STS, 14 de Octubre de 1994

la sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Tallo: Que con desestimación de las causas de inadmisibilidad opuestas por la parte demandada y no apreciando la concurrencia de la suscitada por este Tribunal, y estimando el presente recurso contencioso-administrativonúm. 237/1986, interpuesto por la Procuradora doña Begoña Perea de la Tajada, en nombre y representación de la Diputación Foral de Vizcaya, contra desestimación presunta de la reclamación de indemnización deducida ante el Ministerio de Administración Territorial, y contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado contra aquélla, debemos: Primero. Declarar como declaramos la disconformidad a Derecho de los actos recurridos que consecuentemente, debemos anular como anulamos. Segundo. Declarar como declaramos el derecho de la Diputación Foral de Vizcaya a ser indemnizada por la Administración del Estado (Ministerio de Administración Territorial), en la cantidad de 6.937.516 ptas. Tercero. Todo ello sin expresa imposición de las costas del proceso en esta instancia.

Notificada la anterior sentencia, por una parte, el Sr. Abogado del Estado, y por otra, la representación procesal de la Diputación Foral de Vizcaya, interpusieron recursos de apelación para la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, los cuales fueron admitidos en ambos efectos por Auto de 5 de julio de 1990 . en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.

Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, personadas y mantenidas las apelaciones, por una parte, por el Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta, y, por otra, por el Procurador don Julián del Olmo Pastor, en nombre de la Excma. Diputación Foral de Vizcaya, se acordó dar traslado al Sr. Abogado del Estado para que presentase escrito de alegaciones. El mismo cumplimenta el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso de apelación, deje sin efecto la apelada, declarando la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación de la recurrente o subsidiariamente su desestimación, por ser todo ello de justicia.

Continuado el trámite por el Procurador don Julián del Olmo Pastor, en nombre de la Excma. Diputación Toral de Vizcaya, lo cumplimentó igualmente por escrito en el que tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que se confirme la anterior y en la que además, se condene a la demandada al pago de los intereses correspondientes y las costas de ambas instancias.

Señalado el recurso para votación y fallo el día 7 de octubre de 1993, por providencia de 6 del mismo mes se acordó traer a las actuaciones testimonio de la Sentencia de esta Sala Tercera de 13 de mar/o de 1989 , dictada en el recurso de apelación núm. 1.089/1987. y oír a las partes sobre eficacia que respecto a la cuestión planteada en el presente litigio surte la señalada sentencia, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo y en aplicación del art. 43.2.º de la ley de la Jurisdicción , habiendo presentado escritos la Excma. Diputación Foral de Vizcaya y el Sr. Abogado del lisiado, formulando las alegaciones que estimaron pertinentes.

Siendo Ponente el Excmo. Sr don Manuel Goded Miranda.

Fundamentos de Derecho

La Excma. Diputación Foral de Vizcaya dirigió escrito el 2 de noviembre de 1984 al Excmo. Sr. Ministro de Administración Territorial reclamando de la Administración del Estado el pago de 6.937.516 ptas., cantidad que había tenido que satisfacer a don Íñigo ex-Secretario General de la Diputación, en ejecución de la Sentencia dictada el 5 de noviembre de 1983 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Bilbao , que resolvió que la Diputación Toral de Vizcaya debía abonar al citado Sr. Íñigo los haberes y remuneraciones dejados de percibir al haberse anulado por sentencia firme de la Audiencia Nacional de 14 de octubre de 1980 la sanción de destitución del cargo impuesta al mismo por Resolución de la Dirección General de Administración Local, de 28 de octubre de 1978. sin perjuicio de resarcirse la Diputación Toral de cuanto tenga que abonar de quien corresponda en Derecho la Diputación Foral de Vizcaya, previo escrito de denuncia de mora, interpuso recurso potestativo de reposición contra la denegación presunta de su solicitud de resarcimiento, sin obtener resolución expresa del Ministerio de Administración Territorial. Contra la desestimación presunta, en virtud de silencio administrativo de su petición, así como del recurso de reposición deducido, la Diputación Foral de Vizcaya promovió recurso contencioso-administrativo que fue resuelto por Sentencia dictada el 25 de mayo de 1990 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que anuló los actos recurridos y declaró el derecho de la Diputación Toral de Vizcaya a ser indemnizada por la Administración del Estado en la cantidad de 6.937.516 ptas. Frente a la referida sentencia han interpuesto los presentes recursos de apelación tanto el Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta, como la Excma. Diputación Toral de Vizcaya.

