STS, 14 de Enero de 1999

En la indicada fecha de 10 de junio de 1991, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia , en el recurso directo de dicho orden jurisdiccional número 19.837, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo número 19.837 interpuesto por la Procuradora Doña Mª. Pilar de los Santos Holgado en nombre y representación del CONSEJO SUPERIOR DE CÁMARASOFICIALES DE COMERCIO, INDUSTRIA Y NAVEGACIÓN DE ESPAÑA, contra la Orden Ministerial de 14 de febrero de 1986 y en consecuencia debemos declarar y declaramos que es conforme con el Ordenamiento Jurídico y por ello válida y eficaz. Sin expreso pronunciamiento sobre costas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal del CONSEJO SUPERIOR DE CÁMARAS OFICIALES DE COMERCIO, INDUSTRIA Y NAVEGACIÓN DE ESPAÑA interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en un solo efecto, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las dos partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 12 de enero de 1999, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

El Consejo Superior recurrente solicitó, en su escrito de demanda de instancia formulada contra la Orden de 14 de febrero de 1986 del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo , sobre aplicación de las Tarifas por Servicios Generales y Específicos en los Puertos dependientes de la Administración del Estado-, que se declarase la nulidad, en la Tarifa G-2 "Atraque", de las Reglas 'Tercera primer párrafo' y 'Tercera cuarto párrafo', y, en la Tarifa E-2 "Almacenaje, Locales y Edificios", de las Reglas 'Tercera', 'Cuarta' y 'Decimocuarta primer párrafo', 'Decimosexta primer y tercer párrafo', y, en general, de la Regla 'IX' "Responsabilidades"; pidiendo, simultáneamente, y como consecuencia de las nulidades solicitadas que se decreten, la declaración de la obligación, por parte del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, a través de los Organismos Portuarios correspondientes, de proceder a la revisión de las liquidaciones de las citadas Tarifas G-2 y E-2 practicadas durante la vigencia de las cuestionadas Reglas de la Orden de 14 de febrero de 1986 , que deberán ser nuevamente efectuadas al amparo de las normas que en definitiva devengan aplicables, con el derivado reintegro o devolución de los ingresos indebidos, con más el interés legal, en su momento realizados (todo ello en la forma y cuantía y frente a quien se determine en ejecución de sentencia).

Procede, pues, ir analizando la virtualidad de cada una de las Reglas de la Orden Ministerial de 14 de febrero de 1986 que han sido concretamente impugnadas, sin perjuicio de la conclusión que, a tenor de la nueva situación creada por la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre

, sea necesaria sentar como colofón de esta resolución.

Respecto a la Regla Tercera primer párrafo de la Tarifa G-2 'Atraque' de la Orden de 14 de febrero de 1986 ("Las bases para la liquidación de la presente Tarifa serán: la eslora máxima del barco, la profundidad del muelle y el tiempo de permanencia en el atraque o amarre"), esta Sala ha dejado establecido, en sentencias, entre otras, de 20 de diciembre de 1988 y 23 de enero, 23 de abril y 28 de octubre de 1992, que:

'La base tributaria, como reflejo cuantitativo del presupuesto fáctico material del hecho imponible (la utilización de las obras de atraque y elementos fijos de amarre y defensa), ha de ser determinada en función de tres factores que la Ley 1/1966, de 28 de enero , enuncia y son la eslora máxima del barco, la exigencia de profundidad del muelle y el tiempo de permanencia en el atraque. Dos de ellos, el primero y el último, no ofrecen ni permiten ambigüedad alguna: uno, la dimensión longitudinal de la nave y, otro, el elemento cronológico, sirven para medir en el espacio y en el tiempo la ocupación del embarcadero, uso privativo de un bien de dominio público, al excluir en la misma medida la utilización por los demás. En cambio, el segundo de los factores en juego se configura con una desafortunada expresión, ni náutica ni jurídica, que provoca una cierta perplejidad. Sin aludir al calado, que es el nombre propio de la dimensión vertical del buque en su parte sumergida, ni tampoco a la profundidad sin más del fondeadero, se acude a una perífrasis que enturbia el entendimiento y dificulta su comprensión.

