STS, 15 de Marzo de 1999

Con fecha 16 de marzo de 1996 fue publicado en el Boletín oficial del Estado el Real Decreto 393/96, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Practicaje.

La representación procesal de la FEDERACIÓN DE PRÁCTICOS DE PUERTO DE ESPAÑA interpuso recurso contencioso- administrativo contra dicho Real Decreto, formalizando demanda en la que suplica a esta Sala que "...teniendo por formalizado el presente escrito de demanda contencioso-administrativa contra Real Decreto 393/96 de 1 de Marzo por el que se aprueba el Reglamento General de Practicaje, y continuada que sea la tramitación, se dicte sentencia por la que se proceda a declarar nulos o anular por contrarios a derechos los siguientes preceptos contenidos en dicho Reglamento:

1. Con carácter general el Reglamento en tanto no recoge la reserva de derecho adquirido a favor de los Prácticos anteriores a la Ley de Puertos y Marina Mercante, tal como exige la Disposición Transitoria de dicha Ley.

2. La Disposición derogatoria única.

3. El art. 11 del Reglamento.

4. El párrafo a) primero del art. 26 del Reglamento

5. El párrafo d) del art. 26.

6. El art. 18.

7. La Disposición Adicional Tercera.

8. El art. 6 en cuanto a la regulación de las tarifas.i) El art. 7 en cuanto a las competencias atribuidas a la Autoridad Portuaria".

El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, suplica a esta Sala que "...teniendo por presentado este escrito con sus copias se sirva admitirlo tenga por contestada la demanda y en su día dicte Sentencia por la que, desestimando el recurso confirme la disposición objeto del recurso absolviendo la Administración de las pretensiones de la demanda".

La representación procesal de la ASOCIACIÓN DE NAVIEROS ESPAÑOLES, en su escrito de contestación de la demanda, manifiesta su adhesión al escrito presentado por el Sr. Abogado del Estado, haciendo suyo su total contenido y solicitando se dicte sentencia desestimando el recurso formulado.

Mediante Providencia de 28 de octubre de 1998 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 3 de marzo de 1999, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

La Federación de Prácticos de Puerto de España, que impugna en este recurso el Real Decreto número 393/1996, de 1 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Practicaje, pretende ante todo la declaración de nulidad del Reglamento en su conjunto, argumentando que el reconocimiento de derechos adquiridos a favor de los prácticos de puerto que efectúa el número 1 del apartado Uno de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, "desaparece y no tiene desarrollo alguno" en el Reglamento, en el que queda reducido, conforme a su Disposición Transitoria Segunda, a la no aplicación de los requisitos de titulación.

El argumento es en sí mismo inhábil para conducir al acogimiento de aquella pretensión, pues en él no llegan a identificarse concretos y determinados derechos que debiendo entenderse cobijados en la previsión de la norma con rango de Ley, resulten desconocidos, conculcados o no respetados en la norma reglamentaria. La imprecisión con que el argumento se desenvuelve no permite descubrir que el Reglamento introduzca un régimen jurídico contradictorio o no compatible con el de la Ley en aquel particular de la conservación de derechos adquiridos, en el que, además: a) el número 1 de la Disposición transitoria segunda del Reglamento reproduce literalmente el mandato contenido en aquel número 1 del apartado Uno de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 27/1992; y b) el número 2 de la misma Disposición transitoria del Reglamento, que lógicamente ha de leerse en el contexto del que forma parte, y por tanto tras dejar a salvo lo ordenado en el número inmediatamente precedente, no impone ni directa ni indirectamente un régimen de no respeto de aquello que propiamente haya de conceptuarse como un derecho adquirido.