Por providencia de 6 de octubre de 1993 la Sala, en aplicación del art. 43.2.º de la Ley de la Jurisdicción , acordó oír a las partes sobre la eficacia que respecto a la cuestión planteada en el presente litigio surte la Sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo dictada el 13 de marzo de 1989 en el recurso de apelación interpuesto por la Diputación Foral de Vizcaya contra Sentencia de la Audiencia Nacional de 28 de noviembre de 1986 . La Diputación Foral, que fue parte en el aludido proceso, alega que la Sentencia de 13 de marzo de 1989 (referencia: Aranzadi núm. marginal 2.009; aunque la testimoniada en autos ha sido otra Sentencia distinta, de 26 de marzo de 1990 ) no analiza ni trata el mismo objeto litigioso que la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 25 de mayo de 1990 , impugnada en los presentes recursos de apelación. En relación con dicha cuestión debemos entender que realmente la materia debatida en uno y otro proceso es diferente, pues mientras en el primer caso (al que se refiere la Sentencia de 13 de marzo de 1989 ) se combatían las resoluciones del Ministerio de Administración Territorial que denegaban a don Íñigo el abono de remuneraciones dejadas de percibir durante el período de tiempo que estuvo separado del cargo de Secretario General de la Diputación Foral de Vizcaya en el presente proceso se recurre contra la denegación presunta de una solicitud de indemnización presentada por la Diputación Foral ante la Administración del Estado, ejercitando una acción de responsabilidad patrimonial con fundamento en lo dispuesto en los arts. 106.2.º de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 , y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa. No se produce, pues, efecto de cosa juzgada sin perjuicio de que al considerar la cuestión ahora debatida podamos, si resulta procedente al enjuiciar la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada, utilizar argumentos que también se expresaron en la Sentencia de 13 de marzo de 1989 .

El Sr. Abogado del Estado alega en su recurso de apelación, que comenzamos por examinar, la falta de legitimación de la Diputación Foral de Vizcaya para ejercitar acción de responsabilidad patrimonial contra la Administración del Estado, porque los arts. 106.2.º de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de 26 de julio de 1957 y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa utilizan el término de "particulares" para designar a los titulares del derecho a indemnización por lesión que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, de lo cual deduce que la legislación no ha establecido entre las distintas Administraciones Públicas derecho a indemnizaciones recíprocas por el funcionamiento de sus respectivos servicios, alegación que en el suplico de su escrito configura como causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-admimstrativo. La falta de legitimación a que alude el señor Abogado del Estado consiste en negar a la Diputación Foral de Vizcaya la titularidad del derecho a ser indemnizada que ejercita, por lo cual no se trata de un problema de falta de legitimación procesal, sino que afecta al fondo de la cuestión planteada, lo que impide que pueda considerarse como motivo de inadmisibilidad del recurso. Pero también debemos rechazar esta argumentación como razón para desestimar la pretensión que hace valer la Diputación Foral de Vizcaya verificando una interpretación integradora del término "particulares que se contiene en los preceptos anteriormente citados y se reitera en el art. 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (aunque sin aplicación este último por razón de su fecha a los hechos debatidos en este proceso). Entendemos, como ha quedado apuntado, que la referida expresión particulares" debe ser objeto de una interpretación integradora, de modo que no solo comprenda a los ciudadanos, que en el Derecho administrativo reciben la denominación de "administrado", sino también a las distintas Administraciones Públicas, cuando una de ellas sufre una lesión en sus bienes o derechos que es consecuencia, en una relación directa de causa a efecto, del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos prestados por otra Administración Pública. Las razones que fundamentan este criterio son las siguientes:

1. Cuando el funcionamiento de los servicios de una Administración Pública produce una lesión antijurídica en el patrimonio de otra Administración Pública no existe en el ordenamiento una norma que establezca el medio por el que la persona de Derecho público lesionada pueda exigir de la Administración causante del daño su resarcimiento de forma coactiva, esto es, acudiendo a los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para que declaren la obligación de indemnizar, si la Administración responsable no acepta voluntariamente asumir dicha responsabilidad. Se produce en la materia un auténtico vacío del ordenamiento, o laguna de la ley, que no contempla este supuesto ni da la adecuada respuesta para su solución.

