STS, 2 de Julio de 1998

Dª Yolanda fue nombrada funcionaria interina de la escala de Ayudantes Técnicos Sanitarios en el Sanatorio Cardio-Vascular de Alicante, desempeñando el puesto de A.T.S. básico interina, del cual cesó el día 30 de marzo de 1986 como consecuencia de la incorporación de profesionales de carrera en la plaza interina.

La parte recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo y fue dictada sentencia por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 17 de febrero de 1989 , que estimó el recurso interpuesto por el Procurador D. Luis Estrugo Muñoz, en nombre y representación de Dª Yolanda contra las resoluciones del Ministerio de Sanidad y Consumo de 2 de abril de 1986 y 21 de enero de 1987 y anuló las resoluciones impugnadas, por no ser conformes a derecho, estimando que el problema que se planteaba era la forma de determinar la antigüedad, tratándose de funcionarios interinos. La Sala entiende que debe atenerse a la puntuación obtenida en las pruebas convocadas al efecto, por lo que llega a la consideración de que pese a que se había producido el nombramiento de la recurrente con posterioridad al efectuado por otros en su misma situación, que habían tomado posesión con anterioridad, siempre que la toma de posesión se efectúe, como ha ocurrido en el caso, en el término de treinta días contados desde la notificación del nombramiento, como establecía el artículo 36 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado , que es aplicable a los funcionarios interinos en virtud del artículo 105 de la misma ley, se considera que éste es el criterio mejor que se adapta a la naturaleza del concurso y la oposición, que tienen por objeto determinar la aptitud de los aspirantes y fijar el orden de prelación en la selección, según establecía ya el artículo 3.2 del Real Decreto 2223/84, de 19 de diciembre .

La anterior sentencia fue objeto de la correspondiente ejecución mediante la publicación en el Boletín Oficial del Estado de la Orden de 5 de junio de 1989 (B.O.E. de 22 de agosto de 1989).

En providencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso 316.215, con fecha de 6 de febrero de 1990 , se acordó unir a los autos el escrito de la parte actora, requiriéndose al órgano encargado de la ejecución para que señalare como fecha de alta de la recurrente la del día en que se produjo su cese en el Sanatorio Cardio-Vascular de Alicante yse declaró no haber lugar al abono de los atrasos, pues era una cuestión sobre indemnización de daños y perjuicios sobre la que no se había pronunciado la sentencia, sin perjuicio de que pudieran ejercitarse las acciones oportunas para reclamarla.

Con fechas 2 de junio y 4 de octubre de 1989 solicita la actora, del Ministerio de Sanidad y Consumo, el abono de los haberes atrasados correspondientes al periodo comprendido entre su cese como A.T.S. interina del Sanatorio Cardio Vascular de Alicante desde el 2 de abril de 1986 hasta la fecha en que fue readmitida en su puesto de trabajo, con arreglo a la sentencia anteriormente referida, el día 5 de diciembre de 1989, y ante el silencio de la Administración, interpone recurso contencioso-administrativo contra el presunto acto del Ministerio de Sanidad y Consumo, fundamentado en la vulneración de los artículos 106.2 de la Constitución y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado .

La sentencia dictada en el recurso contencioso-administrativo por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el 28 de enero de 1994 , estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de Dª Yolanda contra la Resolución del Ministerio de Sanidad y Consumo que se describía en el primer fundamento y anulaba parcialmente la resolución impugnada por ser en parte contraria a derecho, condenando a la Administración demandada a que abonase a la recurrente en concepto de indemnización de daños y perjuicios el importe de los salarios que hubiera percibido como A.T.S. en el Sanatorio Cardio-Vascular de Alicante desde el 2 de abril de 1986 hasta el 8 de diciembre de 1989, descontando el importe de lo que durante dicho periodo hubiera percibido por desempleo y por la prestación de servicios a los Centros a que se refiere el informe de la Tesorería General de la Seguridad Social de 28 de octubre de 1991, obrante al folio 13 del expediente administrativo, desestimando las restantes peticiones deducidas en la demanda, sin hacer expresa imposición de costas.

