueba.

Contestadas las demandas acumuladas por el abogado del Estado, que se opuso a las anteriores argumentaciones y pedimentos de los actores, alegando, entre otros extremos, la falta de nexo de causalidad entre el convenio firmado por el Gobierno y el perjuicio sufrido, y practicada prueba documental a instancia de las partes demandantes, se presentaron escritos de conclusiones.

En el presentado por los actores, tras insistir en los argumentos de la demanda señalando diversos particulares de la prueba documental practicada, se resumen las peticiones de los interesados de la siguiente forma:

Perjudicado: Sr. Raúl

Valor en dirhams de bienes expropiados: 115.044

Equivalente en pesetas de 1973: 1.618.669

Actualización en pesetas de 1996: 17.957.999

Cantidad recibida: 186.200

Indemnización pendiente: 17.771.799

Perjudicado: Sra. Estefanía

Valor en dirhams de bienes expropiados: 1.459.600

Equivalente en pesetas de 1973: 20.536.572

Actualización en pesetas de 1996: 227.838.890

Cantidad recibida: 2.362.375

Indemnización pendiente: 225.476.515

Perjudicado: Comercial Marroquí, S.A.

Valor en dirhams de bienes expropiados: 8.144.012

Equivalente en pesetas de 1973: 114.586.240

Actualización en pesetas de 1996: 1.271.254.122

Cantidad recibida: 13.181.150Indemnización pendiente: 1.258.072.972

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 12 de febrero de 1998, en que tuvo lugar.

Los demandantes (Dña. Estefanía , D. Raúl y Comercial Marroquí, S. A.) poseían determinadas fincas en la zona del antiguo protectorado español de Marruecos, las cuales fueron expropiadas por el Dahir 1-73-213 (2 de marzo de 1973), por el que se aprobó la ley sobre transferencia al Estado de la propiedad de los inmuebles agrícolas o con aptitud agrícola pertenecientes a personas físicas extranjeras o personas morales. Por virtud del Convenio entre España y el Reino de Marruecos sobre indemnizaciones de las tierras recuperadas por el Estado marroquí en el marco del Dahir de 2 de marzo de 1973, el Gobierno marroquí se obligó a entregar al Gobierno español una indemnización global, a tanto alzado y como finiquito, por un total de 9.000.000 dirhams (unas 145.000.000 pesetas según la Orden de 22 de mayo de 1986). El Gobierno español asumió la obligación de repartir tal cantidad entre los beneficiarios del Convenio.

El artículo 2 del Convenio dice así:

Artículo 2. Para la determinación de la indemnización global a tanto alzado vista en el presente Acuerdo, y como finiquito, se han tenido en cuenta los elementos siguientes:

Primero. La tierra, las plantaciones, los edificios habitables o de explotación, la maquinaria o las participaciones de las cooperativas, así como cualquier otro elemento transferido al Estado en el marco del Dahír del 2 de marzo de 1973.

Segundo. El material, el ganado vivo, los productos almacenados y los gastos de cultivo.

Tercero. Las deudas de los agricultores españoles contemplados en el presente Acuerdo, contraídas hacia el Estado y los organismos públicos marroquíes establecidas con anterioridad a la fecha del presente Acuerdo, con excepción de aquellas que están a cargo de la Sociedad "Electras Marroquíes, Sociedad Anónima", cuyo pago se hará de acuerdo con las modalidades a determinar directamente entre esta Sociedad y el Estado marroquí.

A su vez, el artículo 5 dispone lo siguiente:

A partir de la entrada en vigor del presente Acuerdo cada uno de los dos Gobiernos se compromete, siempre que el otro Gobierno cumpla las obligaciones que le incumban en virtud del citado Acuerdo, a no presentar ni mantener, ante el otro Gobierno o ante una instancia arbitral o judicial, las posibles reivindicaciones de sus ciudadanos relativas a los bienes, derechos e intereses contemplados en los artículos 1 y 2 del presente Acuerdo.