2. Las lagunas de la ley han de ser colmadas por los Tribunales que tienen el deber de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, correspondiendo a la jurisprudencia la función de complementar el ordenamiento jurídico, al interpretar la ley la costumbre y los principios generales del Derecho (art. 1.º, apartados 6.º y 7 .º. del Código Civil). Uno de los instrumentos que sirve de manera esencial para llenar las lagunas de la ley es la analogía, respecto de la cual el art. 4.º.1 .º del antes citado texto legal previene que "procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplan un supuesto específico, pero regulan otro semejante entre los que se aprecie identidad de razón".3.º Entre el supuesto en que un "particular" sufre una lesión en sus bienes o derechos como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de un servicio público, teniendo derecho a su indemnización, y el caso en que la lesión se produce en el patrimonio de una Administración Pública, encontramos la eadem ratio decidendi o identidad de razón que el art. 4º.1.º del Código Civil exige para la procedente aplicación de la analogía, En el ámbito del Derecho se actúa en tanto se tiene la cualidad de persona, sea esta física o jurídica, de Derecho público o de Derecho privado, la persona, como centro de imputación de derechos y deberes, es titular de un patrimonio, y cuando dicho patrimonio experimenta una lesión antijurídica, debe ser resarcida por el causante de la lesión. Desde una concepción política del Estado podrá mantenerse que en él se comprenden las diversas entidades públicas que forman parte de su organización y en particular, las de carácter territorial (Comunidades Autónomas, Provincias. Municipios). Pero en el campo del Derecho, y en la esfera del Derecho Administrativo particularmente, la Administración General del Estado es una persona de Derecho publico con patrimonio propio y distinto, con derechos y deberes diferentes a los de las Comunidades Autónomas, Diputaciones y Ayuntamientos, la razón por la que las normas obligan a indemnizar los daños y perjuicios causados en los bienes y derechos de un "particular" por el funcionamiento de los servicios públicos es evitar que éste haya de sufrir una lesión antijurídica en beneficio de la Administración Pública causante de tal lesión. Pues bien, la misma razón debe impedir que tal resultado dañoso haya de ser soportado por una Administración Pública, que tiene su patrimonio propio, cuando el daño procede del funcionamiento de los servicios de otra Administración Pública, que es titular de un patrimonio distinto del de la Administración lesionada. El deber de indemnizar se basa en el mismo fundamento de justicia: Evitar que una persona (pública o privada) haya de soportar la lesión o daño antijurídico producido por el funcionamiento de los servicios de una determinada Administración Pública. En el presente supuesto la pretensión indemnizatoria se ejercita por la Diputación Toral de Vizcaya. En otros casos puede ser la Administración General del Estado la que experimente la lesión antijurídica en sus bienes o derechos como consecuencia de la actividad de otra Administración Pública, ya que la interpretación que mantenemos protege a todas las Administraciones Públicas. El criterio de integrar el ordenamiento en la forma que ha quedado expuesto tiene también una sólida fundamentación en los arts. 9º..3º. y 121 de la Constitución. El primero establece el principio de responsabilidad de los poderes públicos por su actividad, sin hacer distinciones que reduzcan el ámbito subjetivo de su eficacia, siempre que dicha responsabilidad resulte de una adecuada exégesis y aplicación de la normativa vigente. El art. 121 , al determinar el derecho a una indemnización a cargo del Estado por los daños causados por error judicial y funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, tampoco contiene limitación alguna que afecte a los sujetos lesionados que tienen la facultad de solicitar las debidas indemnizaciones, donde se encuentran comprendidas las Administraciones Públicas distintas a la del Estado y no solamente "los particulares", lo que avala la decisión que al respecto consideramos procedente. En consecuencia, nuestro criterio es que los arts. 106.2.º de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de 1957 y concordantes, deben ser de aplicación, por analogía, no sólo a los "particulares", sino también a las Administraciones Publicas lesionadas por el funcionamiento de los servicios de otra Administración Publica, realizando así una función integradora del ordenamiento, conforme con el principio de Derecho que exige impedir que una persona haya de sufrir en su patrimonio una lesión calificada de antijurídica, que no tenga el deber de soportar.