En el folio 13 del expediente administrativo se pone de manifiesto, en informe sobre afiliación y periodos de permanencia en alta, emitido por la Tesorería Territorial de Alicante, que la recurrente estuvo sujeta a relación profesional con el Hospital de San Vicente desde el 2 de julio de 1984 al 30 de septiembre de 1984, desde el 23 de marzo de 1985 al 13 de mayo de 1985, desde el 26 de marzo de 1985 al 2 de junio de 1985, desde el 1 de noviembre de 1985 al 31 de marzo de 1986 y desde el 1 de noviembre de 1985 al 3 de abril de 1986.

También consta en la referida certificación que disfrutó de la prestación de desempleo en el periodo de 2 de abril de 1986 al 1 de julio de 1986 y desde el 1 de julio de 1986 al 30 de septiembre de 1986. Desde el 1 de julio de 1986 al 2 de octubre de 1986, prestó sus funciones en S.V.S.1, Administración Atención Primaria, desde el 30 de septiembre de 1986 al 31 de diciembre de 1986 en el Colegio Santa Faz, en el Centro Santa Faz desde el 1 de julio de 1987 al 10 de febrero de 1987 y en el Hospital San Vicente desde el 8 de diciembre de 1989 al 22 de diciembre de 1989, constando en el expediente administrativo que en esa fecha solicita del Hospital de San Vicente la concesión del cese o la excedencia voluntaria y finalmente, en el Centro Santa Faz, el 13 de febrero de 1987, causó alta.

En la sentencia impugnada se reconoce que concurren los requisitos necesarios para determinar la responsabilidad de la Administración, si bien con las limitaciones que contiene la parte dispositiva de la sentencia recurrida.

Ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado, que fija como infringidos los artículos 106.2 y 103.3 de la Constitución , 139 a 142 de la Ley 30/92 y 105 del Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por Decreto 315/64, de 7 de febrero , no habiéndose formulado alegaciones por la parte recurrida, que por Auto de 12 de febrero de 1996, dictado por la Sección Cuarta de la Sala Tercera que conocía inicialmente del recurso, declaró desierto el recurso respecto de la parte recurrente en el proceso contencioso-administrativo Dª Yolanda .

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 25 de junio de 1998.

Considera el Abogado del Estado como único motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa , que la sentencia recurrida infringe los artículos 103.3 y 106.2 de la Constitución , así como los artículos 139, 141 y 142 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, sobre Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento común y los artículos 105 del Texto articulado de Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por Decreto 315/64, de 7 de febrero , proyectando el contenido del referido motivo en tres ámbitos específicos:a) Por entender que el artículo 106.2 de la Constitución comienza refiriéndose a los particulares y este mismo criterio se observa respecto de los artículos 106 de la Constitución y 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento común .

2. Entiende el Abogado del Estado que tanto la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 como la nueva Ley 30/92, de 26 de noviembre , establece taxativamente que la anulación en vía contencioso-administrativa no presupone derecho a indemnización.

3. El Abogado del Estado, alega, finalmente, que estamos ante un caso de un funcionario público al que se le aplicaría el instituto de la responsabilidad extracontractual y, en todo caso, los funcionarios de empleo, tanto eventuales como interinos, al amparo del artículo 105 del Texto articulado de funcionarios civiles del Estado, les es aplicable por analogía el régimen de los funcionarios de carrera, con excepción del derecho a la permanencia en la función, a niveles de remuneración determinados o al régimen de clases pasivas.

El análisis de los indicados ámbitos que se contienen dentro del único motivo de casación que pone de manifiesto la parte actora, nos llevaría, en una primera reflexión, a reconocer que existe derecho a la indemnización, al amparo del concepto esencial de la responsabilidad patrimonial, cuando existe un acto de la Administración que produce unos perjuicios respecto de los cuales el afectado no está obligado a soportar y no es sólo el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración, que debe exigirse como soporte de la obligación de indemnizar, sino el aspecto objetivo de la ilegalidad del perjuicio, los elementos determinantes que deben ser considerados, además de la obligada relación de causalidad entre el daño producido y el acto que lo causa.

Esta situación inicial permite constatar que el daño ha de ser imputable, en primer lugar, a la Administración y para que surja la responsabilidad, el artículo 40.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , que era de directa aplicación en el momento en que se producen los hechos, al efectuarse las correspondientes reclamaciones de responsabilidad patrimonial en vía administrativa el 2 de junio de 1989 y el 4 de octubre de 1989, con anterioridad a la Ley 30/92 , impone que era necesario que aquella lesión fuera consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, si bien el título en virtud del cual la Administración aparece como responsable, nos llevaría a considerar que estamos ante una situación funcionarial en la que no es viable sostener, precisamente por el título jurídico que legitima la prestación en la función pública, la existencia de un derecho adquirido a ocupar un puesto como funcionario interino, pues ha sido en el seno de la relación funcionarial en donde ha surgido el derecho de la parte reclamante, dentro del contenido estatutario de la relación funcionarial, lo que ha llevado a la percepción de unos determinados haberes que han sido suprimidos en el periodo de cese en su condición de interina, de modo que si la Administración no lo satisface, como sucede en la cuestión examinada, incumbe al funcionario ejercitar la correspondiente acción para reclamarlos, pues no puede derivarse para el funcionario público ningún perjuicio patrimonial, de tal suerte que no debe soportar, a su costa, un daño generado en el seno de la propia relación funcionarial y que no tiene, en este caso, su causación material en una culpa atribuida al propio funcionario.

Esta solución, además, es compatible con el artículo 42 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que reconoce la procedencia de la reclamación deducida por el título que se invoca, pues de la sentencia judicial dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de febrero de 1989 , derivaba la necesidad de restablecer la situación jurídica individualizada de la parte recurrente, por lo que debía ser resarcida la lesión causada mediante el reconocimiento del derecho a la indemnización, siendo de tener en cuenta, además, que el ámbito que define el artículo 106 de la Constitución y el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , comprende la lesión por quien ejerce una función pública en su condición de interino y en el seno de una relación funcionarial, pues, una vez sustanciadas, de acuerdo con su específico régimen estatutario funcionarial, las acciones ejercitadas, queda a la vía prevista en el artículo 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado el reconocimiento con carácter general de la pretensión indemnizatoria.

Sostiene el Abogado del Estado, que se opone a la admisión de la responsabilidad patrimonial, la utilización por el texto legal del término «particulares» al hablar de la responsabilidad. Sin embargo, los criterios que esta Sala ha sentado en la precedente sentencia de 14 de octubre de 1994 (recurso nº 7318/90), puede sintetizarse en los siguientes criterios de aplicación, de incidencia directa en la cuestión que examinamos:

1. La referida expresión "particulares" debe ser objeto de una interpretación integradora, de modo queno sólo comprende a los ciudadanos que en el Derecho Administrativo reciben la denominación de administrados, sino también a las distintas Administraciones Públicas cuando sufren lesión en sus bienes y derechos, consecuencia de la relación directa de causa-efecto como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de servicios públicos, puesto que cuando el funcionamiento de los servicios produce una lesión antijurídica en el patrimonio de una Administración Pública no existe en el ordenamiento una norma por el que la persona de derecho público lesionada pueda exigir de la Administración causante del daño su resarcimiento de forma coactiva, en la medida en que no puede acudir a los Tribunales de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa para que declare la obligación de indemnizar si la Administración responsable no acepta voluntariamente asumir dicha responsabilidad y ante ese vacío del ordenamiento jurídico o laguna legal, los Tribunales han de subsanar dicha laguna, pues tienen el deber de resolver los asuntos de que conozcan y corresponde a la jurisprudencia, en su función complementaria del ordenamiento jurídico hay que interpretar la ley y la costumbre y los principios generales del Derecho, siendo la analogía uno de los instrumentos fundamentales para llenar las lagunas de la ley, en la medida en que el propio artículo 4.1 del Título Preliminar del Código Civil señala que procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen un supuesto semejante entre los que se aprecie identidad de razón.

2. Entre el supuesto en que un particular sufre una lesión en sus bienes o derechos como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de servicio público, teniendo derecho a la indemnización y el caso en el que la lesión se produce en el patrimonio de una Administración Pública, y en este caso que estamos examinando por tratarse de una persona vinculada a la Administración por una relación de servicios profesionales, calificada como relación interina, encontramos la identidad de razón del artículo 4.1 del Código Civil , puesto que las normas obligan a indemnizar los daños y perjuicios causados en los bienes y derechos de un particular por el funcionamiento de los servicios públicos cuando se produce una lesión antijurídica en beneficio de la Administración Pública.

3. La misma razón impide que tal resultado dañoso haya de ser soportado por una Administración Pública cuando ésta tiene su patrimonio propio y cuando el daño procede del funcionamiento del servicio de otra Administración, que es titular de un patrimonio distinto del de la Administración lesionada, puesto que el deber de indemnizar se basa en el mismo fundamento, que es evitar que una persona pública o privada haya de soportar la lesión o daño antijurídico producida por el funcionamiento de los servicios de la Administración Pública.

4. Finalmente, desde el punto de vista del análisis de los antecedentes legislativos, es de tener en cuenta que la Enmienda 398 formulada en la tramitación ante el Congreso de los Diputados de la Ley 30/92, de 26 de noviembre , suprimió del artículo 137.1 de dicho texto, que luego iba a ser el artículo 139.1 y que era equivalente al artículo 40.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 , con la referencia a las Administraciones Públicas como sujeto pasivo de la responsabilidad administrativa, entendiendo que el supuesto iba más allá de lo establecido en la Constitución y con la finalidad de respetar la dicción estricta de la Constitución , pero sin manifestar una voluntad contraria del legislador a la interpretación integradora del ordenamiento jurídico, que no invalida los razonamientos anteriormente expuestos.

Todos estos razonamientos son determinantes para rechazar la primera parte de la argumentación en que se basa el Abogado del Estado para sostener que no estamos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial.

Las enteriores apreciaciones se completan con el análisis jurisprudencial que puede sintetizarse en los siguientes puntos:

1. La sentencia de la entonces Sala Quinta del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 1988 , en un supuesto de responsabilidad patrimonial basado en funcionamiento anormal de servicios públicos, cuando el recurrente, en aquella cuestión, había solicitado de la Administración que le fueran aplicables los beneficios de la amnistía laboral y sindical, previstos en el artículo 5º de la Ley de 15 de octubre de 1977 , reconoce que después de la sentencia firme que había denegado su pretensión, puede afirmarse que realmente quedó consumada la efectividad de los perjuicios que propiciaban la reclamación en concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración, al encontrarnos ante un caso de funcionamiento anormal del servicio, constitutivo del presupuesto de la responsabilidad y del que derivaba la producción de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado que la Administración no corrigió, en la medida en que el recurrente no pudo reincorporarse a su puesto de trabajo, ni consiguientemente pudo percibir haberes, reconociéndose el derecho a ser indemnizado en la cuantía que hubiere percibido, en caso de haber prestado servicio efectivo.b) En la sentencia de la Sala Tercera de 8 de febrero de 1991, ejercitada una acción de reclamación al amparo del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , se reconoce los daños originados en el caso de una sanción que afectaba a la lesión de bienes y derechos que no debió soportar el afectado y que habían incidido en su sueldo, complementos y otros emolumentos económicos que dejó de percibir durante el tiempo en que estuvo suspendido de sus funciones, reconociéndose que existía una lesión o daño en sus bienes y derechos, la comisión de la lesión era imputable a la Administración, existía una relación de causalidad entre el hecho imputable a la Administración y la lesión a daño producido y el daño era efectivo, evaluable económicamente, individualizado con relación a la persona reclamante.

3. En la sentencia de 24 de febrero de 1994 se indica que la expresión "los particulares" como sujeto pasivo y receptor de los daños, también lo es, en criterios de hermenéutica jurídica, mediante una exégesis no restrictiva del término, debiéndose incluir en el mismo no sólo los sujetos privados, sino los sujetos públicos cuando éstos se consideren lesionados por la actividad de otra Administración Pública, pudiendo comprenderse dentro de aquél a los propios entes locales.

4. La sentencia de 10 de mayo de 1994, acuerda el nombramiento definitivo del recurrente para que pudiera tomar posesión de una plaza de Jefe de Sección y se reconoce que las circunstancias alegadas más bien parecen basarse en apreciaciones subjetivas, por lo que no cabe estimar producida la lesión como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

Entiende el Abogado del Estado, con fundamento en la previsión contenida en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , que la simple anulación en vía administrativa no presupone derecho a indemnización, pues sería preciso, en todo caso, acreditar los daños y perjuicios causados y este criterio de aplicación no resulta estimable en la cuestión examinada, en la medida en que reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, si bien sostiene que la simple anulación no comporta automática y necesariamente el derecho a ser indemnizado, sí enmarca la responsabilidad, por anulación de actos, dentro del régimen general de la responsabilidad de la Administración, en la medida en que el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado no exonera a la responsabilidad de la Administración por consecuencias lesivas derivadas de los actos anulados, sino que persigue una mayor exigencia en la determinación de la lesión que no puede dejarse reducida al simple hecho de la anulación.

La mera anulación de los actos y disposiciones de la Administración, en los términos de la regulación vigente, no da lugar a la indemnización de daños y perjuicios, pero sí existe ese derecho a la indemnización cuando un acto de la Administración produce un perjuicio, que el recurrente no está obligado a soportar y no es, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración el que debe exigirse como soporte de la obligación de indemnizar, sino el aspecto objetivo de la ilegalidad del perjuicio que se materializa en la realidad de unos daños y perjuicios, además de la obligada relación de causalidad entre el daño producido y el acto que lo causa.

En consecuencia, la existencia de responsabilidad patrimonial por anulación de actos exige la concurrencia de los requisitos previstos en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , sin que la previsión contenida en el artículo 40.2, en relación con la anulación de los actos, suponga una variación respecto de dicho régimen, siendo de destacar que el apartado segundo del artículo 40 se refiere a uno de los requisitos exigidos para que concurra la responsabilidad patrimonial, como es la existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado, en relación con una persona o grupo de personas, por lo que el daño se traduce, en definitiva, en que el hecho de la anulación no comporta necesariamente la existencia de un daño concreto, con independencia del derecho in abstracto que pueda ostentar el interesado para ser indemnizado, habiéndose acreditado en la cuestión examinada y por el examen de las actuaciones del expediente administrativo el importe concreto de la reclamación, que la parte recurrente cuantificó y que la sentencia impugnada reconoce en el fundamento jurídico quinto.

Además, en la cuestión examinada, no se aprecia la existencia de una fuerza mayor excluyente de la responsabilidad patrimonial, no siendo ineludible el requisito de la exclusividad en el nexo causal, como ha reconocido reiterada jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 27 de noviembre de 1991 - recurso de casación 395/93, fundamento jurídico sexto-, 19 de noviembre de 1994 -recurso de apelación 12968/93, fundamento jurídico tercero-, 25 de febrero de 1995 -recurso de casación 1538/92, fundamento jurídico quinto- y 11 de junio de 1998 -recurso de casación 1897/94-).

Finalmente, la referencia que se contiene al artículo 105 del Texto articulado de Funcionarios Civiles del Estado , vigente por el Decreto 315/64, de 7 de febrero , no hace sino contemplar elEstatuto jurídico de los funcionarios de empleo, dentro de los cuales se encuentran tanto los funcionarios eventuales como los funcionarios interinos, a quienes se aplica por analogía el régimen de los funcionarios de carrera, con excepción del derecho a la permanencia en la función, lo que es inherente a su propio estatuto funcionarial, siendo de aplicación, en la cuestión examinada, conforme a la doctrina señalada por esta Sala en sentencias de 14 de mayo de 1993 (recurso 135/90, fundamento jurídico quinto), 22 de mayo de 1993 (recurso 137/90, fundamento jurídico quinto), 22 de enero de 1994 (recurso 153/90, fundamento jurídico cuarto), 2 de julio de 1994 (recurso 1299/87, fundamento jurídico decimoséptimo), 11 de febrero de 1995 (recurso de casación 1619/92), 20 de octubre de 1997 (recurso 455/97) y 11 de junio de 1998 (recurso de casación 1897/94), entre otras, que la indemnización por responsabilidad patrimonial ha de cubrir los daños y perjuicios sufridos hasta conseguir la total reparación, como reconoció la sentencia recurrida en el fundamento jurídico quinto.

Los razonamientos expuestos conducen a desestimar el recurso de casación y, por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA , procede imponer las costas a la parte recurrente en casación.