En desarrollo de las diversas actuaciones de la comisión interministerial que ejecutó este convenio, la resolución de 14 de abril de 1989 determinó específicamente las personas con derecho a percibir indemnización por la expropiación, así como las correspondientes cantidades, las cuales, según los reclamantes, son notablemente inferiores al valor real de mercado de los bienes expropiados.

En síntesis, manifiestan que la cantidad recibida como consecuencia de la resolución de la comisión interministerial por la Sra. Estefanía ha sido de 2.362.375 pesetas, mientras que el valor de los bienes expropiados a esta persona, en pesetas de 1973, fue de 20.536.572; la cantidad recibida por el Sr. Raúl , de 186.200 pesetas, frente a un valor de 1.618.669 pesetas; y la cantidad recibida por Comercial Marroquí, S.A., de 13.181.150 pesetas, frente a un valor de 114.586.240 pesetas.

Estima la representación procesal de los recurrentes que concurre responsabilidad patrimonial por parte de la administración.

La actividad de la administración que a su juicio ha determinado la producción del perjuicio --consistente en la pérdida económica cifrada en la diferencia entre lo percibido y el valor real de los bienes expropiados-- radica en el convenio suscrito con Marruecos, pues afirman que la responsabilidad del Estado es aplicable también a los supuestos de responsabilidad derivada de funcionamiento normal o anormal del mismo en la conclusión de convenios o tratados internacionales.A juicio de los demandantes, la causa del daño no está en el dahir del Reino de Marruecos, sino en el convenio con fundamento en el cual se otorga sólo «una indemnización global a tanto alzado como finiquito» porque, a partir de entonces y frente a los ciudadanos expropiados, el Estado español asumió la obligación de responder de los daños inferidos a los españoles titulares de dichos bienes y, por tanto, de abonar la correspondiente indemnización.

La responsabilidad patrimonial del Estado, personalizado en la Administración, como sujeto gestor del presupuesto, abarca la actividad desplegada en el ámbito de las relaciones internacionales, pues el reconocimiento de un ámbito discrecional en favor de la potestad de dirección política del Gobierno no es obstáculo al carácter indemnizable de los perjuicios singulares que puedan producirse a cargo de particulares no obligados a soportarlos. A su vez, no es menester acudir a lo que esta sala viene en recientes sentencias declarando en torno a la responsabilidad por actos legislativos que generan un perjuicio o conllevan una privación patrimonial singular sacrificando el principio de confianza legítima fundado en la actuación previa o concomitante de la administración (sentencia de 5 de marzo de 1993 de esta misma sala, cuya doctrina ha sido seguida por la de 27 de junio de 1994 y por una serie que se inicia con la sentencia de 13 de febrero de 1997 [recurso de instancia número 399/1995], así como por otra de esta misma fecha dictada en el recurso número 327/93), toda vez que, como los recurrentes observan, el convenio suscrito por Marruecos no requirió, dada su naturaleza, ratificación por las Cortes Generales, de tal suerte que se encuadra sin intermediación del poder legislativo en el ámbito de la actuación del Gobierno como órgano constitucional al que corresponde, en el ámbito del poder ejecutivo, la dirección de la política exterior del Estado (artículo 97 de la Constitución).

Los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado propugnada por los actores --según los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de Administración del Estado y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, aplicables por razones temporales a los hechos que se someten a nuestra consideración--, son, como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia, que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea imputable a la administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; y que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un caso de fuerza mayor.