Ahora bien, se hace imprescindible la investigación de la voluntad objetiva de la norma a través de las palabras que maneja, operación hermenéutica previa para averiguar si el desarrollo reglamentario posterior se ajusta, o no, a tal significación, como juicio de su legalidad, en cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo 106 del texto fundamental .

En el sentido indicado, y desde una perspectiva semántica, exigencia es sinónima de necesidad y sitúa el marco de referencia en la relación buque-muelle. Así, parece razonable que, para cuantificar la Tarifa (que, obviamente, en la fecha de la Orden cuestionada, era una Tasa), que es la contraprestación del uso de las instalaciones, se tenga en cuenta la profundidad del atracadero en función del calado de los barcos, que cuanto mayor sea requerirá a su vez más profundidad de las aguas, conseguida mediante las correspondientes obras -cuyo costo es también mayor cuanto mayor es tal dimensión vertical-. Por otra parte, ésta constituye un elemento fijo, permanente y conocido de antemano, que implica su utilización totalsea cualquiera el calado del buque, elemento a su vez variable según la carga que transporte en cada momento.

Si esto es así, resulta entonces correcto el criterio rector que incorpora el Real Decreto 2546/1985, de 27 de diciembre . En él se indica que las Reglas para la aplicación de las Tarifas deberán contener, en todo caso, "la escala de calados del muelle" (base de la G-2), "desde un mínimo de 4 metros hasta un máximo de calado superior a 20 metros" (artículo 7, apartado a).

Por su parte la Orden ministerial de 14 de febrero de 1986 aclara de una vez por todas la ambigüedad de este elemento objetivo, estableciendo "la profundidad del muelle", junto a "la eslora máxima del barco" y "el tiempo de permanencia en el atraque o amarre" como datos para determinar la deuda tributaria. En definitiva -y con abstracción, por ahora, del hecho de si una mera Orden ministerial puede determinar, matizando los elementos de juicio fijados en una Ley y/o en un Real Decreto, los presupuestos de la base imponible de la Tarifa o Tasa-, esta concreción última de la fórmula perifrástica utilizada por la Ley no hace sino simplificar su inicial barroquismo en aras de la seguridad jurídica, sin desvirtuar su significación y con respeto para el fundamento de toda Tasa, que no es otro que el beneficio obtenido por el sujeto pasivo como consecuencia, en este caso, del uso de bienes de dominio público'.

En principio, pues, puede afirmarse que la citada Regla Tercera primer párrafo de la Tarifa G-2 es (o, mejor, era) susceptible de considerarse atemperada a la Ley 1/1966 y al Real Decreto 2546/1985 que le sirven de habilitación normativa.

No cabe decir lo mismo de la Regla Tercera cuarto párrafo de la misma citada Tarifa G-2 ("La tarifa a aplicar por períodos completos de atraque de tres horas o fracción será el 25 por ciento de la que figura en la tabla-baremo para períodos completos de veinticuatro horas o fracción").

Con anterioridad, la Regla Séptima de la Tarifa G-2 de la Orden de 23 de diciembre de 1966, sobre Tarifas de los Servicios Generales de los Puertos, dictada en desarrollo de la citada Ley 1/1966 , disponía, por el contrario, que "a los barcos que permanezcan atracados a los muelles menos de seis horas se les aplicará una tarifa de cuantía mitad a la fijada en el artículo tercero" (precepto que era concordante con el de la Regla Cuarta ultimo párrafo de la Tarifa G-1 "Entrada y Estancia", que, utilizando las mismas palabras, establecía una reducción de también la mitad de la tarifa para los casos de permanencia en puerto por plazo inferior a seis horas).

Sin embargo, como hemos visto, la Orden de 14 de febrero de 1986, ha suprimido esa reducción del 50% de la Tarifa G-2 (supresión que también persiste en las Ordenes ministeriales de 19 de febrero de 1987 y siguientes ), con la incoherencia de que dicha reducción se mantiene, no obstante, en todas esas Ordenes, para la Tarifa G-1.

