STS, 17 de Julio de 1998

La representación procesal del Sindicato Asambleario de Trabajadores de Telefónica, interpuso recurso contencioso administrativo, contra el mencionado Acuerdo del Consejo de Ministros sobre la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los colectivos de Institución Telefónica de Previsión y la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por la que se dispone la publicación de dicho Acuerdo y se desarrollan determinados aspectos del mismo. Por otrosí, en el escrito de interposición del recurso, la representación procesal del sindicato actor, solicitó la suspensión de las disposiciones recurridas, denegándose esta medida cautelar por Auto de 2 de noviembre de 1992.

Recibido el expediente administrativo, por diligencia de 23 de octubre de 1992, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda lo que verificó, con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que "estimando el presente recurso, declare no conformes a derecho y, en consecuencia, revoque y anule el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de

1.991 sobre la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los colectivos de Institución Telefónica de Previsión y la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de fecha 30 de diciembre de 1.991 que publica dicho acuerdo y desarrolla determinados aspectos del mismo".

Por diligencia de 12 de enero de 1993, se dio traslado al Abogado del Estado para que contestara la demanda, lo que verificó con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que dicte sentencia en virtud de la cual, "se declare la inadmisibilidad del recurso interpuesto en nombre de SATT contra el Acuerdo del Consejo de Ministros y contra la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 27 y 30 de diciembre de 1.991 , respectivamente, o bien, subsidiariamente, que se desestime dicho recurso y se confirmen las resoluciones administrativas impugnadas de adverso".

Por diligencia de 24 de marzo de 1993, no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba del recurso, se dio traslado a la representación procesal del Sindicato Asambleario de Trabajadores de Telefónica para que formulase conclusiones, lo que verifico en el debido plazo y forma.

Por diligencia de 21 de mayo de 1993, se concede al Abogado del Estado, un plazo de 15 días para que presente su escrito de conclusiones, lo que verificó en el debido plazo y forma.

Por Providencia de la Sección Séptima de la Sala de 29 de noviembre de 1993, se remiten las actuaciones a la Sección Cuarta.

Conclusas las actuaciones quedaron los Autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno le correspondiera. Y a tal fin se fijo el 15 de julio de 1998, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.

El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, se opone a la admisibilidad del recurso por ausencia de todos los requisitos subjetivos relativos a la parte actora, a la que atribuye falta de personalidad jurídica, de capacidad procesal, de legitimación y de postulación.

Niega, en primer término, la existencia jurídica del SATT, y a este respecto señala que el artículo 4 de la LO 11/1985, de 2 de agosto , sobre Libertad Sindical, exige, en su apartado a) que los sindicatos constituidos al amparo de dicha Ley, para adquirir capacidad jurídica y plena capacidad de obrar, han de depositar sus Estatutos en la oficina pública establecida al efecto. En segundo lugar, la representación procesal de la Administración demandada invoca la doctrina de esta Sala que exige, cuando se niega la capacidad procesal, que se aporte la prueba acreditativa de que el acuerdo para el ejercicio de la acción ha sido tomado por el órgano a quien estatutariamente viene encomendada tal competencia y para autorizar a las personas que han de actuar en nombre y representación de la entidad, y sostiene que, al no haberse aportado los Estatutos que, en su caso, rijan al SATT ni documento alguno acreditativo de la adopción del pertinente acuerdo debe concluirse que falta la capacidad procesal necesaria. En tercer lugar, considera que, aun admitiendo que el SATT fuera un sindicato, éste no ha acreditado que entre sus afiliados figuren trabajadores que hayan sido afectados por el Acuerdo impugnado. Y, por último, el Procurador que ha comparecido en nombre del SATT lo ha hecho en virtud de una escritura de poder otorgada notarialmente por D. Juan Francisco , sin que en autos conste que el Sr. Juan Francisco sea miembro del Secretariado del SATT.

La inadmisión opuesta debe ser rechazada al haberse acreditado por la actora la concurrencia de los requisitos a que hace referencia la plural argumentación del Abogado del Estado, teniendo en cuenta que, conforme a reiterada jurisprudencia de la Sala, la falta inicial de constancia de aquéllos es un vicio o defecto subsanable en una interpretación teleológica de las normas que los establecen acorde con el propio derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, con el alcance que a dicho derecho ha otorgado la doctrina del Tribunal Constitucional. En efecto:

1. Obra en autos certificación de 4 de mayo de 1993, por la que el Jefe del Servicio de Depósito de Estatutos, Actas de Elecciones y Pactos Colectivos de la Subdirección General de Mediación, Arbitraje y Conciliación, acredita que el Sindicato Asambleario de Trabajadores de Telefónica (SATT) fue inscrito con el número 2.678, adquiriendo personalidad jurídica y plena capacidad de obrar el día 14 de agosto de 1982.