La concreción de los anteriores requisitos, en congruencia con los hechos que dan lugar a este proceso y con el planteamiento realizado por los recurrentes al formular su pretensión indemnizatoria, permite sistematizar los términos del debate diciendo que sólo existirá la responsabilidad patrimonial que se propugna si este tribunal llega a la convicción de que concurre alguna de las siguientes situaciones: a) que se ha producido un funcionamiento anormal de la actividad desplegada para la firma del convenio; b) que en las condiciones establecidas por éste se ha sacrificado en todo o en parte la posición de las personas afectadas por la expropiación en aras de los intereses generales ligados a las relaciones internaciones de España, con lesión de principio de igualdad de las cargas públicas; o c) que mediante la firma del convenio se ha impedido a dichos particulares, en aras de estos mismos intereses u otros de carácter general, el ejercicio de acciones eficaces encaminadas a recuperar la parte de valor de los bienes no obtenida mediante las negociaciones entre ambos Estados.

Gran parte del debate jurídico mantenido en el curso del expediente administrativo y en este proceso ha girado en torno a la primera de las hipótesis planteadas en el anterior fundamento jurídico, pues no de otra forma ha de entenderse la rica argumentación vertida en torno a las obligaciones internacionales de los Estados en relación con las expropiaciones o nacionalizaciones operadas en su territorio respecto de súbditos extranjeros, y particularmente en cuanto al debate existente en derecho internacional acerca de si la compensación por dichos actos de privación basta con que sea adecuada o debe corresponder al valor real de los bienes. En efecto, esta perspectiva parece invitarnos a fiscalizar si ha existido un funcionamiento anormal de la actividad diplomática desplegada, en la medida en que la obtención de una indemnización inadecuada del Reino de Marruecos pudiera ser reveladora de una insuficiencia de la protección otorgada a los nacionales afectados. Debemos, sin embargo, abstenernos de proseguir en esta línea de examen, pues los actores de modo expreso y terminante han admitido que la actividad diplomática del Gobierno fue normal y adecuada, de tal suerte que el título de imputación de la responsabilidad cuyo reconocimiento solicitan, según las protestas que reiteradamente han formulado ante nosotros para salir al paso de las afirmaciones del Consejo de Estado en su dictamen, no es el del funcionamiento anormal de los servicios públicos, sino el de la desigualdad de la carga padecida en virtud de una actividad diplomática totalmente adecuada y correcta en términos de los intereses generales del Estado a los que debe responder.

Forzoso es, pues, pasar al examen de la segunda de las hipótesis que hemos planteadoa continuación del inicial recuento de los hechos, cifrada en averiguar si en las condiciones establecidas por el convenio celebrado con el Reino de Marruecos se ha sacrificado en todo o en parte la posición de las personas afectadas por la expropiación hoy recurrentes en aras de los intereses generales ligados a las relaciones internaciones de España, con lesión de principio de igualdad de las cargas públicas, pues, como bien y extensamente razona la defensa de los recurrentes, en el caso de haber sido así el carácter objetivo con que nuestro ordenamiento jurídico concibe la responsabilidad patrimonial de la administración exigiría compensar con el reconocimiento del adecuado equivalente pecuniario a cargo de las arcas públicas el perjuicio singularmente padecido, aun cuando provenga de una actividad normal de la administración.

La detallada prueba documental obtenida a instancia de los recurrentes, sobre la que minuciosamente se ha argumentado en el escrito de conclusiones, no permite, a juicio de esta sala, responder afirmativamente a la cuestión que acabamos de plantear. Es cierto que durante la negociación inherente al proceso de elaboración del convenio internacional con el Reino de Marruecos se hicieron en muchas ocasiones referencias a cuestiones pendientes con dicho Estado y a la necesidad de mantener las buenas relaciones con él, propósito que se manifiesta en el preámbulo el convenio mismo. Sin embargo, consideramos, por una parte, que dichas alusiones se nos ofrecen dentro del grado de normalidad y generalidad esperable en la negociación de cualquier convenio internacional que ofrezca un cierto grado de dificultad; y, por otra, que los antecedentes incorporados al proceso, en su conjunto, demuestran que la negociación se inició por petición o deseo de los perjudicados; que desde el primer momento el Reino de Marruecos mostró una posición cerrada en mantener como límite de la indemnización la suma de 9.000.000 dirhams (que fue la finalmente reflejada en el convenio) y que, si bien se estimó siempre que la misma no cubría ni lejanamente el valor real de los bienes expropiados, resultaba muy difícil lograr, no ya dicho valor real o una cantidad que se aproximase a él, sino una cifra mucho más modesta (de 11.000.000 dirhams), que parecía oportuno proponerse como meta, aunque de la documentación se desprende que todos estimaban sumamente difícil el conseguirla.