El cambio generado es patente. Por dicha vía tangencial se incrementa sustancialmente la cuantía de la Tarifa, dado que las escalas inferiores a las tres horas, previstas en la Regla Tercera cuarto párrafo -que analizamos-, son muchas veces pura quimera para buques de transporte de mercancías sólidas, ya que el tiempo necesario para la maniobra de atraque, las operaciones de carga y/o descarga y la maniobra de desatraque suele ser superior a esas tres horas, aunque inferior, normalmente, a las seis horas.

Ese afán recaudatorio es, además, ilegal, pues:

La reducción del 50% fué instaurada en la Orden de 1966, en cumplimiento de lo dispuesto por la Disposición Transitoria de la Ley 1/1966 (que otorgó a aquélla el carácter de legislación delegada).

La Ley 18/1985, de 1 de julio, no contiene precepto alguno relativo a la Tarifa G-2. En su Disposición Transitoria se señala que en el plazo de seis meses el Gobierno determinará la política económico-financiera y de Tarifas de los Puertos y el Ministerio de Obras Públicas fijará las normas generales de aplicación de las mismas de acuerdo con lo previsto en el artículo 9 (según el cual las Tarifas se fijarán y revisarán anualmente con sujeción a la política establecida por el Gobierno y a la normativa y objetivos anuales de gestión que establezca el Ministerio citado).

El Real Decreto 2546/1985 aprobó la política económico financiera del sistema portuario, fijando los porcentajes de rendimiento y demás normas sobre el sistema de revisión de las Tarifas. Y tal Real Decreto no contiene otras normas sobre la Tarifa G-2 que las antes citadas en relación con las bases de la misma.

La supresión del 50% contenida en la Orden de 1986 vulnera, por tanto, los límites señalados en laDisposición Transitoria de la Ley 18/1985, porque, en definitiva, ni dicha Ley ni el Real Decreto 2546/1985 contienen precepto alguno que autorice la supresión (y, de tal modo, se están excediendo los límites cuantitativos establecidos en la política económico-financiera y de Tarifas autorizada por la Ley 18/1985 ).

La Regla Tercera de la Tarifa E-2 de la Orden de 14 de febrero de 1986 ("Las bases para la liquidación de esta Tarifa serán, fundamentalmente, la superficie ocupada y el tiempo de utilización y, alternativamente, el peso y el tiempo de utilización") no se adecúa, tampoco, a las normas legales habilitantes y, en concreto, al artículo 10-B de la Ley 1/1966 (no modificado por la Ley 18/1985 ), que señala, como bases liquidatorias, sólo y sin más, "la superficie ocupada y el tiempo de utilización".

En consecuencia, los principios de reserva legal y de jerarquía normativa determinan, en este caso, la nulidad parcial del precepto, que deberá ajustarse, en su expresión, a las estrictas bases legales. Es nula, pues, la inclusión del término "fundamentalmente" y de la solución alternativa (el peso y el tiempo de utilización).

El devengo de la Tarifa E-2 comentada se establece, de conformidad con la Regla Cuarta primer párrafo de la Orden de 1986, "desde el momento en que se inicie la prestación del servicio", en línea con el marco legal proclamado en el párrafo B) del artículo 12 de la Ley 1/1966 .

Sin embargo, tal Regla procede, seguidamente, a identificar el "inicio de la prestación del servicio" con la "fecha de reserva del espacio solicitado", con evidente extralimitación de la base del devengo establecida en la Ley 1/1966 .

Por tanto, tal identificación, al carecer de respaldo normativo legal, debe determinar también la nulidad parcial de la citada Regla Cuarta primer párrafo.

Y lo mismo cabe afirmar de la Regla Decimocuarta primer párrafo, al establecer que el plazo de ocupación comenzará a contarse desde la "reserva del espacio".

Nulidad parcial evidente en la medida en que la base para la liquidación de la Tarifa E-2 es la superficie realmente ocupada y la "reserva de espacio" en ningún caso implica, ya, necesariamente, ocupación de superficie ni, por tanto, "iniciación de la prestación del servicio".

En relación con la Regla Decimosexta primer y tercer párrafos de la citada Tarifa E-2 de la Orden de 1986, es objeto de discusión la toma como base de la liquidación de la 'superficie ocupada al final de la operación de descarga, medida según la Regla Décima'.