2. Es cierto que este Tribunal ha exigido, respecto de las personas jurídicas, que, para dar cumplimiento a las exigencias derivadas de los artículos 27 LJCA y 2 LEC , se acredite la adopción del acuerdo para el ejercicio de la acción por órgano estatutariamente competente. Pero tal exigencia debe entenderse cumplida, en el presente caso, con la certificación relativa al acta en que se hace constar el acuerdo del Secretariado del SATT para impugnar en vía administrativa y contencioso-administrativa el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 1991, sobre integración en el Régimen General de la Seguridad Social y la Orden del Ministerio de Trabajo de fecha 30 de diciembre de 1991 .

3. La noción de interés legítimo, exigido para reconocer la legitimación, ha experimentado una evidente ampliación en la jurisprudencia de esta Sala y en la doctrina del Tribunal Constitucional para dar virtualidad al derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el artículo 24.1 CE , en el primordial aspecto de su contenido consistente en el acceso a lo Tribunales (STS 21 de marzo de 1997). Y, en concreto, a la vista del artículo 7 CE , no es posible concebir a los sindicatos de trabajadores como meros representantes o promotores de intereses patrimoniales individualizados de sus afiliados. Por el contrario, en la concepción constitucional, los sindicatos son titulares de acciones en defensa y promoción de los intereses del mundo del trabajo, dentro del cual el correspondiente régimen de la Seguridad Social es una parte esencial, por lo que la cuestión de la legitimación para someter a juicio la integración de que se trata ha de resolverse en sentido afirmativo respecto de un sindicato que, en las elecciones sindicales celebradas en octubre de 1990,obtuvo 77 miembros en los Comités de Centros Provinciales de Telefónica, lo que supuso un 7,3% de los delegados electos con derecho a tener un miembro en el Comité Intercentros.

4. La comparecencia ante el Notario y la fe de conocimiento de éste que se extiende a la capacidad y carácter del otorgante del poder notarial acompañado al escrito de interposición del recurso constituye base suficiente para entender acreditada la representación del sindicato en cuyo nombre se otorgó el indicado poder . Y así, en el que se otorga el 17 de octubre de 1991 se señala la comparecencia de D. Juan Francisco , como apoderado de SATT, poder que le fue conferido por la Asamblea Estatal celebrada en Madrid el 6 de julio de 1986, formalizándose en escritura pública que exhibe y se transcribe. Ello con independencia de que también obra en autos certificación acreditativa de la ratificación de poderes para pleitos otorgados por el miembro del Secretariado, D. Juan Francisco a favor del Procurador compareciente

D. Rafael Gamarra Mejías.

La demanda funda, en primer lugar, su pretensión anulatoria del Acuerdo del Consejo de Ministros y de la Orden que se impugnan en la vulneración del ordenamiento jurídico que supone el no haber sido escindida internamente la ITP, presupuesto básico para la integración de las entidades sustitutorias de la Seguridad Social, cuyo incumplimiento supondría infracción del artículo 40 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA ).

Como pone de relieve el Abogado del Estado, la normativa supuestamente infringida, en la tesis de la actora, es el R.D. 1879/1978, de 23 de junio , y la Disposición Final 2ª de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Ordenación de los Seguros Privados , que establecen que aquellas entidades que realicen actividades u otorguen prestaciones además de las sustitutorias de la Seguridad Social, deberán establecer la separación económico-financiera y contable de los recursos y patrimonios afectos a las prestaciones de la Seguridad Social, a la que la entidad sustituye, de los afectos a la Previsión Social voluntaria. Ahora bien, como tuvo ocasión de señalar este mismo Tribunal, en Sentencia de 27 de febrero de 1997, la indicada previsión se configura como una obligación de las entidades de previsión social a las que va dirigida, pero en modo alguno nuestro ordenamiento jurídico, en dichas normas o en otras distintas, establece que la separación controvertida constituya un requisito para que el Gobierno haga uso de la autorización contenida en la Disposición Transitoria Sexta,7 de la Ley General de la Seguridad Social, Texto Refundido aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo . No existe condicionamiento normativo que supedite la integración en la Seguridad Social de las entidades sustitutorias de la misma a que éstas efectúen previamente dicha separación, por lo que no cabe entender que el incumplimiento de la correspondiente obligación lleve consigo la ilegalidad del Acuerdo de integración impugnado.

Subsidiariamente, se aduce insuficiencia de rango normativo del Acuerdo para disponer la integración [sin dicha separación] o para llevarla a cabo de forma simultánea con la escisión de la Entidad, para lo que hubiera sido necesario un nuevo Real Decreto. El argumento, sin embargo, no puede ser acogido, de una parte, porque la premisa del establecimiento por la normativa previa de una separación patrimonial anterior a la integración necesitada de derogación o superación por una nueva disposición general no puede ser acogida, según ha quedado señalado en el anterior fundamento jurídico, de otra, porque el R.D. 2.248/1985, de 20 de diciembre , referente a las entidades sustitutorias de la Seguridad Social no agota su virtualidad normativa con la integración de las Entidades relacionadas en su disposición final 1, sino que permitía la integración sucesiva de otras Entidades por nuevo Acuerdo del Consejo de Ministros, como el que se refiere al personal integrado en ITP.

Afirma el sindicato demandante que el Acuerdo del Consejo de Ministros que recurre vulnera el principio [derecho] de igualdad contemplado en el artículo 14 CE . A estos efectos realiza una síntesis de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre las manifestaciones de dicho derecho en su doble vertiente de igualdad en la ley y ante ley o aplicación de la ley, y sostiene que el Acuerdo combatido comporta un trato discriminatorio o aplicación desigual del R.D. 2248/1985, de 20 de noviembre , porque se aparta de las condiciones o criterios generales del Real Decreto. En éste se establece, condición cuarta, un criterio general de cuantificación, consistente en que la compensación económica que corresponde por las pensiones que se asumen se determinará por el capital-coste que garantice la cobertura del pago futuro de aquéllas, y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, conforme a los criterios anteriores, había de determinar la aportación concreta que en cada caso correspondiera; de manera que en ninguno de los Acuerdos de integración en la Seguridad Social de colectivos pertenecientes a Entidades sustitutorias, se había determinado una cantidad previa ni un porcentaje determinado del pago de pensiones. Y, por el contrario, en el Acuerdo de integración del personal de ITP se establece que ésta debía ingresar en la Tesorería General de la Seguridad Social, en un plazo no superior a cinco meses desde la adopción del Acuerdo, 75.000 millones de pesetas (Tercero.1 del Anexo), y que "en tanto el Instituto Nacional de la Seguridad Social no haya reconocido la prestación de la Seguridad Social que haya de corresponder a cada uno de los pensionistas a los que afecta la integración, ITP realizará el pago por cuenta de la TesoreríaGeneral de la Seguridad Social, a favor de cada uno de dichos pensionistas, de una cantidad igual al 60% de la pensión o subsidio que la ITP tenía reconocido a cada perceptor a 31 de diciembre de 1991" (Segundo.4).

En relación con el sistema compensatorio del Real Decreto 2248/1985 , en Sentencias de 19 de diciembre de 1987 y 20 de febrero de 1997, esta Sala ha señalado que lo que pretende el sistema de integración es que es que las instituciones que se desprenden de las cargas que asume la Seguridad Social, han de desprenderse también de los medios patrimoniales que deberían estar adscritos a aquellas cargas. Se trata de una transferencia de recursos que se suponen destinados a cumplir determinadas cargas de las que en adelante quedaban liberadas las instituciones afectadas. Y, asimismo, aceptando la diferencia entre los llamados sistemas de reparto y de capitalización, así como el carácter de excepción del sistema de la Condición 4ª.3 que impone que "la compensación económica que corresponde por las pensiones que se asumen, se determinará por el capital-coste que garantice la cobertura del pago futuro de aquéllas", no por ello puede concluirse sin más la ilegalidad o posible inconstitucionalidad del propio Real Decreto, porque es claro también que la integración en el Régimen General de la Seguridad Social, con la inevitable compensación, forzosamente implica partir del cálculo inicial capital-coste.

Ahora bien, el Acuerdo impugnado en este recurso supone, en realidad, una concreción del sistema diseñado con generalidad, respecto del que no se acredita la quiebra o infracción de sus criterios ni que, por tanto, resulte discriminatorio de su aplicación a otras entidades. Así la propia Condición cuarta, 3, dispone que el "Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, conforme a los criterios anteriores, determinará la aportación concreta que en cada caso corresponda, sistema y cadencia del ingreso de la misma". Es decir, que cada caso singular exigirá el correspondiente cálculo inicial, la evaluación razonable de la incidencia del cambio de sistema y los plazos razonables para los ingresos. En síntesis, por tanto, puede decirse que la auténtica diferencia entre el contenido del R.D. 2248/1985 y el Acuerdo de integración en la Seguridad Social de la ITP radica en que aquella norma establece el sistema general para las entidades sustitutorias integrables, mientras que este Acuerdo se dirige a la integración de una entidad concreta que contempla sus específicas circunstancias, incluida la de la cuantía de las prestaciones concedidas por la ITP, sin que se acredite, ni siquiera se ha intentado, que la aplicación de las previsiones generales del Real Decreto haya sido diferente para otras Entidades integradas que se encontrasen en las mismas circunstancias económico-financieras, referidas tanto al patrimonio como a las prestaciones a cargo de la ITP que se transpasan a la Seguridad Social.

Se alega, igualmente, violación del principio jerarquía normativa establecido en el artículo 9.3 CE , porque, a juicio de la parte actora, el Acuerdo del Consejo de Ministros y la Orden exceden de las facultades que a ambos órganos administrativos reconoce el R.D. 2248/1985 . Es cierto que el Acuerdo recurrido es ejecución o aplicación de la disposición reglamentaria, como expresamente resulta de la decisión adoptada por el Consejo de Ministros: se trata de una integración de conformidad con lo establecido en dicho Real Decreto, y para dar cumplimiento a lo establecido en éste se determinan los efectos de la integración en los activos y en el procedimiento para el reconocimiento de las prestaciones a asumir por el Régimen General de la Seguridad Social. Pero no se comparte el criterio de la actora respecto a la infracción de la norma reglamentaria que se concreta en el criterio primero del Acuerdo del Consejo de Ministros y la condición cuarta, apartado tercero de la Orden Ministerial que han sido ya objeto de consideración en el anterior fundamento jurídico, debiendo llegarse a la conclusión de que no son el establecimiento "ex novo" de condiciones de integración, sino la aplicación de los criterios generales de la norma a las circunstancias concretas de ITP. Y, si no se aprecia la pretendida vulneración de las previsiones de la disposición normativa, debe concluirse, como se señaló en la Sentencia de 27 de febrero de 1997, que "tanto el Real Decreto, que ciertamente no se refería de modo expreso a la Institución Telefónica de Previsión ni a la Compañía Telefónica, como el posterior Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 1991 ahora impugnado, se dictaron con fundamento en el número 7 de la Disposición Transitoria Sexta del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social de 30 de mayo de 1974 , que por otra parte reprodujo lo establecido en el número 11 de la Disposición Transitoria Quinta del anterior texto regulador de la Seguridad Social de 21 de abril de 1966 ".

Por último, considera la actora que las disposiciones recurridas suponen una actividad arbitraria, con violación de lo preceptuado en el artículo 9.3 CE . Sin embargo, como resulta de la reiterada STS de 27 de febrero de 1997, se trata mediante la disposición referida y posterior Acuerdo de prever la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de ciertos colectivos concretos, en cumplimiento de la finalidad o aspiración general consustancial a nuestro ordenamiento jurídico de integración en el Régimen General de la Seguridad Social de todos los trabajadores por cuenta ajena. Por otra parte, la calificación de arbitrariedad se hace derivar de un motivo ya examinado, cuya virtualidad invalidante ha sido rechazada, como es la falta de separación contable de los recursos patrimoniales de ITP que garantizaban las prestaciones sustitutorias de los que garantizaban las complementarias. Y la "precipitación" reprochadaa la Administración en la actuación integradora no se traduce en una quiebra de derechos consolidados, sino que incide en meras expectativas condicionadas al mantenimiento del sistema alternativo o paralelo de ITP; esto es, la incidencia del acuerdo, que puede tener su explicación en los problemas financieros de la entidad, se refiere, como señaló la Sentencia de esta Sala de 31 de octubre de 1997, a derechos en formación que no puede decirse que se consolidaran antes de la propia integración.

Los razonamientos expuestos justifican la desestimación del recurso contenciosoadministrativo, sin que, conforme al artículo 131 LJCA , se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,