La conclusión, en suma, a la que nos conduce el examen de los antecedentes es la de que la sustancial diferencia entre el valor real de los bienes y la suma consignada como finiquito en el convenio no se debió a un sacrificio particular de la posición de los expropiados en aras del interés general, sino a una imposibilidad objetiva de lograr mediante un proceso de negociación el reconocimiento de una suma superior.

Es llegado el momento de examinar la tercera y última de las hipótesis cuya afirmación conduciría al reconocimiento de la obligación de resarcir: la de si mediante la firma del convenio se ha impedido a los expropiados hoy recurrentes, en aras de estos mismos intereses u otros de carácter general, el ejercicio de acciones eficaces encaminadas a recuperar la parte de valor de los bienes no obtenida mediante las negociaciones entre ambos Estados, cosa que equivaldría a afirmar que España se ha subrogado en las obligaciones del Reino de Marruecos respecto de los expropiados que no hayan sido cubiertas por la indemnización global acordada.

El examen del convenio celebrado con Marruecos nos conduce en este punto a una conclusión también negativa.

El convenio firmado entre España y el Reino de Marruecos no produce, en contra del parecer de la representación procesal de los demandantes, novación objetiva ni subjetiva de las obligaciones existentes entre el dicho Estado y los expropiados, por no haberse modificado su objeto o sus condiciones principales ni haberse sustituido la persona del acreedor o la del deudor (artículo 1203 del Código Civil).

Pretenden los recurrentes ligar dicho efecto novatorio e impeditivo de cualquier reclamación ulterior frente al Reino de Marruecos a la utilización en el convenio de la palabra «finiquito» para referirse a la cantidad acordada, y a lo dispuesto en el artículo 5 del texto pactado entre ambos Estados.

Como se observa en el texto que se recoge en el fundamento jurídico segundo, la palabra «finiquito», que refleja la voluntad de fijar de consuno en una cantidad líquida, como remate de las cuentas, una determinada obligación o conjunto de obligaciones, se refiere, ciertamente, a la «indemnización» pactada; pero no es suficiente para suponer que se excluyen las reclamaciones individuales, pues: a) la indemnización se concibe como «global» y con destino a ser repartida por el Gobierno entre los «beneficiarios» del convenio, no como producto de la adición de sumas particulares con destino a resarcir el perjuicio patrimonial sufrido singularmente por los expropiados o perjudicados; b) el finiquito o remate se refiere expresamente a la indemnización «vista» en el acuerdo, es decir, contemplada en él, sin alusión a que dicho finiquito o remate se refiera a las indemnizaciones que en otras vías de reclamación puedan hacerse valer por los interesados; c) el compromiso contraído por el Gobierno se contrae exclusivamente(también se ha transcrito el artículo 5 en el fundamento jurídico segundo), «siempre que el otro Gobierno cumpla las obligaciones que le incumban en virtud del citado Acuerdo, a no presentar ni mantener, ante el otro Gobierno o ante una instancia arbitral o judicial, las posibles reivindicaciones de sus ciudadanos relativas a los bienes, derechos e intereses contemplados en los artículos 1 y 2 del presente Acuerdo», sin referencia alguna excluyente de las reclamaciones que a título individual los interesados puedan presentar;

4. por el contrario, sí se hace una referencia liberatoria, con mención de las personas directamente obligadas, a «las deudas de los agricultores españoles contemplados en el presente Acuerdo, contraídas hacia el Estado y los organismos públicos marroquíes», con una excepción que expresamente se hace constar.