4. la enmienda núm. 398, formulada y aceptada en la tramitación ante el Congreso de la Diputación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, suprimió del art. 137.1 .º de dicho texto (luego art. 139.1 .º), equivalente al art. 40.1.º de la ley de Régimen Jurídico de 26 de julio de 1957 , la referencia a las Administraciones Públicas como sujeto pasivo de la responsabilidad administrativa, pero ello lo hizo entendiendo que el supuesto iba más allá de lo establecido en la Constitución, es decir, con la finalidad de respetar la dicción estricta de la ley Fundamental; pero sin manifestar una voluntad contraria del legislador a la interpretación integradora del ordenamiento jurídico que defendemos, por lo que no estimamos que invalide los razonamientos expuestos anteriormente.

En consecuencia procede desestimar este motivo de la apelación deducido por el Abogado del listado, rechazándolo, en cuanto así lo articula, como causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

Entrando en el examen del tema central de la cuestión que plantea el recurso de apelación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, debemos partir de que el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración que establecen los ya citados arts. 106.2.º de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de 1957 y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa es un sistema de responsabilidad objetiva, independientes de la culpa o dolo de las autoridades, funcionarios y agentes del ejecutivo, que exige la efectiva realidad de un daño o perjuicio que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa de causa a efecto, pero que aparece fundada en el concepto técnico de la lesión, entendida como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber jurídicode soportar pues si existe ese deber jurídico decae la obligación de la Administración de indemnizar (cfr. Sentencias de 19 de enero y 7 de junio de 1988, 29 de mayo de 1989. 8 de febrero de 1991, 2 de noviembre de 1993 y 22 de abril de 1994 ). En el supuesto que ahora enjuiciamos la Dirección General de Administración Local sancionó en 28 de octubre de 1978 a don Íñigo , Secretario General de la Diputación Foral de Vizcaya, con la destitución o separación de su cargo, por faltas calificadas como defectuoso cumplimiento de sus funciones en el aludido cargo de Secretario General la indicada sanción fue declarada nula por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 14 de octubre de 1980 , por haberse dictado por órgano incompetente para ello. La Diputación Foral de Vizcaya tuvo que pagar al Sr. Íñigo la cantidad de 6.937.516 ptas por los haberes y emolumentos no percibidos como consecuencia de la actividad disciplinaria, en ejecución de la Sentencia dictada el 5 de noviembre de 1983 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Bilbao , cantidad que como principal ha reclamado de la Administración del Estado y cuya pretensión ha sido estimada por la Sentencia de 25 de mayo de 199(1 . objeto del recurso de apelación que ahora resolvemos. Pues bien, la Sala entiende que el hecho de que la actuación administrativa sancionadora que después resultó nula, fuese realizada por la Administración del Estado, no es bastante para declarar la responsabilidad patrimonial de la citada Administración, porque el pago que realizó la Diputación Foral de Vizcaya era una obligación que dicha Corporación Local debía soportar, no existiendo por tanto una lesión antijurídica que deba ser resarcida. En las fechas en que se dictaron la Resolución sancionadora de 28 de octubre de 1978 y la Sentencia que la anuló de 14 de octubre de 1980 se encontraba vigente el art. 408 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 , cuyo apartado 1.º establece que "cuando se declare indebida, por sentencia firme, la destitución de un funcionario, la Corporación hará inmediatamente efectiva al perjudicado la cantidad correspondiente a los haberes y remuneraciones dejados de percibir, desde la fecha del cese hasta la efectividad posesoria", por lo que, al ser declarada nula por la Sentencia de 14 de octubre de 1980 la sanción de destitución impuesta por la Dirección General de Administración Local, la Diputación Foral de Vizcaya estaba obligada a pagar al Sr. Íñigo los haberes dejados de percibir como consecuencia de la actuación disciplinaria, en estricta aplicación del citado precepto y sin que éste le autorice a repetir la cantidad satisfecha. Cuando se instruyó el expediente disciplinario a don Íñigo y se dictó la correspondiente resolución sancionadora (de fecha 28 de octubre de 1978) no se había aprobado la Constitución, que estableció el principio de autonomía de las Entidades Locales respecto de la Administración del Estado (fechada el 27 de diciembre del mismo año y que entro en vigor el 29 de dicho mes, día de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".). El ordenamiento jurídico anterior a la Constitución atribuía la potestad disciplinaria, en los supuestos de faltas como las imputadas a don Íñigo , a los órganos de la Administración del Estado. Pero en el expediente que al efecto se instruyó tuvo parte la Diputación Foral de Vizcaya, que informó en el mismo con fecha 29 de agosto de 1978, sin formular advertencia alguna sobre cuestiones de competencia o ilegalidad del procedimiento, por lo que no existe motivo que determine que no deba aplicarse a la citada Diputación Foral el antes transcrito art. 408.1.º del Texto refundido de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955 , que la obliga de modo directo e inmediato, en caso de destitución de su cargo de un funcionario adscrito a la misma, y de posterior declaración por sentencia firme de la improcedencia de la señalada destitución (que es el supuesto que ha tenido lugar en los hechos que enjuiciamos en el presente proceso) a pagar al perjudicado la cantidad correspondiente a los haberes y remuneraciones dejados de percibir, sin que la Diputación Foral tenga derecho a reclamar tales haberes y remuneraciones de la Administración del listado que, conforme a la normativa en vigor, ejercía la potestad disciplinaria. De cuanto queda expuesto resulta que en el caso de autos no concurren los requisitos exigidos por el ordenamiento para dar lugar a la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado ya que no se ha producido una lesión en el sentido técnico-jurídico que el concepto tiene a estos efectos, es decir, un daño antijurídico que quien lo padece no tiene la obligación de soportar, sino que por el contrario, el deber jurídico de pagar al funcionario sancionado los haberes y emolumentos correspondientes pesa sobre la Diputación Foral de Vizcaya, en virtud de los razonamientos que anteriormente han quedado expresados. Como consecuencia de ello procede estimar el recurso de apelación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 25 de mayo de 1990 . que debemos anular, y, en su lugar, desestimando el recurso contencioso-administrativo promovido por la Diputación Foral de Vizcaya, debemos confirmar los actos de denegación presunta de su solicitud de indemnización de daños y perjuicios a cargo de la Administración del listado a que el presente proceso se refiere.

