STS, 7 de Julio de 1997

La sentencia dictada con fecha 18 de marzo de 1991 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional contiene la siguiente parte dispositiva: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 19.753 interpuesto por el Procurador D. Bonifacio Fraile Sánchez en nombre y representación de D. Carlos José contra la Resolución del Ministerio del Interior de 13 de diciembre de 1989 y en consecuencia, debemos declarar y declaramos que es conforme al Ordenamiento Jurídico y por ello válido y eficaz. Sin hacer expreso pronunciamiento en costas".

Interpuesto recurso de apelación por el Procurador D. Bonifacio Fraile Sánchez, en nombre y representación de D. Carlos José , han formulado alegaciones:

1. La representación procesal de D. Carlos José que señala que cuando el funcionamiento del servicio genera un daño hay obligación de indemnizar, no existiendo antijuricidad en la conducta de la parte actora, extremo que no fue examinado en la sentencia recurrida, por lo que solicita la estimación del recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Excmo. Sr. Ministro del Interior de 12 de diciembre de 1989, comunicada el día 13 y la condena a la Administración en la suma de 14.785.540 pesetas.

2. La Abogacía del Estado solicita la confirmación de la sentencia recurrida.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 3 de julio de 1997.

El objeto del recurso de apelación se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida, dictada con fecha 18 de febrero de 1991 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, que desestimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la parte actora contra Resolución del Ministro del Interior de 12 de diciembre de 1989, comunicada el día 13, declarando la conformidad al ordenamiento jurídico de dicho acto administrativo.Para determinar la aludida conformidad al ordenamiento jurídico procede partir de los siguientes hechos, extraídos del expediente administrativo originario, del que dimana la posterior reclamación de responsabilidad patrimonial:

1. La Resolución del Gobernador Civil de Albacete de 15 de septiembre de 1985, ordenó la suspensión de la corrida de toros prevista para dicho día y se fundamentó en el intento del empresario de sustituir dos diestros inicialmente anunciados, por otros de inferior categoría, modificación antirreglamentaria que se sumaba a previas modificaciones de los diestros y ganadería anunciados.

   Dicha resolución destaca, igualmente, en su fundamento último, que la medida trata de evitar los previsibles trastornos de orden público que surgirían como consecuencia de la acumulación de irregularidades ya destacadas a lo largo de la Feria de Albacete, por cambios de diestros y ganaderías que generaron el desconcierto de los aficionados.

   Así, en el cartel originario y para el día 15 de septiembre de 1985, en la Feria de Albacete figuraban los diestros: Javier , Pedro Antonio y Eduardo " Pitufo ", siendo sustituidos, sin autorización gubernativa, por los matadores Everardo , Eduardo " Pitufo " y Jose Carlos .

2. Interpuesto recurso de alzada el 3 de octubre de 1985, por D. Carlos José contra la resolución anteriormente reseñada, se señala en el recurso que la facultad de sustituir, tanto toreros, como ganaderías, era una facultad reconocida con carácter general a las empresas de las plazas de Toros, ante las diversas contingencias que surgían en la práctica.

   Para dicha parte, las modificaciones que se introdujeron en la corrida del día 15 de septiembre de 1985 no eran imputables al empresario, no habrían causado trastorno alguno de orden público y habrían sido, por otra parte, debidamente autorizadas.

   Finalmente, el recurrente sostuvo que la resolución impugnada no se ajustaba a Derecho, por faltar los presupuestos de hecho exigidos, carecer de motivación, resultar manifiestamente desproporcionada respecto de las circunstancias de partida y representar el ejercicio de facultades inconstitucionales, considerando vulnerados los artículos 9, 21, 24.1 y 38 de la C.E., 43 de la LPA, 62.3 del R.D. 2816/82 de 27 de agosto y 50 de la Orden de 15 de marzo de 1962 y solicitó la revocación de la resolución recurrida y la indemnización de los daños por ella causados, cifrados en 16.714.000 pesetas, por lo que hace a los daños materiales desglosados en las siguientes partidas: 15.600.000 pesetas por venta de entradas de la plaza, 350.000 pesetas por no venta de repostería, 200.000 pesetas por no venta de almohadillas, 60.000 pesetas por gastos de transporte de la corrida, 504.000 pesetas por la no venta de la carne de las reses lidiadas y

   50.000 pesetas por lo que se refiere a los daños morales causados a su actividad profesional como empresario.