'Tal superficie -sigue diciendo- se irá reduciendo al levantar la mercancía a efectos de abono por cuartas partes, tomándose la totalidad hasta tanto se haya levantado el 25% de la superficie ocupada, el 75% cuando el levante alcance el 25% sin llegar al 50%, el 50% cuando rebase el 50% sin llegar al 75% y el 25% cuando exceda del 75% y hasta la total liberación de superficie ocupada'.

Como se declara en la sentencia de esta Sala y Sección de 28 de octubre de 1992, el procedimiento utilizado para calcular la Tarifa, en cuanto computa una superficie de ocupación supuesta, contradice el criterio establecido en los artículos 7, 10 y 12 de la Ley 1/1966 , que tiene en cuenta valores reales en orden a la superficie ocupada y al tiempo de ocupación.

Las razones prácticas susceptibles de formularse -en cuanto a la simplificación de la actuación administrativa por aplicación del método 'a forfait', limitando el número de liquidaciones y estimulando la rapidez de la operación de levante- serían perfectamente atendibles si lo consintiera el rango de la norma reglamentaria, pero deben ceder cuando entran en conflicto con los principios a que la Ley sujeta el devengo y el importe de la liquidación, exclusivamente inspirados en la superficie realmente ocupada y durante el tiempo de esta ocupación.

Respecto a la Regla IX de la Orden de 1986 ("Responsabilidades: El Organismo Portuario no será responsable de los daños, perjuícios y desperfectos debidos a paralizaciones de los servicios, ni de los producidos por averías, roturas fortuítas o malas maniobras"), ha de concluirse, de acuerdo con la parte recurrente, que dicho texto, de rango reglamentario y nivel ínfimo, desconoce, según declara la sentencia de esta Sala de 20 de diciembre de 1988, la cláusula general contenida en el artículo 106.2 de la Constitución , donde se consagra el derecho de los particulares a ser indemnizados por cada lesión que sufran en cualquiera de sus bienes, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, funcionamiento anormal pero también normal según el artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 y 40 de la que configura el régimenjurídico de la Administración del Estado de 1957 (normas, ambas, vigentes en el año 1986 ).

Tal exclusión unilateral de la responsabilidad propia contradice frontalmente las normas legales y constitucionales que vienen regulando desde el año 1954, un tercio de siglo atrás, esta institución jurídica con talante progresivo y abierto, como garantía esencial de los ciudadanos.

Tan desafortunada Regla, restrictiva en su contenido y regresiva en su concepción, contrasta además con la simétrica que recoge su párrafo tercero, donde el usuario resulta responsable "como consecuencia de su intervención en la utilización del servicio correspondiente". La disposición general enjuiciada invierte el planteamiento de la responsabilidad patrimonial en nuestro ordenamiento jurídico, que maneja un fundamento objetivo, más extenso que el subjetivo, para el caso de la Administración y respeta el planteamiento tradicional, conectado al concepto de culpa, para los particulares. En definitiva, esa Regla de la Orden ministerial de 1986 adolece, también, de una nulidad radical ( artículo 28 de la citada Ley de Régimen Jurídico de 1957 ) y ha de ser eliminada de su texto, para reconducirla al sistema general antes enunciado en sus líneas maestras.

Sin embargo, como ya hemos apuntado anteriormente, la sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre , determina que, a mayor abundamiento, y con abstracción de la declaración de nulidad expuesta en los Fundamentos de Derecho Tercero a Séptimo de esta sentencia, en relación con las Reglas a que en los mismos se hace referencia (nulidad que, aquí, reiteramos), debamos llegar a la conclusión de que también la Regla Tercera primer párrafo analizada en el precedente Fundamento de Derecho Segundo deba declararse inválida y nula, habida cuenta, todo ello, que, como se viene diciendo en múltiples sentencias de esta Sección y Sala (muchas de ellas fechadas en el mes de diciembre de 1998):