Las restantes alegaciones en que la Diputación Foral de Vizcaya funda su pretensión indemnizatoria y la defensa de la sentencia impugnada deben ser desestimadas. La Sentencia de 5 de noviembre de 1983. dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Bilbao , no resuelve el problema ahora planteado sobre posible responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado con fundamento en los arts. 106.2.º de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de 1957 y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, pues ésta no era la cuestión que se dirimía en el proceso a que aquella sentencia puso fin, en el que no fue parte la Administración General del Estado, por lo que las consideraciones que al respecto expresa en su fundamentación se formularon con el carácter deobiter dicta, sin validez para decidir el presente litigio. Tampoco permite estimar la pretensión de indemnización de la Diputación Foral de Vizcaya la aplicación de la doctrina del enriquecimiento injusto, pues el problema debatido es el de la posible responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado de acuerdo con los preceptos antes citados, y, por otra parte, de los hechos ocurridos no se desprende que la Administración del Estado se haya enriquecido en cantidad alguna, puesto que nada ha recibido, no produciéndose el desplazamiento patrimonial del sujeto acreedor al sujeto deudor que es necesario para la aplicación de la doctrina invocada, ya que lo que la Diputación Foral de Vizcaya verifico fue un pago a don Íñigo que era a ella a quien le correspondía realizar. No es, por último, de aplicación al caso el art. 21 del Real Decreto-ley de 20 de julio de 1979 , sobre Medidas Urgentes de Financiación de las Haciendas Locales, por referirse a la obligación de indemnizar de las autoridades y funcionarios de las Corporaciones Locales por los daños y perjuicios causados a las mismas con su actuación, sin incidir en los preceptos repetidamente citados que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado.

El recurso de apelación formulado por la Excma. Diputación Foral de Vizcaya pretende que, además de abonársele por la Administración General del Estado el principal reclamado de 6.937.516 ptas., se le satisfagan también los intereses legales devengados sobre dicha cantidad desde que se verificó el payo o desde su reclamación. Sin embargo, habiendo llegado a la conclusión de la improcedencia de que la Administración General del Estado pague a la Diputación Foral de Vizcaya la cantidad reclamada como principal, de ello resulta que no puede prosperar su petición respecto a los intereses legales, con la consiguiente desestimación de su recurso de apelación.

No concurren las circunstancias exigidas por el art. 131 de la Ley Jurisdiccional a electos de una especial imposición de costas.