STS, 25 de Octubre de 1999

En el recurso nº 339/96 la representación procesal de la Asociación Catalana de Médicos Forenses y de los médicos forenses D. Cosme , Doña Camila , D. Matías , Doña Pilar , D. Luis Enrique , Doña Elena , D. Diego , D. Mariano , D. Luis Alberto , Doña María Inmaculada , Doña Luisa , D. Esteban , D. Plácido , D. Juan Ramón , Doña Dolores , D. Gabino , Doña María Rosa , Doña Julia , D. Jose Antonio , Doña Antonieta , Doña Patricia , D. Baltasar , Doña Estefanía , Doña María Teresa , Doña Margarita , Doña Encarna ; y en el recurso nº 393/1996 D. Luis Carlos , D. Donato , Dª Francisca , D. Silvio , Dª Carina , Dª María Luisa , D. Clemente , Dª Remedios , D. Santiago , D. Adolfo , D. Ismael , D. Luis Francisco , D. Emilio , D. Rosendo , D. Imanol , Inés , Dª Catalina y Dª Concepción interpusieron recurso contencioso administrativo contra dichos Decretos, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la representación de los recurrentes para que formalizasen la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificaron con sus oportunos escritos en los que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideraron oportunos suplicaron a Sala sea estimado el recurso en los términos del petitum de sus demandas

El Abogado del Estado y el Letrado de la Generalidad de Cataluña se opusieron a la demanda mediante escritos en los que después de alegar lo que consideraron oportunos suplicaron a Sala dicte sentencia desestimando los presentes recursos.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos, en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las suplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 19 de Octubre de 1999 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

La Asociación Catalana de Médicos Forenses y otros médicos forenses, mediante el recurso contencioso- administrativo 339/1996 y D. Luis Carlos y otros, todos ellos facultativos del Cuerpo de Médicos Forenses a través del recurso 393/1996, impugnan determinados preceptos del Real Decreto 296/1996, de 23 de Febrero que aprobó el Reglamento Orgánico de Médicos Forenses, ampliando la impugnación la Asociación Catalana y sus litisconsortes al art. 5º.1 del Real Decreto 386/1996, de 1 de Marzo que aprueba el Reglamento del Instituto de Medicina Legal.

La Asociación Catalana de Médicos Forenses y demás litisconsortes, en su recurso nº 339/1996, utiliza como base esencial de sus razonamientos impugnatorios la consideración de que los preceptos reglamentarios contenidos en el Real Decreto referido sobre régimen orgánico de los Médicos Forenses, cuya invalidez reclama, infringen la reserva de Ley orgánica establecida en el artículo 122.1 de la Constitución, para el estatuto del personal al servicio de la Administración de Justicia, que determine la doble consecuencia de que el reglamento no puede adoptar decisiones innovadoras del estatuto jurídico de loa Médicos Forenses, por corresponder ello solo a la Ley orgánica, y la de que tampoco la ley ordinaria, y por tanto, no aprobada con el quórum reforzado exigido por el artículo 81.2 de la Constitución, para las Leyes orgánicas, puede innovar dicho estatuto, ni prestar apoyo o servir de antecedente al reglamento en esta materia. Lo que le lleva a solicitar el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad sobre los arts. 456, 464 y 497.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que, remiten la regulación del régimen funcionarial de los Médicos Forenses a la legislación general del Estado sobre la Función Pública, legislación que no tiene el carácter de orgánica, sino de ordinaria. Inconstitucionalidad, que de ser declarada habrá de determinar la invalidez de la mayoría de los preceptos reglamentarios que impugna, como luego se detallará.