"Decíamos que las Tarifas portuarias a que este pleito se refiere, constituyen un precio público -no una tasa- y, por tanto, que resultaba válida la fijación de su cuantía por medio de Orden ministerial; amparándonos para ello en el concepto que de tales precios públicos resulta del art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos . Sin embargo, en el momento actual dicha doctrina debe ser revisada y no porque esta Sala patrocine ningún cambio de criterio sino porque en el momento de resolver aquí se ha dictado y publicado la sentencia 185/1995, de 14 de diciembre, del Pleno del Tribunal Constitucional (suplemento del Boletín Oficial del Estado núm. 11, de 12 de enero de 1996) de aplicación al caso con arreglo a su Fundamento Jurídico Décimo en cuanto dice que "...han de considerarse situaciones consolidadas no susceptibles de ser revisadas con fundamento de esta sentencia, no sólo aquéllas que han sido definitivamente decididas por resoluciones judiciales con fuerza de cosa juzgada ( art. 40-1 LOTC ), sino también, por exigencia del principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 C.E .), todas aquéllas que hubieran sido consentidas a la fecha de publicación de esta sentencia", circunstancias en ninguno de ambos casos concurrentes en el presente litigio; sin que tampoco le alcance, en su caso, los efectos convalidantes del Real Decreto-Ley 2/1966, de 26 de enero , publicado en el Boletín Oficial del Estado del siguiente día 27, y que entró en vigor en la propia fecha.

Tras aquella sentencia del Tribunal Constitucional, el art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos queda redactado de la siguiente forma:

"1. Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por:

1. ...

2. ...

3. La prestación de servicios o realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho Público cuando concurran ... las circunstancias siguientes:

   - Que los servicios o las actividades no serán de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.

   - Que los servicios o las actividades sean ... prestados o realizados por el sector privado ...

   2. A efectos de lo dispuesto en la letra c) del número anterior no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados:

1. Cuando les venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.b) Cuando constituya condición previa para realizar cualquier actividad u obtener derechos o efectos jurídicos determinados".

   Expulsados del ordenamiento jurídico los párrafos que se han eliminado de la redacción que antecede, es evidente que el concepto de "precio público" ha sufrido, en nuestro Derecho positivo, una profunda modificación. Ahora, el precio público es un pago en dinero por la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público, llevados a cabo por el sector privado, siempre que unos u otras no sean de solicitud o recepción obligatoria por venir impuesta en disposiciones legales o reglamentarias o constituir condición previa para realizar actividades y obtener derechos o efectos jurídicos.

   La citada Sentencia del Tribunal Constitucional matiza este nuevo concepto partiendo de la noción de "prestación patrimonial de carácter público" (expresión más amplia y genérica que la de "tributo") a que se refiere el art. 31-3 de la Constitución , y que queda sometida a la reserva de Ley. Dice que "La imposición coactiva de la prestación patrimonial o, lo que es lo mismo, el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla es ..., en última instancia, el elemento determinante de la exigencia de reserva de Ley"; de modo que si "La única alternativa que le cabe al particular para eludir el pago ... es la abstención de la realización de la actividad anudada a la utilización o aprovechamiento del demanio, ... la abstención del consumo no equivale a libre voluntad en la solicitud. Esto significa que estamos en presencia de una prestación de carácter público en el sentido del art. 31-3 de la C.E . que, en cuanto tal, queda sometida a la reserva de Ley". Seguidamente puntualiza (Fundamento Jurídico Quinto) que la reserva de ley en materia tributaria exige que la creación "ex novo" de un tributo y la determinación de los elementos esenciales del mismo debe llevarse a cabo mediante una ley, pero se trata de una "reserva relativa", en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, colaboración que puede ser especialmente intensa en la fijación o modificación de las cuantías.

   A este respecto señala (Fundamento Jurídico Sexto) que la atribución a normas reglamentarias de la regulación o fijación de la cuantía ha de ser "conforme a los criterios o límites señalados en la propia ley, que sean idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre o no sometida a límite". Asímismo puntualiza que, aun cuando el art. 97 de la Constitución confiere al Gobierno la titularidad originaria de la potestad reglamentaria, "no prohibe que una Ley pueda otorgar a los Ministros el ejercicio de esta potestad con carácter derivado o les habilite para dictar disposiciones reglamentarias concretas, acotando y ordenando su ejercicio".

   A la luz de la doctrina que antecede resulta necesario deslindar la naturaleza jurídica de las Tarifas aquí cuestionadas, es decir, identificar estas exacciones con la institución jurídico-financiera de nuestro ordenamiento que le corresponda; y a estos efectos es evidente que la cuestión estriba en determinar si se trata de una tasa o de un precio público.