En la súplica del escrito de demanda solicitó la parte recurrente, a continuación, la declaración de nulidad de algunos determinados preceptos de la norma reglamentaria impugnada. Así, en primer término, la de la Disposición derogatoria única del Real Decreto 393/1996, que tampoco cabe acoger:

1. de entrada, porque tal Disposición no se menciona cuando en la súplica del escrito de conclusiones se citan los preceptos cuya declaración de nulidad se solicita; y b) en todo caso, porque la queja de ilegalidad que se intuye no es acertada, ya que la derogación de las normas anteriores no conlleva como consecuencia ligada a ella que los derechos adquiridos dejen de ser respetados, o queden vacíos de contenido.

La ilegalidad del artículo 11 del Reglamento, dedicado a la regulación del llamado practicaje privado, o actividad privada de practicaje, deriva en la tesis de la recurrente de su falta de previsión en el texto de la Ley 27/1992 y de su contradicción con el régimen dispuesto en el artículo 102.3 de ésta, que sólo contempla el ejercicio del servicio de practicaje por la Autoridad Portuaria, bien a través de contratos con terceros o bien por gestión directa.

Sin embargo, al analizar aquel precepto reglamentario, se observan de inmediato ciertas notas que son relevantes para la toma de la decisión que se nos pide. Así, dicho precepto inicia su regulación con la expresa indicación de que lo que se dispone lo es sin perjuicio de lo previsto en el artículo 5.1 del Reglamento, que reproduce precisamente lo dispuesto en aquel artículo 102.3 de la Ley; de entrada, pues, se trata de una previsión reglamentaria que se introduce dejando a salvo la norma con la que la parte recurrente ve contradicción. De otro lado, tanto por razón de los supuestos en que cabe la autorización del practicaje privado, como por razón de los criterios que deberán tenerse en cuenta al decidir sobre ella, se alcanza con facilidad la conclusión de que la previsión reglamentaria en cuestión se ha introducido conrespeto de los derechos que a los prácticos de puerto que hubieren accedido al puesto de trabajo por concurso o concurso-oposición les otorga la Disposición Transitoria Segunda apartados Uno.1 y Dos.1 de la Ley 27/1992; en este extremo, que es precisamente el que late como preocupación determinante de la impugnación del precepto, es concluyente el razonamiento que se contiene en el párrafo segundo del folio 10 de la Memoria Justificativa del Proyecto de Real Decreto, contra el que nada se argumenta en el escrito de demanda; no hay pues la afectación de los derechos de un determinado colectivo profesional a la que se alude en el argumento impugnatorio. Por fin, lo que el precepto cuestionado contempla es una facultad que confiere a la Autoridad Portuaria para que, en los supuestos tasados a los que se refiere, mediante resolución motivada, y oídas la Capitanía Marítima y la corporación de prácticos o la entidad que la sustituya, pueda autorizar la realización de las actividades de practicaje a los operadores privados que así lo soliciten en relación con los buques operados por los mismos, añadiendo que las personas que materialmente realicen dicha actividad de practicaje deberán contar con la correspondiente habilitación expedida por la Dirección General de la Marina Mercante, siéndoles de aplicación todo lo dispuesto en el Reglamento.

Si a todo ello se añade lo que resulta de algunas de las indicaciones que en orden a la finalidad de la Ley 27/1992 se expresan ya en su preámbulo, en el que se lee que se ha preferido eliminar las rigideces propias de la función y estructura administrativa, para hacer compatible la prestación del servicio con los principios de eficiencia, agilidad y flexibilidad propios de la gestión empresarial que en los puertos se debe desarrollar; o que las Autoridades Portuarias se conciben como entes públicos de gestión empresarial; y si, de otro lado, no se olvidan las amplias competencias que la propia Ley confiere a la Administración marítima, entre las que figuran las de determinación de la necesidad de la existencia en un puerto de un servicio de practicaje, así como, en su caso, la de la no obligatoriedad de su utilización -artículo 102.8.a)-; ni tampoco, en fin, que la figura del llamado practicaje privado estaba ya establecida con anterioridad a la Ley, a través de la regulación entonces contenida en el Decreto número 1018/1968, de 11 de mayo, sobre "Practicaje en puertos y atracaderos particulares", de suerte tal que no se trata de una figura nueva que introduzca el Reglamento impugnado, la conclusión última que se alcanza no es favorable a la pretendida ilegalidad de aquella norma reglamentaria, pues su contenido no entra propiamente en contradicción con las previsiones de la Ley objeto de desarrollo, ni rebasa los límites o el ámbito del complemento normativo, en el que lícitamente puede moverse aquélla.

Modificando ahora el orden seguido en el escrito de demanda, procede por razones de método analizar a continuación la impugnación que se hace del artículo 18 del Reglamento, en el que se establece que "la prestación del servicio portuario de practicaje en un puerto o grupo de puertos determinado será incompatible con la participación de los prácticos, por sí mismos o a través de personas físicas o jurídicas interpuestas, en el capital o en la gestión de empresas concesionarias o autorizadas para la prestación del servicio portuario de remolques gestionado en forma indirecta en el correspondiente puerto o grupo de puertos". Previsión que se completa con lo establecido en la Disposición transitoria sexta, conforme a la cual, "el régimen de incompatibilidades a que se refiere el artículo 18 será exigible una vez que haya transcurrido un año a partir de la fecha de entrada en vigor de este Reglamento".

Nada se argumenta en contra de la razonabilidad del régimen de incompatibilidades establecido, que se justifica, en ese aspecto, en los folios 12 y 13 de aquella Memoria Justificativa a la que antes se hizo referencia, en la que se lee que su fin es "velar por la eficacia y eficiencia del servicio que prestan [los prácticos]"; añadiendo que con aquel régimen se pretende "garantizar la independencia e imparcialidad de los prácticos cuando solicitan la intervención de dichos servicios portuarios [los de remolque] complementarios al practicaje en los que no es razonable que tengan intereses comerciales para evitar decisiones interesadas que colisionen con los intereses del puerto y de los usuarios. Se trata, en definitiva, de evitar que la vinculación con esa otra actividad privada en el puerto comprometa la imparcialidad e independencia del práctico en el ejercicio de su función, respetando el ejercicio de aquellas otras actividades del práctico que no impidan o menoscaben el estricto cumplimiento de sus deberes...".

Tampoco se argumenta nada en contra del contenido, alcance o extensión del régimen que se establece, de suerte tal que la controversia no se ha trabado en torno a la legalidad o ilegalidad de cada una de las determinaciones que componen la norma, ni en torno a la interpretación que por razones de jerarquía normativa deba merecer el precepto. La queja es, meramente, y sin ningún otro matiz, sobre la falta de cobertura legal para el establecimiento por la norma reglamentaria de un régimen de incompatibilidades aplicable en la prestación del servicio portuario de practicaje.

Definida así, tan genéricamente, la queja de ilegalidad, la pretensión tampoco puede ser acogida, pues como se razona en el dictamen del Consejo de Estado, el establecimiento de aquel régimen tiene su fundamento en los principios generales que regulan la gestión de los servicios públicos: quien esconcesionario de un servicio (como es la Corporación de Prácticos, y a través de ella los miembros que la integran) no puede participar directa o indirectamente en las empresas que intervienen en la ejecución del servicio de que se trate, por exigirlo así el principio de transparencia que debe presidir la actividad administrativa. A ello cabe añadir que el mandato constitucional contenido en el artículo 103.1 de la Norma Fundamental, según el cual, la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo, entre otros, con el principio de eficacia; la necesidad de garantizar plenamente la transparencia de la contratación administrativa como medio para lograr la objetividad de la actividad administrativa y el respeto a los principios de igualdad, no discriminación y libre concurrencia, a la que hace explícita referencia la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas; y, por último, las previsiones de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, sobre incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas, en cuyo ámbito, no ha de olvidarse, se entiende incluido todo el personal, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo, y en la que se pregona la incompatibilidad con el ejercicio de cualquier cargo, profesión o actividad, público o privado, que pueda impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de los deberes de dicho personal, o comprometer su imparcialidad o independencia, prestan prima facie cobertura legal bastante al establecimiento de un régimen de incompatibilidades en la prestación del servicio portuario de practicaje.

Combate también la parte recurrente la legalidad de dos de las previsiones que se incluyen en el Reglamento en el capítulo dedicado a la regulación de las infracciones y sanciones relativas al practicaje. En concreto, la queja se ciñe a lo dispuesto en el artículo 26.a).1º, al entender la parte que no cabe configurar como infracciones administrativas el incumplimiento puro y simple de un contrato sujeto al régimen jurídico-privado; y a lo dispuesto en el artículo 26.d), al entender ahora que el tipo infractor que introduce no tiene predeterminación bastante en las previsiones de la Ley, vulnerándose con ello el principio de reserva de ley establecido en el artículo 25 de la Constitución.

Conforme al primero de esos preceptos, se entienden comprendidas en el artículo 114.2.a) -de la Ley 27/1992- "el incumplimiento de los pliegos de cláusulas de los servicios que las Autoridades Portuarias puedan establecer en cada puerto para la prestación del servicio portuario de practicaje, de conformidad con lo establecido en la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante y en este Reglamento".

Pese a lo argumentado por la parte recurrente, la concreción que la norma reglamentaria hace de la conducta infractora no supone la introducción de un tipo nuevo, en el sentido de que no estuviera ya, en sus caracteres esenciales, predefinido o adelantado en las previsiones con rango legal. Tal conclusión se alcanza al contemplar lo dispuesto en aquel artículo 114.2.a) de la Ley 27/1992, que, "en lo que se refiere a las actividades sujetas a previa autorización, concesión o prestadas mediante contrato", incluye como infracción leve "el incumplimiento de las condiciones de los correspondientes títulos administrativos de las cláusulas de los contratos de prestación indirecta de los servicios portuarios o de los pliegos de condiciones generales que los regulen, sin perjuicio de su caducidad o rescisión"; y al contemplar el tenor de la Disposición transitoria segunda, Dos, 5, de dicha Ley, que faculta a la Autoridad Portuaria, a propuesta de la Corporación de prácticos o de la Autoridad Marítima en el ámbito de sus competencias, para "sancionar a los prácticos integrados en dicha Corporación por incumplimiento de las condiciones de prestación del servicio establecidas por la Autoridad Portuaria y recogidas en los pliegos o reglamentos correspondientes, de acuerdo con lo previsto en el Título IV de la presente Ley".

El otro precepto sancionador cuestionado -artículo 26.d)- precisa que "se entiende comprendido en el artículo 114.2.d) y 2.e) el incumplimiento de la incompatibilidad establecida en el artículo 18 de este Reglamento". Preceptos los de rango legal que, también "en lo que se refiere a las actividades sujetas a previa autorización, concesión o prestadas mediante contrato", incluyen como infracciones leves,

4. "el incumplimiento parcial o total de otras obligaciones establecidas en la presente Ley y en las disposiciones que la desarrollen y apliquen, y la omisión de actos que fueren obligatorios conforme a ellas"; y e) "el incumplimiento de los reglamentos de servicio y policía del puerto, del Reglamento General de Practicajes y demás normas reglamentarias que regulen actividades portuarias".

Aunque las dos normas de la Ley 27/1992 que acaban de transcribirse dudosamente satisfacen, por su generalidad, las exigencias de la doctrina constitucional sobre el alcance de la garantía formal o principio de reserva de ley incluido en el artículo 25 de la Constitución, no cabe sin embargo, por ello sólo, entender por derivación que tal garantía ha sido conculcada por aquel precepto reglamentario; no tanto por razón de que en el examen antes efectuado no haya llegado a detectarse, en los términos o con el alcance en que la cuestión se planteó, causa de ilegalidad en el establecimiento de un régimen de incompatibilidades por el artículo 18 del Reglamento, ni tampoco por la sola razón de la necesaria garantía del cumplimiento efectivo de las obligaciones que de él se derivan, sino más bien por no ser dudoso en nuestro ordenamiento jurídicoque el criterio del legislador, directamente deducible de las normas con rango de ley en las que se han incluido previsiones sobre esa materia, es el de conceptuar como infracción administrativa la conducta incumplidora del régimen de incompatibilidad; criterio genérico éste que, unido a aquellas habilitaciones de las letras d) y e) del artículo 114.2 de la Ley 27/1992, ha de reputarse bastante para satisfacer las exigencias del principio de reserva de Ley allí donde éste (como ocurre en el seno de las relaciones de sujeción especial -por todas STC núm. 42/1987-) pierde parte de su fundamentación material.

En el escrito de demanda se exteriorizaba también la pretensión de nulidad de la Disposición adicional tercera del Reglamento, en la que se regula la denominada "Asistencia a la navegación". Tal solicitud no se reitera en la súplica del escrito de conclusiones de la parte recurrente; pero además de ello, bastante para no acogerla, ha de observarse que las previsiones de los apartados 1 a 4 del artículo 74 de la Ley 27/1992; de los apartados 1, 2 y 7 de su artículo 86; y de sus artículos 89 y 90, prestan cobertura legal suficiente a lo que en aquella Disposición se establece; sin olvidar tampoco lo que en el mismo Preámbulo de la Ley se dice acerca de que "la política de la marina mercante y del transporte marítimo, no se limita, lógicamente, al espacio físico portuario, sino que se extiende a lo que el legislador ha denominado >, e incluso fuera de ellas cuando regula un sector de actividad económica que actúa o puede actuar en todas las aguas navegables".

Se solicita asimismo de este Tribunal la declaración de nulidad del artículo 6 del Reglamento, aunque sólo en el particular en que desarrolla la regulación de las tarifas. A este respecto, no puede por menos de observarse que dicho precepto reglamentario, en el aspecto cuestionado, se limita a reproducir o recordar las previsiones explícitas de los artículos 102.5, 103, 72 y 70 de la Ley 27/1992, de suerte tal que, en ese aspecto de las tarifas, nulo es el desarrollo o complemento normativo que se introduce. Así las cosas, la pretensión debe seguir la misma suerte que las anteriores, pues tampoco el escrito de demanda ofrece un análisis crítico de las previsiones legales sobre ese extremo, ni por tanto un soporte argumental bastante para acudir a la única alternativa posible, cual sería el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, que ni se pide, ni tan siquiera se insinúa.

Se pretende por fin la declaración de nulidad del artículo 7 del Reglamento, en cuanto atribuye a la Autoridad Portuaria la competencia para fijar los límites geográficos de la prestación del servicio de practicaje y las zonas de espera de los buques y de embarque y desembarque de los prácticos. Sin embargo, no llega a identificarse cual o cuales puedan ser los preceptos de rango superior directa o indirectamente conculcados por esa norma reglamentaria, cuyo contenido no es extraño a las funciones que bajo el principio general de autonomía funcional y de gestión se atribuyen a dichas Autoridades en el texto legal, en particular en sus artículos 35 y siguientes. Únicamente, y tan sólo a través de la transcripción de una determinada nota o informe, se relaciona la impugnación con la previsión del artículo 106.1 de la Ley, en cuanto que en éste se atribuía al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la competencia para la aprobación del reglamento de servicio y policía del puerto, que regulará el funcionamiento de los diferentes servicios y operaciones; pero amen de no existir identidad entre este último concepto y aquel de la fijación de los límites geográficos, lo que no cabe olvidar en este momento es que aquel artículo 106 ha sido objeto de nueva redacción por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, atribuyéndose a la Autoridad Portuaria la competencia para la elaboración y aprobación de las Ordenanzas del puerto.

De conformidad con la Disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, y atendiendo por tanto a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la anterior Ley de la Jurisdicción, no se aprecian razones bastantes para hacer una especial imposición de las costas causadas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,