Esa alegación no debe ser estimada, pues considera esta Sala que el legislador, a través de los preceptos cuya inconstitucionalidad se propugna, no ha desbordado los límites impuestos por la Constitución, por cuanto al establecer la regulación del régimen de esta clase de personal al servicio de la Administración de Justicia del modo en que lo ha hecho, o bien ha de entenderse que ha elevado el rango formal de las normas establecidas, con carácter de legalidad ordinaria, en la legislación general de los funcionarios Civiles del Estado, en los aspectos que no aparecen regulados directamente por la Ley Orgánica del Poder Judicial, o bien se ha limitado a dejar entrever que en aquellos aspectos secundarios del régimen de los Médicos Forenses, en los que prepondera su carácter meramente funcionarial, sobre el de personal al servicio de la Administración de Justicia, debía estimarse suficiente la regulación a través de normas con rango de ley ordinaria, respetando así, en esos ámbitos, la reserva de Ley ordinaria que, para el estatuto de los funcionarios públicos, en general, impone el artículo 103.3 de la Constitución; dejando a la ley Orgánica del Poder Judicial la directa regulación del núcleo esencial del régimen personal de los Médicos Forenses, en aquellos extremos en que resalta o prepondera su carácter auxiliar o de participes en la función propiamente jurisdiccional, a la que ha de entenderse referida la reserva de Ley Orgánica a que alude el artículo 122.1 de la Constitución. Por consiguiente no encuentra esta Sala razones suficientes para el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitada por dichos recurrentes.

Partiendo de lo expuesto debe rechazarse la pretensión de nulidad del art. 2º del ROMF, que declara aplicable a los Médicos Forenses, con carácter supletorio, lo dispuesto en la legislación general sobre la función pública, ya que este precepto no hace sino reproducir lo establecido en el artículo 456 de la Ley orgánica del Poder Judicial. Igualmente ha de desestimarse la pretensión invalidatoria que se suscita en ese recurso 339/96, respecto de los artículos 19, apartados 2 y 3 y artículo 27 del ROMF, que prevén unos procedimientos de cobertura de puestos de trabajo -adscripción provisional y comisión de servicio-, que no están expresamente aludidos en el artículo 500 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, regulador directo de esa materia, que solo habla de los de concurso y libre designación, pues en este punto hay que entender que el reglamento recurrido encuentra su soporte, por vía de supletoriedad, en la legislación general de la función pública, que en los artículos 21.2,b) y art. 29, bis de la Ley 30/1984, regula la adscripción provisional al servicio activo, y en los artículos 17.6, 41,c , 51 y 61 de la ley de Funcionarios Civiles, Texto articulado aprobado por Decreto de Febrero de 1964, en lo que afecta a la comisión de servicios, preceptos éstos mantenidos por la Ley 30/1984. Figuras, las de la adscripción provisional y la comisión de servicio, queaparecen como complemento necesario respecto del concurso, que es el procedimiento típico para el ingreso como funcionario, dentro de la órbita de la buena organización de la Administración, para lograr la necesaria eficacia de la misma, y que indudablemente vienen referidas a aspectos meramente funcionariales o burocráticos de la actuación de los Médicos Forenses, que explican que la directa regulación de estos extremos no se haya abordado a nivel de Ley orgánica, sino simplemente al de la Ley ordinaria.

La entidad cuyo recurso ahora se enjuicia, impugna igualmente los apartados b) y d) del artículo 21.1 ROMF, en cuanto señala como méritos para proveer los puestos de trabajo por el sistema de concurso tanto la valoración del trabajo desarrollado, como la antigüedad, aunque hayan sido prestados en ámbitos funcionariales distintos y sin conexión con el propio de los Médicos Forenses, estableciendo, según el demandante, con ello unos criterios de selección injustificados, por no responder a una mejor cobertura de los puestos que deben llenar esos funcionarios, vulnerando la finalidad del concurso, e incurriendo en arbitrariedad y en contradicción con lo dispuesto en el artículo 500 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que exige que los requisitos previstos en la convocatoria, y, por tanto, los que deben valorarse en el concurso, estén en relación con el contenido del puesto de trabajo. Pero tampoco esa pretensión es estimable, pues debe tenerse en cuenta que lo que exige el artículo 500 de la ley Orgánica del Poder Judicial, es que en las convocatorias se especifiquen los requisitos imprescindibles para el desempeño del puesto, la especialidad o capacitación que, en su caso, resulte necesaria o preferente y el baremo para la puntuación de los méritos de los candidatos, de lo que se infiere que la regulación reglamentaria se ajusta a los amplios términos de la Ley de habilitación, máxime si la LOPJ se completa en este punto con el art.