   Al recurso se acompañaban los siguientes documentos: 1º) Una copia del cartel inicial de la corrida de toros que iba a celebrarse en Albacete el 15 de septiembre de 1985, en la que figuraban los diestros conocidos como Javier , Pedro Antonio y Eduardo " Pitufo ". 2º) Una copia del cartel definitivamente insertado en la prensa correspondiente al día 15 de septiembre, en el que figuraban como diestros los conocidos como Eduardo " Pitufo ", Everardo y Jose Carlos . 3º) Un acta notarial, de 15 de septiembre de 1985, en la que se recogen las manifestaciones de los diestros finalmente anunciados, así como del representante de la ganadería, en la que afirman haber percibido las cantidades con ellos convenidos, por la celebración del aludido festejo. 4º) Las declaraciones de los titulares de los establecimientos de repostería y de venta de almohadillas, en las que se contienen idénticas manifestaciones, recogiéndose las mismas cuantías apuntadas por D. Carlos José en su escrito de reclamación. 5º) El contrato de adquisición de la carne de todos los toros lidiados en la Feria de Albacete de 1985, suscrito el 1 de mayo de ese mismo año, entre D. Carlos José y el titular de un establecimiento mercantil de la localidad, y en la que figura una valoración de 300 pesetas por kilo canal de carne.

3. El informe del Gobernador Civil, de 2 de noviembre de 1985, detalla las alteraciones producidas a lo largo de la Feria de 1985 en los toreros y ganaderías inicialmente anunciadas por D. Carlos José , recogiéndose, igualmente, que el criterio de la Abogacía del Estado y de la Presidencia de las corridas era unánime en poner de manifiesto la previsible presentación de problemas de orden público, ante el desconcierto y descontento que esas alteraciones habían provocado entre los aficionados.

4. El informe de la Comisaría Superior de Policía de 15 de septiembre de 1985, en sus funciones de Presidencia de las corridas, describe las diversas alteraciones introducidas en las ganaderías y toreros inicialmente anunciados, se da cuenta de los diversos desórdenes y protestas planteadas y se sugiere laposibilidad del ejercicio de las funciones previstas en el artículo 50 del Reglamento de Espectáculos Taurinos.

5. El informe de la Abogacía del Estado de Albacete, de 15 de septiembre de 1985, rechaza la indemnización solicitada por el Sr. Carlos José .

6. Consta en el expediente administrativo copia de la información difundida por los medios de comunicación social durante la Feria de Albacete y fechas ulteriores, en la que se recoge las alteraciones introducidas en los festejos previamente anunciados, dándose igualmente cuenta de la decisión final del Ayuntamiento de Albacete de resolver el contrato en su día concertado por D. Carlos José para la explotación del coso taurino local.

7. La resolución del Ministerio del Interior (Dirección General de Política Interior O.M. 28 de mayo de 1983) de 19 de noviembre de 1985, desestimó el recurso de alzada del interesado, entendiendo que la resolución impugnada se ajustaba a Derecho, no siendo la vía del recurso cauce procedente para pronunciarse sobre la indemnización de daños solicitada por el interesado, ya que la misma debía deducirse a través de los cauces previstos por los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa.

8. El recurso de reposición de D. Carlos José , de 13 de diciembre de 1985, reitera y se remite a la argumentación por él manifestada en su recurso de alzada.

9. El informe del Gobernador Civil de Albacete, de 5 de febrero de 1986, se remite y reitera la argumentación recogida en el informe emitido en relación con el recurso de alzada, indicándose que la suspensión del festejo fue adoptada como última medida y apuntándose, finalmente, que el contrato de D. Carlos José como empresario de la plaza de Toros de Albacete fue resuelto por el Ayuntamiento, imponiéndose al interesado una multa de 100.000 pesetas por una falta grave ante la mala gestión por él desarrollada.

10. El informe del Servicio Jurídico de Albacete de 5 de febrero de 1986, reitera los términos de su previo informe, apuntándose que el interesado tiene a su alcance la posibilidad de simultanear su pretensión de que se revoque la decisión de suspender el aludido festejo con una pretensión indemnizatoria de los perjuicios que la misma le causó.

11. La Resolución del Ministerio del Interior, de 21 de abril de 1986, desestimó el recurso de reposición, reiterando los términos de la resolución denegatoria de la previa alzada.