   La Ley 1/1966, de 28 de enero, de Régimen Financiero de los Puertos , dispuso que "La financiación de los puertos e instalaciones marítimas españolas a cargo de los Organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas" (art. 1º.º) tendrá lugar merced al "rendimiento de las tarifas por servicios generales o específicos" (art. 1º.2); añadiendo el art. 7º-A) que "Son servicios generales los comprendidos en los cinco grupos siguientes: 1º Entrada y estancia de barcos en el puerto. 2º Utilización de atraques. 3º Embarque, desembarque y transbordo de mercancías y pasajeros. 4º Servicios a la pesca marítima. 5º Utilización de la zona portuaria por vehículos industriales con medios propios de manipulación de mercancías". Consecuencia de lo anterior, el art. 8º vertebró una serie de tarifas generales (G) y especiales (E) entre las que figuran las Tarifas de autos con los enunciados de los que ha hemos hecho mención.

   La Ley 18/1985, de 1º de julio (que únicamente modificó los arts. 11 y 19 de la Ley 1/1966 ), cambió la denominación de algunas Tarifas, pero no alteró, sustancialmente, el régimen de las aquí examinadas. De esta forma, retribuye la permanencia, el tránsito y la seguridad de personas y cosas en las zonas portuarias, con el fin concreto del tráfico marítimo.

   A su vez, ambas Leyes señalan el límite cuantitativo general de las tarifas al establecer que su producto debe cubrir los gastos de explotación y conservación, la depreciación de los bienes e instalaciones del puerto y un rendimiento razonable de la inversión neta en activos fijos, debiendo también ser suficientes para atender las reparaciones extraordinarias e imprevistas y ampliación y mejora de las instalaciones.

   Tal como ha quedado redactado al tiempo de dictarse esta sentencia el art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos (según se contiene en el anterior Fundamento de Derecho Tercero) y con independenciade cualquier otro pronunciamiento que hubiere hecho este Tribunal durante la vigencia de su redacción primitiva, es lo cierto que las Tarifas de autos no pueden calificarse ya de precio público.

   Ciertamente, se trata de la prestación de unos servicios en régimen de Derecho público, pero: 1º) no están a cargo del sector privado, sino de "organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas"; y 2º) son de solicitud obligatoria por los administrados impuesta por disposiciones reglamentarias y, en cierta forma, constituyen condición previa o simultánea al ejercicio de la actividad, de modo que la elusión del pago sólo podría tener lugar absteniéndose del servicio, lo que elimina la libre voluntad, como ha dicho el Tribunal Constitucional.

   Hay que concluir, por tanto, que las Tarifas G-2 y E-2 son identificables con el actual concepto de precio público.

   Por el contrario, en el momento presente, dichas Tarifas son sumibles en el concepto de tasa. El art. 6º de la Ley 8/1989 nos dice que "Las Tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público, que se refieran, afecten o beneficien a los sujetos pasivos, cuando concurran las dos siguientes circunstancias:

1. Que sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.

2. Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado por cuanto impliquen intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación del ejercicio de autoridad o porque, en relación con dichos servicios, esté establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente".

   Parece claro que el servicio que tiene por objeto la utilización de las obras de atraque y elementos fijos de amarre y defensa y el uso de explanadas, cobertizos, tinglados, almacenes, depósitos, locales y edificios, con sus servicios generales correspondientes, etc., y el disfrute de los servicios generales de policía beneficia a los sujetos pasivos; y, además, es de solicitud obligatoria para quienes pretendan tales servicios portuarios, que implican intervención en la actuación de los particulares y son una manifestación del ejercicio de la autoridad.

   Hay que concluir aquí, pues, que las Tarifas G-2 y E-2 en la actualidad se identifican como una tasa y, a mayor abundamiento, son una de las modalidades del hecho imponible de ellas que admite el art. 13-i) de la Ley 8/1989 , cuando dice que "Podrán establecerse tasas por la prestación de servicios o realización de actividades en régimen de Derecho público consistentes en: ... Servicios portuarios y aeroportuarios".