21.1.a) de la Ley 30/1984. Sin que ello excluya la posibilidad de que a la vista del uso que la Administración haya hecho de la regulación reglamentaria, en el momento de la convocatoria , puedan los Tribunales invalidar el acto de la convocatoria, si mediando la oportuna impugnación, al realizarse el control judicial, llega a apreciarse uso arbitrario o desproporcionado a las potestades administrativas, al atribuir puntuación en el respectivo baremo a esos méritos fundados en la antigüedad o trabajo desarrollado en puestos funcionariales distintos de los que son propios de los médicos forenses.

A continuación se recurre en este recurso 339/96, el art. 21 apartado 5, ROMF, en cuanto dispone que, para resolver los concursos, cuando tras la aplicación de las reglas que el precepto establece, no pueda decidirse la provisión, porque se produce sus resultados de empate entre los candidatos se acudirá para dirimirlo a la antigüedad, salvo que las bases de la convocatoria dispongan otra cosa.

La impugnación que ahora se resuelve se centra en el inciso final del precepto, que no determina el criterio último, por vía normativa, sino que deja a la Administración que sea ella, en cada concreta convocatoria, decida cómo han de deshacerse los empates.

En este extremo estima esta Sala que la pretensión actora debe prosperar, siguiendo el criterio que este mismo Alto Tribunal ha mantenido en la sentencia de 17 de Noviembre de 1993, resolviendo un caso similar; criterio que hace referencia a que si bien incluso en el ámbito de la reserva de ley que constitucionalmente corresponde al régimen estatutario de los funcionarios públicos (arts. 122.1 y 103.3. CE), es admisible que el Reglamento complete la regulación legal, sin embargo no resulta coherente con esa misión complementaria, que el Reglamento se excluye a sí mismo, para confiar al acto concreto de la convocatoria la fijación del criterio para dirimir empates en los concursos, que por la inexcusable objetividad de este medio selectivo reclama una objetivación fijada de antemano por una norma general.

En definitiva, con la regulación que se contiene en este extremo del Reglamento, se vulnera el principio de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad del art. 9º.3 de la Constitución, por lo que el precepto debe ser anulado.

En este recurso se impugna el art. 31 ROMF. Aunque en el suplico de la demanda se alude expresamente sólo a los apartados 3, 4, 5, 6 y 7, es claro que la pretensión anulatoria también se extiende a los extremos 1 y 2 de ese precepto, pues así se infiere del contenido general de las alegaciones que, en la demanda, sustentan esa concreta pretensión. Para fundar esta petición alega la actora que lo mismo la provisión de los puntos de trabajo, que la pérdida o renovación del obtenido mediante concurso, son materias estatutarias que deberían de haber sido reguladas por Ley orgánica, siendo así que sobre estos particulares nada se dice en la LOPJ.

Tampoco este extremo de la pretensión actora ha de prosperar, pues la regulación reglamentaria recurrida encuentra su respaldo en el art. 21.1.e) de la Ley 30/1984, dentro de cuyos límites se ha movido el Real Decreto 296/1996. Debiendo considerarse esta Ley de Funcionarios con rango normativo suficiente para habilitar al Reglamento, según antes se argumentó, al referirse a un aspecto propiamente funcionarialdel régimen de los médicos forenses, alejado de su cometido de auxilio jurisdiccional.

El siguiente extremo de la pretensión anulatoria de esta actora se refiere al art. 50.1.c) y f), y apartado 2 del ROMF, que son del siguiente tenor:

....................

c) La realización de actividades privadas relacionadas con prácticas tanatológicas.

....................

f) La emisión de certificados médicos relacionados con la normativa sobre policía sanitaria mortuoria.

2. No se podrá autorizar la compatibilidad para el ejercicio de una actividad privada a los médicos forenses que desempeñan los puestos de Director y Subdirector de los Institutos, a aquellos otros que desempeñan puestos de dedicación exclusiva, y a los que en la relación de puestos de trabajo tengan asignado un complemento específico o concepto equiparable cuya cuantía supone el 30 por 100 de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad>>.

En opinión de esta recurrente los transcritos apartados del art. 50, ROMF vulneran la reserva de ley orgánica que establece el art. 122.1 CE para el personal al servicio de la Administración de Justicia. Entiende que es inconstitucional por esa razón, la remisión que el art. 497.3 LOPJ hace a la legislación sobre incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas, y que, por tanto, el límite a la acción reglamentaria en este punto de las incompatibilidades de los médicos forenses, deberá buscarse sólo en ese art. 497.3, LOPJ en el extremo en que directamente establece que la función de médico forense será, en todo caso, incompatible con la de médico de empresa o de entidades aseguradoras, con cargos públicos electivos y que no podrán desarrollar actividades que menoscaben el ejercicio de su función. De modo que, en su opinión, queda patente la invalidez del precepto reglamentario, en los aspectos recurridos, al no poder encontrar soporte ni en la legislación funcionarial, ni en esa específica regulación de las incompatibilidades establecidas por la LOPJ.

Al enjuiciar esta concreta cuestión debe tenerse en cuenta que esta Sala en sentencia de 10 de Abril de 1999, ha declarado la nulidad del extremo del art. 50.1, c), relativo a la incompatibilidad de la función de médico forense con la realización de actividades privadas relacionadas con prácticas tanatológicas, por lo que este extremo del recurso ha quedado sin contenido. En lo demás de esta impugnación, ha de partirse de que según se infiere de lo dicho al inicio de esta sentencia, no se aprecia vulneración del principio de reserva constitucional de ley orgánica del art. 122.1 de la C.E., por la remisión, por vía de complemento, que el art. 497.3, L.O.P.J., hace a la legislación funcionarial sobre incompatibilidades, por lo que hay que corroborar, como ya se declaró, en la aludida sentencia de este Tribunal, de 10 de Abril de 1999, que el marco legal al que debía ceñirse el precepto reglamentario ahora enjuiciado era el contenido en el art. 497 y 498 de la L.O.P.J. y el marcado por la Ley 53/1984, de 26 de Diciembre, de Incompatibilidades del Personal al servicio de las Administraciones Públicas. Y así, contemplada la alegación actora desde la perspectiva de esa legalidad, debe ser rechazada, pues no se aprecia que el reglamento se aparte de la regulación legal. En cuanto a la incompatibilidad para emitir certificados médicos de defunción relacionados con la normativa sobre policía sanitaria mortuoria, las nuevas alegaciones emitidas por la entidad actora en el recurso que ahora se resuelve, no desvirtúan las consideraciones que ante la impugnación del mismo precepto, se hicieron por esta Sala en la sentencia a que se ha hecho referencia, en que se expresó que la consideración de que, conforme a la Instrucción de 19 de Octubre de 1987, en su calidad de Médicos del Registro Civil, les compete como misión primordial la comprobación de defunciones, la cual forma parte también del cometido ordinario de todos los médicos forenses, en los casos de muerte sin asistencia o cuando medien indicios de muerte violenta o delictiva, permiten relacionar la declaración reglamentaria de incompatibilidad con los motivos legales que autorizan al Gobierno para determinar los supuestos generales de incompatibilidad. Debiendo, así añadirse, por vía de mera aclaración, que la sentencia aludida, en el punto reproducido, implícitamente se estaba refiriendo a la incompatibilización de una actividad que podría menoscabar el estricto cumplimiento de funciones de forense.

En cuanto a los reproches que se hacen al párrafo 2 del art. 50, ROMF hay que reconocer que si bien pudo el Gobierno haber elegido otra opción menos gravosa para los Directores y Subdirectores del Instituto,respecto de la compatibilización del ejercicio privado que la que figura en el Reglamento, sin embargo considera esta Sala que la efectivamente establecida tendente sin duda a obtener una mas intensa dedicación al desempeño del puesto, encaja y no desborda la normativa legal sobre incompatibilidades.

