STS, 15 de Noviembre de 1995

PonenteFRANCISCO JOSE HERNANDO SANTIAGO
Número de Recurso2135/1991
Fecha de Resolución15 de Noviembre de 1995
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Noviembre de mil novecientos noventa y cinco.

Visto por la Sala Tercera, constituida en Sección por los señores al margen anotados el recurso contencioso administrativo que con el número 2135 de 1991, ante la misma pende de resolución, interpuesto por DON Marco Antonio , y otros 60 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 11 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , todos ellos funcionarios del Cuerpo de Profesores de Educación General Básica, asistidos del Letrado D. José Manuel Dávila Sánchez, contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación de indemnización de daños y perjuicios derivados de la aplicación a los recurrentes de la Disposición Adicional Quinta de la Ley 74/80, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981, que fue formulada ante el Consejo de Ministros a través del Ministerio para las Administraciones Públicas, y cuya denuncia de la mora se formalizó mediante escrito de fecha 13 de mayo de 1991.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 23 de enero de 1991, el Letrado Don José Manuel Dávila Sánchez, en nombre y representación de Don Marco Antonio y de los otros recurrentes, dirigió reclamación ante el Consejo de Ministros a través del Ministerio para las Administraciones Públicas, solicitando a) la actualización de las pensiones que los actores perciben a cargo del Fondo Especial de la MUFACE, mediante la aplicación del coeficiente 3,6 en lugar del 2,9 a los trienios devengados por los recurrentes en el cuerpo del Magisterio Nacional de Enseñanza Primaria, con los efectos retroactivos establecidos en el Real Decreto 1240/1987 y

  1. el reconocimiento de una indemnización por los daños y perjuicios originados a los actores por la aplicación de la Disposición Adicional Quinta de la Ley 74/80, de Presupuestos Generales del Estado para 1981. Por escrito de fecha 13 de mayo de 1991 se procedió a denunciar la mora, interponiéndose el presente recurso con fecha 19 de noviembre de 1991.

SEGUNDO

Interpuesto el presente recurso contencioso administrativo, en fecha 17 de enero de 1992 se dictó providencia por la que fue admitido a trámite, publicándose el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado, y reclamándose el expediente administrativo, que una vez recibido se puso de manifiesto a la representación procesal de D. Marco Antonio y demás recurrentes que se han citado anteriormente, para que dedujera la correspondiente demanda.

TERCERO

La parte actora, , solicita que se dicte Sentencia por la que, estimándose el recurso, se deje sin efecto el acto administrativo presunto del Consejo de Ministros recurrido y se indemnice a los actores por los daños y perjuicios que para ellos ha supuesto la aplicación de la Disposición Adicional Quinta de la Ley 74/1980, de 29 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1981, e interesa el recibimiento a prueba del proceso.

CUARTO

El Abogado del Estado solicitó en su escrito de contestación a la demanda la desestimación del recurso en todos sus extremos, alegando como fundamento de su pretensión que es muydudoso que pueda tener aplicación práctica la responsabilidad del Estado por las Leyes mientras no se desarrolle el artículo 9.3 de la Constitución; que cuando una Ley regula su propio mecanismo de indemnización hay que atenerse estrictamente a los términos de esa Ley, sin ampliar ni disminuir la indemnización; en los restantes casos, la posibilidad de indemnización está limitada a las leyes inconstitucionales; que la prescripción se produce por el transcurso de un año; que no ha habido expropiación legislativa ni existe ilícito legislativo; finalmente, que los órganos jurisdiccionales no tienen potestad para enmendar la Ley.

CUARTO

Por auto de 1 de marzo de 1993, se acordó el recibimiento a prueba del recurso, formándose la oportuna pieza separada. Terminado y concluso el período de proposición y práctica de pruebas, se unieron las practicadas a los autos, concediéndose a las partes el plazo legal para la presentación de conclusiones sucintas, que fueron formuladas mediante escritos en los que insistieron en sus anteriores peticiones de demanda y contestación, respectivamente.