   De otro lado, la circunstancia de que en el monto de las tarifas haya de preverse un rendimiento razonable a la inversión en activos fijos no atenta al principio de equivalencia de las tasas, puesto que ese rendimiento se encamina a enjugar gastos de reparaciones extraordinarias e imprevistas, insuficiencia en la cuenta de explotación o ampliación y mejora de las instalaciones, por lo que realmente tiene el carácter de un costo más del sistema de financiación.

   La conclusión que antecede es absolutamente determinante de la solución de este litigio. Las tasas son tributos ( art. 26-1-a de la Ley General Tributaria ) y como tales sometidas a la reserva de ley por tratarse de una prestación patrimonial de carácter público ( art. 31-3 de la Constitución ) y así venir exigido en el art. 10 de la Ley General Tributaria .

   Esta exigencia sólo se cumple parcialmente en el caso de autos. Si bien las Tarifas G-2 y E-2 fueron creadas por Ley ( Ley 1/1966 y Ley 18/1985 ) donde se fijan el hecho imponible, el sujeto pasivo, la base, el devengo y las exenciones; sin embargo, su cuantificación, ha venido haciéndose por órdenes ministeriales, de la que es exponente la aquí impugnada de 14 de febrero de 1986.

   Hemos visto que el Tribunal Constitucional ha declarado que la reserva de ley en materia tributaria exige que la creación "ex novo" de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo debe llevarse a cabo mediante una ley, pero se trata de una "reserva relativa", en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, colaboración que puede ser especialmente intensa en la fijación o modificación de las cuantías, siempre que sus parámetros fundamentales también estén contenidos en la Ley. De esta manera resulta que la liquidación practicada al amparo de una cuantificación de la tasa por las Tarifas G-2 y E-2 hechas en Orden Ministerial -como aquí ocurre- ha de considerarse nula, habida cuenta que este elemento de la relación jurídico-tributaria debería haber estado contenido, cuando menos, en una disposición con rango de Real Decreto, toda vez que la Ley se circunscribe a establecer unos criterioscuantitativos generales para las tarifas que, por su propia naturaleza, no son idóneos para impedir que la actuación discreccional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre no sometida a límite, según expresión del Tribunal Constitucional (conclusión que se confirma cuando la Orden cuestionada, de 1986, contiene, asímismo, la descripción moduladora de las bases liquidatorias y de otros elementos esenciales de las exacciones)."

Procede, por tanto, estimar, por todos los motivos expuestos, el presente recurso de apelación, con la consecuente revocación de la sentencia de instancia, sin dar lugar, sin embargo, a las peticiones adicionales de que se declare la obligación del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo (o MOPTMA) de llevar a cabo, a través de los oportunos Organismos Portuarios, la revisión de las liquidaciones de las Tarifas G-2 y E-2 realizadas al amparo de las Reglas anuladas de la Orden Ministerial de 14 de febrero de 1986 , y de practicar, de nuevo, tales exacciones de acuerdo con las normas estimadas de aplicación en cada caso, con el derivado reintegro o devolución de los ingresos indebidos, con más el interés legal de los mismos, porque, no estándose, en este proceso, ante la presencia de un recurso indirecto, sino, en realidad, ante un recurso directo de una norma reglamentaria, como lo es la Orden ministerial de 14 de febrero de 1986 , y no habiéndose impugnado, por tanto, liquidaciones tarifarias concretas, no cabe hacer ni dar lugar a las declaraciones solicitadas de revisión liquidatoria y de devolución de los potenciales ingresos indebidos, en tanto en cuanto, amén de no haber sido objeto tales presuntas exacciones de una impugnación específica y directa (basada, indirectamente, en la invalidez de la Orden ministerial objeto de controversia) y desconocerse, además, su identidad y entidad, debe aplicarse en todo caso lo previsto, si se dan las circunstancias pertinentes, (factor, éste último, que se desconoce), en el artículo 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 ("La estimación de un recurso interpuesto contra una disposición de carácter general implicará la derogación o reforma de dicha disposición, sin perjuicio de que subsistan los actos firmes dictados en aplicación de las misma").

No hay méritos para hacer expresa condena en las costas de esta apelación, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de esta Jurisdicción.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,