Igual suerte desestimatoria ha de seguir la pretensión dirigida contra los otros extremos del punto 2, del art. 50 ROMF, concernientes a incompatibilidad con los puestos que tengan asignado complemento específico o equiparable, de determinada cuantía, al encontrar la norma reglamentaria su fundamento en el art. 16 de la Ley 53/1984.

Por último, y, en cuanto al Real Decreto 296/1996, que reglamenta el régimen de los médicos forenses, se impugna en el recurso 339/96, los apartados d), e), i), j), k), l), m) y n) del art. 77 y h), j y K) del art. 78, c), d) y f) del art. 79. Ello en función de no haberse respetado la reserva constitucional de ley orgánica por el art. 464 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en cuanto se remite a la Ley de funcionarios de la Administración Civil del Estado para completar la regulación de la materia disciplinaria, en lo no establecido directamente por la propia L.O.P.J., con lo que según la actora quedarían sin apoyo legal los preceptos reglamentarios impugnados, que solo son encuadrables en esa legislación funcionarial, que carece del carácter de orgánica.

Las razones esgrimidas a lo largo de esta sentencia sobre la constitucionalidad de la solución legislativa seguida por la Ley Orgánica del Poder Judicial en las remisiones, por vía de supletoriedad o complementación, a la legislación funcionarial civil, abonan el rechazo de la pretensión que ahora se enjuicia, pues cabe encontrar en la regulación de la materia disciplinaria de esa normativa legal funcionarial, el apoyo de la regulación reglamentaria, en los términos que ahora se enjuicia.

En el recurso 339/96, también se impugna el art. 5º.1 del Real Decreto 386/1996, de 1 de Marzo, que aprueba el Reglamento de los Institutos de Medicina legal. La impugnación se hace en razón a que en la regulación reglamentaria no se contienen reglas que aseguren la corrección de la decisión a adoptar por la Administración, para cubrir el puesto de Director del Instituto; lo que se estima por la actora que supone la violación de los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad del art. 9º.3 de la Constitución.

Tampoco debe prosperar esta impugnación, pues ha de partirse de que el puesto de trabajo en cuestión es de los calificables como de libre designación, que es forma de nombramiento que tiene su apoyo en el art. 500 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que expresamente la prevé para puestos de trabajo de carácter directivo Por lo que al no ser susceptibles de control judicial los extremos relativos a las condiciones de aptitud determinantes de la confianza en que descansa esta forma de designación, según ha declarado este Tribunal en las sentencias de 11 de Enero y 10 de Febrero de 1997, no se ve razón para que en plano normativo hubiera de establecerse una regulación general de las condiciones determinantes de la confianza, como al parecer reclama la actora. Sin que, por otro lado, la regulación reglamentaria deba ser entendida en el sentido de que se prohiba que en la concreta convocatoria de esas plazas, puedan fijarse condiciones que objetiven los requisitos exigibles a los aspirantes, dentro de las prevenciones generales que se indican en el plano legal para los puestos de libre designación.

En cuanto al recurso nº 393/96, suscitada por D. Luis Carlos y otros Médicos Forenses, los recurrentes impugnan, en primer término, el art. 50,1, apartados c -la realización de actividades privadas relacionadas con practicas tanatológicas-, d) -intervención como particulares en cursos que pudieran tener relación con sus funciones-, e) - cualquier actividad pericial privada- y f) -emisión de certificados médicos de defunción relacionados con la normativa sobre policía sanitaria mortuoria-. El fundamento de la impugnación se pone genéricamente, en que con tales incompatibilidades se altera el estatus funcionarial de los médicos forenses, desnaturalizando el régimen de incompatibilidades establecido en el punto 3 del art. 497, de la Ley orgánica del Poder Judicial, quebrando el principio de reserva de Ley positivizado en el art. 149.1.18 y 103.3 de la C.E. y, el de jerarquía normativa del art. 9.3 de la Constitución.

Ante esta impugnación ha de partirse de que, como se ha expuesto en el fundamento 8º de esta resolución, la pretensión actora relativa a las practicas tanatológicas -apartado c) del art. 50.1 ROMF- al haber sido anulado ese precepto por la sentencia de este Tribunal de 10 de Abril de 1999, ha quedado sin contenido.

Respecto de los demás extremos de esta impugnación, la validez del apartado d) -intervención como particulares en caso que pudieran tener relación con sus funciones- deriva de que la misma se presenta como desarrollo y concreción de la genérica prohibición impuesta como principio general a los funcionarios por el art. 1º de la ley de Incompatibilidades, 53/84, a la que a su vez remite el art. 497.3, L.O.P.J., pararegular esta materia, en cuanto que la intervención prohibida puede comprometer la imparcialidad o independencia atribuible al futuro y posible ejercicio como perito de los médicos forenses, que legalmente se confiere en términos de universalidad.

En relación a los extremos e) -actividad pericial privada- y f) -emisión de certificados médicos-, los razonamientos que en concreto se vierten en apoyo de la pretensión anulatoria ahora examinada, sustancialmente aparecen apoyados en que las incompatibilidades citadas suponen una merma al libre ejercicio de su función médica, no prohibida en términos absolutos por las leyes, o en que, según los actores, vulnera el principio constitucional de igualdad, en relación con la legislación general de incompatibilidades, porque les pueden privar de la actividad pública de médico de INSALUD, compatible según los recurrentes conforme a la Disposición Adicional Tercera de la Ley 53/84 y art. 24 de su reglamento, Decreto 598/1985. Pero esas alegaciones no se consideran bastantes para rebatir lo que al respecto se ha dicho en el fundamento 8º de esta sentencia, frente a pretensiones impugnatorias que perseguían el mismo fin, y, en el que se transcribe en los razonamientos de aquella sentencia anterior de 10 de Abril de 1999. Sin mas que añadir que la invocación al principio constitucional de igualdad, que en esencia hay que entender establecida en comparación a los médicos no forenses a los que se autorice la actividad pública en INSALUD, carece de fuerza suficiente para los fines anulatorios pretendidos, pues en los médicos forenses concurre una calidad , la de asistentes técnicos, con categoría procesal de peritos, que no se da en estos otros que implícitamente se invocan como término de comparación, y que constituye una razón objetiva bastante para justificar la diferenciación del régimen de incompatibilidades.

En último término también recurre este colectivo funcionarial, a través del recurso 393/1996, los arts.

61.2 y 75 del ROMF, si bien respecto del último de los preceptos citados, la demanda que ahora se examina carece de las más mínima base argumental, por lo que resulta, sin más, procedente la desestimación de la pretensión anulatoria de ese art. 75, ROMF, que en el suplico se postula. Por el contrario la impugnación del artículo 61.2 ROMF, ha de prosperar. En efecto, el citado precepto, al regular la situación de excedencia voluntaria de los médicos forenses, por interés particular, no respeta el contenido del art. 29,3,c) de la Ley 30/1984, de Reforma de la función pública, en la redacción que le había dado la Ley 21/1993, de 29 de Diciembre, vigente, por tanto en la fecha de la elaboración del ROMF, que elevó a 15, el plazo de 10 años señalado en la redacción original de la LRFP, para el tiempo máximo de permanencia en la situación de excedencia, y de 3 a 5, de ejercicio inicial para la solicitud, y a cuya redacción se había ajustado el ROMF, quebrantando con ello el principio de jerarquía normativa.

Por todo lo expuesto procede la estimación parcial de los recursos números 339/1996, que debe prosperar solo y en cuanto a la anulación del artículo 21 apartado 5 del ROMF, y también la del 393/1996, respecto del artículo 61 punto 2 del citado Reglamento, debiendo ser desestimado en lo demás las pretensiones actoras.

Respecto a costas no se encuentran motivos para una condena por las causadas en uno y otro recurso.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;