QUINTO

Se señaló para votación y fallo el día SIETE DE NOVIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Los recurrentes, funcionarios jubilados del Cuerpo de Profesores de Educación General Básica, quienes en el momento de su jubilación se encontraban afiliados y en situación de alta en la Mutualidad Nacional de Enseñanza Primaria (integrada en MUFACE), y que perciben pensión complementaria de jubilación con cargo al Fondo Especial de la MUFACE, impugnan únicamente en su recurso la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación formulada por ellos ante el Consejo de Ministros, a través del Ministerio para las Administraciones Públicas, en solicitud de indemnización por daños y perjuicios producidos por la aplicación de la Disposición Adicional Quinta de la Ley 74/1980, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981, en la que se dispuso que "El Estado garantiza a los mutualistas y beneficiarios de las Mutualidades Generales y Obligatorias de funcionarios a que se refiere la Disposición Transitoria de la Ley 29/1975, de 27 de junio, el derecho a percibir las prestaciones existentes en las respectivas Mutualidades al 31-12-1973 y en la cuantía en vigor en tal fecha", pues, para los recurrentes, la congelación con efectos retroactivos de casi diez años (los efectos dañosos se retrotraen a la fecha 31-12-1973), consumada por la Disposición Adicional Quinta de la Ley 74/80, ha supuesto una profunda frustración para todos los funcionarios que durante todos los años vieron incrementarse de forma obligatoria sus cotizaciones a la Mutualidad para que, finalmente, por imperio de una norma con rango legal, las prestaciones que tales cotizaciones les aseguraban hayan quedado reducidas a unas cantidades ínfimas (las correspondientes al 31-12- 1973), ignorándose los incrementos anuales operados en las cuotas desde aquella fecha, y ello sin compensación alguna. Por ello, entienden los recurrentes que aunque sus perjuicios derivan de la aplicación de una Ley, estamos ante la cuestión de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, responsabilidad que, a criterio de los recurrentes, hay que entender subsistente en nuestro sistema jurídico cuando la aplicación de una Ley, conforme a la Constitución, produzca unos graves y ciertos perjuicios, y que en este ordenamiento legal encontraría su respaldo y cauce legal en el art. 9 de la Constitución y en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy sustituido por el artículo antes citado de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Siendo las pretensiones que los recurrentes formulan en la demanda jurisdiccional: a) Que se declare su derecho a ser indemnizados por los daños y perjuicios que les ha ocasionado y sigue ocasionándoles la aplicación de la Disposición Adicional Quinta de la Ley 74/80, que se concretarán en ejecución de sentencia. Y b), con carácter subsidiario para el caso de desestimación de la pretensión principal, que se declare procedente la devolución a los recurrentes de las cuotas que obligatoriamente han visto incrementarse durante los años siguientes al 31-12-1973, en la parte correspondiente a las prestaciones de carácter vitalicio y susceptibles de determinación pecuniaria (pensiones), establecidas estatutariamente, en la proporción en que las mismas se han visto reducidas por imperio de la norma, cantidades también susceptibles de determinación en ejecución de sentencia.

SEGUNDO

Antes de entrar en el examen de la pretendida responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por los daños y perjuicios ocasionados con motivo de la aplicación de la Disposición Adicional Quinta de la Ley 74/80, de 29 de diciembre, es oportuno recordar que la constitucionalidad de dicha Disposición fue declarada por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 27/1981, de 20 de julio, en la que se desestima el Recurso de inconstitucionalidad número 38/1981, promovido por 54 Diputados de las Cortes Generales, y en el que se impugnaba, entre otros preceptos, la referida Disposición Adicional Quinta.

TERCERO

Planteada en el presente recurso contencioso administrativo la cuestión relativa a laresponsabilidad del Estado Legislador, derivada de haberse aplicado a los recurrentes, todos ellos funcionarios jubilados, en situación de alta en la Mutualidad Nacional de Enseñanza Primaria (integrada en la MUFACE) al tiempo de ser jubilados, lo dispuesto en la Disposición Adicional Quinta de la Ley 74/80, de 29 de diciembre, debe desestimarse el recurso por los mismos razonamientos expuestos en la Sentencia del Pleno de esta Sala Tercera de fecha 30 de noviembre de 1992, luego reiterada por otras de innecesaria cita, que aunque referidas a responsabilidad patrimonial derivada de la jubilación anticipada de funcionarios, en aplicación de lo dispuesto en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, sirven para dar respuesta a la pretensión indemnizatoria de daños y perjuicios que se postulan en el presente recurso, derivados de la aplicación de otra Ley -la Disposición Adicional Quinta de la Ley 74/1980-, y cuyos razonamientos son los que se reproducen a continuación.

CUARTO

El artículo 9.3 de la Constitución establece, efectivamente, que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el artículo 106.2, dentro del Título IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración", y los de la Administración de Justicia en su artículo 121, en el Título VI, bajo el epígrafe "Del Poder Judicial", en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional. Además, el artículo 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida -artículo 21 de la Constitución de 1.931, artículo 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1.935, artículos 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1.955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1.952- y hallarse ya regulada en los artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, -hoy artículo 139 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992-, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los artículos 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuanto a la que el artículo 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los artículos 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los artículos 106.1 y 121 de la Constitución, los mismos se remiten, y por tanto hacen necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del artículo 9.3 del Texto constitucional, la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.

QUINTO

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el artículo 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración -artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, (hoy sustituido por el artículo antes citado de la Ley 30/92, antes mencionada); la prevista en el artículo 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; la extracontractual del artículo 1.902 del Código Civil, o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -en la actualidad referido al artículo 139 de la Ley 30/92-está concretada al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece; otro tanto puede decirse de la prevista en los artículos 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley; la responsabilidad extracontractual del artículo 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos; por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de lasnormas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

SEXTO

Aún cuando se acepte como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el derecho comparado nos ofrece dos soluciones: de un parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en "arrets" del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendiente para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc.; de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucionalidad y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y Profesores de E.G.B. y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

SEPTIMO

Aún cuando pudiera admitirse que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares, sobre esta cuestión es de señalar que el artículo 405 de la Ley de Régimen Local de 1.955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el artículo 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final el examen del artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1º de dicha Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus artículos 3 y 4 se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada, y parcialmente concedida, con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendas adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc.- .

OCTAVO

Las sentencias del Tribunal Constitucional números 108/1986, de 29 de junio; 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril, que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de E.G.B., después de negar que los mismos vulneren los artículos 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dice a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos paralos años 1985 y 1989 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, pues la conclusión a que se llegarán, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada. Además otras sentencias anteconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971, 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto en el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966, después de la Constitución, las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988, en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y 11 de octubre de 1991, referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados de la aplicación de dichas Leyes.

NOVENO

La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, publicada en el B.O.E. de fecha 26 de noviembre de 1992, orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1º que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º que se establezca en los propios actos legislativos, y 3º que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su artículo 139.9 que, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.

DECIMO

Finalmente, en cuanto a la pretensión que, con carácter subsidiario, se deduce en la demanda jurisdiccional, relativa a que se declare el derecho de los recurrentes a que les sean devueltas las cuotas que obligatoriamente vieron incrementadas durante los años siguientes al 31-12-1973, aparte de que ello es también una forma distinta de cuantificar el perjuicio patrimonial que les ocasionó la aplicación de la Disposición Adicional Quinta de la Ley 74/1980, cuya responsabilidad por aplicación de la ley no cabe declarar, según lo ya razonado, tal pretensión no fue deducida en vía administrativa, por lo que no es posible su válido planteamiento en vía jurisdiccional, dado el carácter revisor de esta Jurisdicción.

DECIMOPRIMERO

Cuanto se viene exponiendo, aconseja la desestimación del recurso contencioso administrativo deducido por Don Marco Antonio y demás recurrentes que se han expresado, con la consiguiente declaración de conformidad a derecho de los actos administrativos objeto de impugnación jurisdiccional, sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias exigidas por el artículo 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción a efectos de realizar una expresa declaración respecto de las costas producidas en el presente proceso.. de las costas producidas en el presente proceso..

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo número 2135/1991, interpuesto por DON Marco Antonio , DON y otros 60 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , DOÑA y otros 11 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , asistidos del Letrado Don José Manuel Dávila Sánchez, contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación de indemnización de daños y perjuicios derivados de la aplicación a los recurrentes de la Disposición Adicional Quinta de la ley 74/1980, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1981, que fue formulada ante el Consejo de Ministros a través del Ministerio para las Administraciones Públicas, y cuya denuncia de la mora se formalizó mediante escrito de fecha 13 de mayo de 1991, que debemos confirmar y confirmamos por su adecuación a Derecho, absolviendo expresamente a la Administración de todos los pedimentos deducidos en la demanda rectora del presente proceso; sin hacer expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado ponente, el Excmo. Sr. D. Francisco José Hernando Santiago, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. . Rubricado.

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