12. D. Carlos José interpone recurso contencioso-administrativo contra las indicadas Resoluciones y la sentencia de la extinta Audiencia Territorial de Albacete, de 16 de enero de 1987, desestima el recurso contencioso-administrativo deducido. La sentencia efectuó un examen pormenorizado de la resolución recurrida, declarando su plena adecuación al ordenamiento jurídico y sobre la pretensión indemnizatoria de

    D. Carlos José , apuntó que la misma derivaría de un supuesto de funcionamiento normal de los servicios públicos, entendiendo que no resultaba atendible en este caso, puesto que los eventuales daños fueron causados por la actuación del recurrente, que se califica de desprecio total al público y falta de buena fe.

    ll) La sentencia de la Sala Quinta de este Tribunal de 30 de noviembre de 1987, resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de la Audiencia Territorial de Albacete y confirmó el pronunciamiento de la Sala de instancia, por lo que se refiere a la plena adecuación a Derecho de la resolución del Gobernador Civil de Albacete, pero en lo que se refiere a la pretensión indemnizatoria, la sentencia coincide con la de la Audiencia Territorial de Albacete al entender que tal pretensión no está referida a un funcionamiento anormal de los servicios públicos, sino a un supuesto de desarrollo ordinario de los mismos y partiendo de tal caracterización, entendió necesario que se formulase una solicitud a través de un cauce que permitiese la audiencia al Consejo de Estado al respecto, dado el carácter esencial que tal trámite tiene en la decisión de una pretensión indemnizatoria de ese tipo.

    La sentencia del Tribunal Supremo estimó parcialmente el recurso del interesado, reconociéndole el derecho a dirigirse a la Administración Pública en orden a obtener un pronunciamiento expreso sobre su pretensión.

En el examen del expediente incoado a instancia de D. Carlos José sobre responsabilidad patrimonial de la Administración, constan los siguientes antecedentes:a) El 16 de mayo de 1988, D. Carlos José presentó ante el Gobernador Civil de Salamanca y dirigido al Ministro del Interior, un escrito en el que solicitó, al amparo del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, que se le indemnizase los daños que le habían sido causados por la Resolución del Gobierno Civil de Albacete de 15 de septiembre de 1985, por la que se suspendió la celebración de una corrida de todos que iba a celebrarse ese mismo día.

Respecto a la cuantificación de su reclamación la cifró en 14.758.540 pesetas, importe total resultante de sumar 14.175.540 pesetas en concepto de devolución del importe de las entradas, 350.000 pesetas por reembolso de repostería no utilizada, 200.000 pesetas abonadas por la no venta de las almohadillas de la plaza de Toros y 60.000 pesetas, montante relativo al traslado de los toros a la finca.

D. Carlos José destacó que el derecho a obtener un pronunciamiento administrativo sobre la mencionada indemnización le había sido reconocido por una sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1987.

2. La propuesta de resolución de la Inspección General de Servicios del Ministerio del Interior de 20 de enero de 1989, se muestra favorable a la desestimación de la reclamación interpuesta por el interesado, aduciendo: 1º) De un lado, que, al haber sido causados por su actuación los daños aducidos por D. Carlos José , debían ser por él soportados. 2º) De otro, que el interesado no había acreditado la realidad de los daños por él invocados, ya que los documentos aportados carecían de garantía y eficacia probatoria, apreciándose, por otra parte, una disparidad entre la cuantía inicialmente por él invocada en los recursos administrativos que dedujo y el importe consignado en la reclamación examinada.

3. El informe del Servicio Jurídico del Ministerio del Interior, de 25 de enero de 1989, llega, finalmente, a una conclusión desfavorable a la pretensión de D. Carlos José , entendiendo que los daños en ella invocados habían sido causados por la propia conducta del reclamante.

4. La Intervención General de la Administración del Estado, en escrito de 24 de febrero de 1989, indica que, al contener una propuesta desestimatoria, el expediente no encaja en los supuestos previstos por los artículos 16 y 93 de la Ley General Presupuestaria y, por tanto, no está sujeto a fiscalización previa.

   El escrito de la Intervención General apunta que sólo en el caso de que, como consecuencia del dictamen del Consejo de Estado se decidiese estimar en todo o en parte la pretensión del peticionario, debería remitirse el expediente para su fiscalización por el Centro interventor.

5. El Consejo de Estado emitió dictamen con fecha 10 de octubre de 1989, en el que consta, extractadamente: 1º) El expediente plantea un posible caso de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública regulada, básicamente, por los artículos 106, nº 2 de la Constitución, 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa y concordantes de su Reglamento. 2º) Entiende el Consejo de Estado que el punto clave de la cuestión consiste en dilucidar la exacta relación de causalidad de los daños aducidos por D. Carlos José . Las actuaciones administrativas realizadas en la misma fecha en la que se causaron esos eventuales perjuicios, la información de los mismos ofrecida por los medios de comunicación más cercano al lugar y la fecha de los hechos y los pronunciamientos jurisdiccionales recaídos al respecto, ofrecen una sólida base fáctica y jurídica para concluir que los daños sufridos por el ahora reclamante fueron causados por la irregular conducta que el mismo observó en sus funciones y actividades como empresario titular de la Plaza de Toros de Albacete. 3º) De ello se desprende que la imputación y causalidad de tales daños debe dirigirse hacia D. Carlos José , sin que existan, en cambio, términos hábiles para sostener que los aludidos perjuicios fueran causados por la actuación administrativa pública y sean imputables, por tanto, a ella.

6. El Ministro del Interior, en Resolución de 12 de diciembre de 1989, comunicada el día 13, acuerda, de conformidad con el dictamen del Consejo de Estado, desestimar la reclamación interpuesta.

La parte actora, al promover recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, solicitó que se dictara sentencia anulando, por no ser conforme a derecho, el acto del Excmo. Sr. Ministro del Interior de 12 de diciembre de 1989, que desestimó la petición de indemnización de daños y perjuicios, debiendo declararse el derecho del recurrente a ser indemnizado en la cantidad de catorce millones setecientas ochenta y cinco mil quinientas cuarenta (14.785.540) pesetas, pretensión a la que se opone el Abogado del Estado, que solicita que se dicte sentencia desestimando el recurso, con confirmación del acto e imposición de costas a la contraria.

La sentencia recurrida, al desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto, tiene encuenta:

1. Los antecedentes de la resolución del Gobernador de Albacete, puesto que la misma se fundamentó en el intento del empresario de sustituir dos diestros inicialmente anunciados por otros de inferior categoría, modificación antirreglamentaria que se sumaba a previas modificaciones de los diestros y ganadería anunciados, tratando de evitar los posibles trastornos de orden público que surgirían como consecuencia de la acumulación de irregularidades ya detectadas en la Feria de Albacete.

2. En la sentencia se llega a la conclusión, en el fundamento jurídico quinto, que no se trata de un caso de funcionamiento normal de los servicios públicos de cuya actuación resulta un perjuicio a una persona ajena a la actuación de la Administración, sino del funcionamiento normal de las instituciones ante la actuación de persona que puede producir la alteración del orden público, por lo que el acto de la Administración, que actúa en cumplimiento de sus deberes de prevención de alteraciones de orden público no es ajeno al particular perjudicado, sino precisamente consecuencia de su conducta y no integra el supuesto del artículo 40.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y por lo tanto, no puede dar lugar a la pretensión indemnizatoria ni, por ello, producir la estimación del recurso.

Con carácter previo al examen de la cuestión, procede señalar que, configurada por primera vez en 1954, dentro de la Ley de Expropiación Forzosa, en el artículo 121 y contenida en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, en los artículos 40 y 41, la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado adquiere relevancia constitucional en los artículos 9 y 106.2 de la Constitución como garantía fundamental de la seguridad jurídica, con entronque en el valor de la justicia, pilar del Estado de Derecho social y democrático (artículo 1 de la Constitución) y se desarrolla en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 (Título X) y en el R.D. 429/93, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

Un examen sucinto de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, permite concretarlos del siguiente modo:

1. El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente. b) En segundo lugar, la lesión se define como daño ilegítimo. c) El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas. d) Finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado.

Finalmente, además de estos requisitos, es de tener en cuenta que la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente (así en sentencias de 14 de mayo, 4 de junio, 2 de julio, 27 de septiembre, 7 de noviembre y 19 de noviembre de 1994, 11 de febrero de 1995, al resolver el recurso de casación 1619/92, fundamento jurídico cuarto y 25 de febrero de 1995, al resolver el recurso de casación 1538/1992, fundamento jurídico cuarto, así como en posteriores sentencias de 28 de febrero y 1 de abril de 1995) que la responsabilidad patrimonial de la Administración, contemplada por los artículos 106.2 de la Constitución, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, se configura como una responsabilidad objetiva o por el resultado en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquella, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado.

Analizando el caso examinado y como señalan las precedentes sentencias del Tribunal Supremo de 4 de junio de 1990, 21 de enero de 1991 y 25 de junio de 1992, entre otras, el primer elemento estructural de la responsabilidad patrimonial es la lesión patrimonial, equivalente por su contenido a cualquier daño o perjuicio, pero no es suficiente el menoscabo económico que constituye el factor material, sino que se requiere, simultáneamente, la concurrencia de otro factor cualificativo consistente en que la conducta sea antijurídica y, por tanto, el afectado o la víctima no tenga el deber de soportarlo. En consecuencia, al exigirse que la lesión sea antijurídica, no se está haciendo referencia a que el autor de la misma haya obrado culposamente basado en una antijuricidad subjetiva, sino a la necesidad de que el que la sufra no tenga el deber de soportarla, basado en una antijuricidad objetiva.

No concurre en el presente caso el requisito de que, efectivamente, se haya producido una lesión, en el sentido técnico-jurídico del término, porque si bien toda lesión es integrante de un daño y perjuicio no todo daño y perjuicio es constitutivo de una lesión, dentro del marco de los arts. 121 y 122 de laLey de Expropiación Forzosa, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 106.2 de la Constitución y 139 y siguientes de la Ley 30/1992.

Esa antijuridicidad o ilicitud sólo se produce cuando el afectado no hubiera tenido la obligación de soportar el daño o el perjuicio y ese deber de soportar el daño o el perjuicio sufrido se da en los supuestos en que la Ley y el grupo normativo de ella derivado justifican dichos detrimentos de un modo expreso o implícito. Así, del examen de las Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de abril, 19 de mayo y 19 de diciembre 1989, entre otras, se infiere que el criterio esencial para determinar la antijuridicidad del daño o perjuicio causado a un particular por la aplicación de un precepto legal o normativo debe ser el de si concurre o no el deber jurídico de soportar el daño, ya que las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente por el carácter de generalidad de la misma, deben ser soportadas, en principio, por cada uno de los individuos que integran el grupo de afectados, en aras del interés público.

La antijuricidad y la ilicitud debe existir siempre, sin que con ello se haga referencia a si la responsabilidad ha de ser subjetiva u objetiva, pues ésto es otro tema, el de la concurrencia o no de culpa, por lo que si la ley, como ocurre en este caso, faculta a la Administración para actuar de la manera en que lo ha hecho, no existe la obligación de indemnizar y no hay antijuricidad e ilicitud, pues concurre una causa que la excluye y un derecho que ampara el actuar administrativo, generando la obligación jurídica de soportar el daño y perjuicio por parte del recurrente.

Así, en el asunto examinado, teniendo en cuenta los antecedentes referidos con anterioridad, hay que llegar a considerar que se rompe el nexo causal entre la actuación administrativa y la lesión, puesto que la culpa es exclusiva del perjudicado, con la consiguiente imputación de todos los perjuicios al empresario que fue el causante de los mismos, por lo que la Administración no resulta responsable de dichos daños.

En efecto, el recurrente pretende imputar a la Administración unos daños originados en su patrimonio sin demostrar en que forma se relacionan de modo directo y exclusivo con la actuación de la Administración, que en el ejercicio de sus potestades administrativas y al amparo del artículo 50 del Reglamento de Espectáculos Taurinos, vigente en aquel momento, (Orden de 15 de marzo de 1962, que contiene el Texto Refundido del Reglamento de Espectáculos Taurinos), acuerda la medida suspensiva de la corrida prevista para el día 15 de septiembre de 1985 ante el riesgo de peligro para el orden público, y resulta que la lesión cuya indemnización se pretende, tuvo su origen directo en un incumplimiento por parte de la empresa en relación con la celebración de la Feria de Albacete y, en concreto, con la corrida de toros prevista para el día 15 de septiembre de 1985, por lo que para poder llegar a esa situación con el necesario nexo de causalidad, hubiera sido necesario que la parte actora acreditase, lo que no ha efectuado, su plena actuación al ordenamiento jurídico.

Resulta, en consecuencia, que el funcionamiento del servicio, en este caso, no genera un daño que haya obligación de indemnizar y la antijuricidad de la conducta es imputable a la parte recurrente, pues no sólo en el día señalado sino con anterioridad, había decidido libremente retirar del cartel y operar un cambio de sustitución de los diestros que habían de intervenir, sin que sea imputable a la actuación gubernativa una responsabilidad patrimonial de la Administración que se erija en causante real y exclusiva de los complejos factores que produjeron unos resultados tan aleatorios como los derivados de la suspensión y concretados en no conseguir la entrada esperada con la consiguiente alteración de la taquilla en la corrida de toros, factores en los que interviene directamente el empresario, responsable de dicha actuación.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso de apelación, sin que proceda hacer expresa imposición de las costas causadas en esta segunda instancia jurisdiccional, a tenor del artículo 131 de la LJCA.