La interpretación de estas cláusulas conduce a la conclusión de que la única eficacia liberadora que puede aceptarse por la firma del convenio se encuadra en el ámbito de las relaciones entre los dos sujetos de derecho internacional que firman el acuerdo sin mención alguna de los derechos de los interesados directamente afectados (los cuales aparecen simplemente como beneficiarios del convenio) ni expresión alguna de que España se subrogue en las obligaciones pendientes del Reino de Marruecos. Contrasta la redacción del texto que estamos considerando con el Acuerdo de 14 de abril de 1982 --traído a colación en el expediente administrativo por los reclamantes-- suscrito en un trance análogo con Egipto: es cierto que el Consejo de Estado estimó que del mismo se derivaban obligaciones para la hacienda española (como consecuencia de la subrogación de España en la obligación de resarcir la suma indemnizatoria a la que no alcanzase el acuerdo), pero también lo es que esta consecuencia se desprendía claramente del texto del acuerdo («Artículo 4. 1. El Gobierno español declara que el pago total de la cantidad global señalada en el artículo 1 de este Acuerdo descargará totalmente al Gobierno egipcio de sus obligaciones y responsabilidades respecto de los nacionales españoles por lo que se refiere a todas las reclamaciones señaladas en el artículo 2 del presente Acuerdo, hayan o no sido puestas en conocimiento del Gobierno egipcio. [...] 3. Tras la entrada en vigor de este Acuerdo el Gobierno español no respaldará ni presentará al Gobierno egipcio las reclamaciones de los nacionales españoles a que se hace referencia, y que se resuelven, en el presente Acuerdo. En el caso de que nacionales españoles presenten tales reclamaciones directamente contra el Gobierno egipcio éste las referirá al Gobierno español.»). Esta distinta redacción y consiguiente grado de compromiso está en consonancia, desde luego (particular que no ha escapado a los demandantes), con la mucha mayor aproximación en este acuerdo, en comparación con el firmado con Marruecos, de la indemnización pactada con el valor real de los bienes (circunstancia que, por cierto, puede también estar en relación con que en él se incluya, como es habitual, la cláusula de nación más favorecida, ausente del convenio con Marruecos).

Se preguntan los recurrentes, en una argumentación lógica por reducción al absurdo, si existe alguna instancia jurídica a la que puedan acudir para reclamar eficazmente sus derechos, si es cierto que el convenio no las ha restañado. La cuestión debe, sin embargo, plantearse desde otra perspectiva: es cierto que se ha agotado el ámbito de la protección diplomática, incluidas las reclamaciones entre Estados o ante instancias jurisdiccionales o arbitrales a las que sólo éstos tienen acceso, con la firma del convenio (sin que, como los recurrentes reconocen, haya existido anormalidad alguna en dicha protección diplomática prestada por España a sus nacionales); pero, admitido esto, el problema no es el de si existen vías jurídicas eficaces para reclamar desde su posición de particulares el resto de la indemnización que ellos entienden pendiente, sino si estas vías existían antes de celebrar el convenio y se cegaron o disminuyeron sensiblemente después. Los detalles del proceso negociador, al que hemos hecho antes breves referencias espigando en los interna córporis de la gestación del instrumento según los antecedentes documentales que nos ha sido dado examinar, no permiten entender probado este hecho, por lo que esta sala, en definitiva, estima que no ha existido daño alguno indemnizable o, si se prefiere, que el perjuicio económico sufrido por los recurrentes no tiene su origen causal en la actividad del Gobierno al concluir el convenio con el Reino de Marruecos, sino en la expropiación llevada a cabo por este Estado mediante el Dahir de 2 de marzo de 1973.

Por las razones expuestas se deben desestimar íntegramente las demandas acumuladas que abren este proceso, si bien, al no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes, no procede hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas, en aplicación del artículo 131.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa.