STS, 3 de Diciembre de 1999

PonenteRAFAEL FERNANDEZ MONTALVO
Número de Recurso1543/1994
Fecha de Resolución 3 de Diciembre de 1999
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Diciembre de mil novecientos noventa y nueve.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1543/94, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado contra la sentencia, de fecha 10 de diciembre de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 124/91, en el que se impugnaba resolución del Tribunal Económico-administrativo Regional de Valencia, de 31 de octubre de 1990, por el que se desestima reclamación formulada contra requerimiento efectuado por la Tesorería Territorial de la Seguridad Social de cuotas del Régimen Especial Agrario. Ha sido parte recurrida la entidad mercantil "Cítricos Pascual, S.A.", representada por el Procurador de los Tribunales don Federico de Olivares de Santiago.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 124/91, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se dictó sentencia, con fecha 10 de diciembre de 1993, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Primero.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Cítricos Pascual, S.A. contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Valencia de 31 de octubre de 1990 por la que se desestima la reclamación por aquella formulada contra el requerimiento de cuotas nº 11.873 en el Régimen Especial Agrario efectuado por la Tesorería Territorial de la Seguridad Social de Valencia. Segundo.- Declarar los citados actos contrarios a derecho anulándolos y dejándolos sin efecto. Tercero.- No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas".

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por el Abogado del Estado se preparó recurso de casación, y teniéndose por preparado se acordó el emplazamiento de las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

El Abogado del Estado, por escrito presentado el 10 de noviembre de 1995, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que estimando este recurso, case y anule la recurrida, dictando en su lugar otra más ajustada a derecho que, denegando la pretensión de la empresa actora, confirme los requerimientos efectuados a ésta por la Tesorería de la Seguridad Social por descubiertos en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social.

Por medio de escrito presentado el 16 de febrero de 1996, la representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Social, formuló alegaciones en concepto de parte adherida al recurso de casación; condición que, sin embargo, fue rechazada por providencia de 25 de noviembre de 1999.

CUARTO

La representación procesal de "Cítricos Pascual, S.A." formalizó, con fecha 21 de febrero de 1996, escrito de oposición al recurso de casación interesando se declare no haber lugar al recurso de casación preparado por el Abogado del Estado, confirmando en todos sus extremos la sentencia 1.330 de10 de diciembre de 1993 dictada por la Sección segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con el pronunciamiento en cuanto a las costas que en Derecho corresponda.

QUINTO

Por providencia de 14 de septiembre de 1999, se señaló para votación y fallo el 30 de noviembre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación se fundamenta en único motivo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), por "cuanto la sentencia recurrida ha anulado [al haber anulado], por falta de cobertura legal, el artículo 2 del R.D. 1134/79, de 4 de mayo, infringe, en primer lugar, el art. 4º del Texto Refundido de las Leyes 38/66, de 31 de mayo, y 40/70, de 22 de diciembre, Texto Refundido aprobado por D.2123/71, de 23 de julio, y (sic) que establece y regula el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social, así como el art. 44. 5 de dicho Texto Refundido, que autorizó al Gobierno para sustituir el procedimiento de reparto, establecido en dicho art. 44, por otro que garantizase asimismo el importe y la eficacia de la recaudación, lo que sirve de cobertura legal al anulado art. 2 del R.D. 1134/79, de acuerdo con la jurisprudencia de este Alto Tribunal, especialmente reflejada en la sentencia de 9 de mayo de 1992, de la Sala Especial del art. 61 LOPJ, en el recurso de revisión nº 17/91".

Si bien, con carácter previo al examen de dicho motivo de casación, ha de advertirse que, realmente, la sentencia de instancia no anula o declara la nulidad del mencionado artículo 2 del R.D. 1134/1979, lo que no había sido solicitado en la demanda y para lo que carecía de competencia la Sala de instancia, sino que se limita a estimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto por "Cítricos Pascual, S.A.", anulando los actos administrativos impugnados -resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Valencia de 31 de octubre de 1990 y requerimiento a la actora de cuotas nº 11.873 (2.713 pesetas) en el Régimen Especial Agrario efectuado por la Tesorería Territorial de la Seguridad Social de Valencia- aunque lo hace con base en la falta de cobertura legal del indicado precepto reglamentario. Esto es, se trata de una sentencia dictada en recurso contencioso-administrativo interpuesto al amparo de lo establecido en el artículo 39.2 y 4 LJ, circunstancia esta que es la que hace recurrible en casación a la sentencia impugnada, conforme al artículo 93.3 de la misma Ley.

SEGUNDO

Para dar respuesta a si el RD 1134/1979, de 4 de mayo, por el que se introduce en el Régimen Especial de la Seguridad Social (REA, en adelante) el sistema de cotización por "jornadas reales", contaba o no con la necesaria cobertura legal, es necesario dilucidar dos cuestiones sucesivas: el alcance de la reserva de ley en la materia de que se trata; y, si se respetan las exigencias de dicha reserva de Ley, teniendo en cuenta el propio significado y alcance de la modificación que representa el nuevo sistema del Real Decreto con respecto al anterior de evaluación global, llamado de "jornadas teóricas" (art. 43.3 del Decreto 2123/1971, de 23 de julio, Texto Refundido de las Leyes 38/1966 y 41/1970 del REA).

En relación con la primera de dichas cuestiones, debe recordarse que, según reiterada doctrina de esta Sala (SSTS de 15 de junio de 1995 y 7 de marzo de 1997, entre otras), las cotizaciones a la Seguridad Social no están incluidas estrictamente en el ámbito del principio de legalidad en materia tributaria, cuyo origen se conecta con la vieja idea de garantizar que las prestaciones que los particulares satisfacen a los Entes públicos sean previamente consentidas por sus representantes. Así la reserva de ley se configura como una garantía de autoimposición de la comunidad sobre sí misma y, en última instancia, como una garantía de la libertad patrimonial y personal del ciudadano (STC 19/1987). Como señala la STC 185/1995, en el Estado social y democrático de derecho la reserva de ley cumple otras funciones, pero la finalidad última, con todos los matices que hoy exige el origen democrático del poder ejecutivo, continua siendo la de asegurar que cuando un ente público impone coactivamente una prestación patrimonial a los ciudadanos, cuente para ello con la voluntaria aceptación de sus representantes.

Cuando se ha planteado la inconstitucionalidad, incluso, de la normativa reguladora de las cuotas que los empresarios habían de abonar por las "jornadas teóricas", por estimar que infringía el principio de reserva de Ley, este Tribunal ha comenzado señalando que no se trata de un impuesto (STS 30 de julio de 1997). Y, en esta misma línea, cuando ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la incidencia en dicho sistema de "jornadas Teóricas" de la Disposición Final 2ª , apartado f) de la Ley 30/1985, de 2 de agosto, del Impuesto sobre el Valor Añadido, ha señalado que no supuso la derogación de las normas reguladoras de la contribución empresarial a la financiación de la Seguridad Social Agraria, porque la derogación se limitó, a partir del 1 de enero de 1986, a las normas reguladoras recogidas en los Decretos 2123/1971, de 23 de julio y 345/1971, de 25 de febrero, en cuanto se referían a las percepciones sobre productos importados onacionales derivados del campo, quedando vigentes las cuotas de los trabajadores y la cotización empresarial por "jornadas teóricas", ya que constituyen un medio de financiación de la Seguridad Social Agraria y no tienen la naturaleza y el carácter de un tributo fiscal, aunque sí el de prestaciones patrimoniales de carácter público.

En efecto, las cotizaciones a la Seguridad Social merecen la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público caracterizadas por el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público, y su imposición coactiva. Se trata de obligaciones de pago de carácter general que se impone a quienes se encuentran en las situaciones legales de las que deriva el deber de cotizar, contribuyendo de este modo a la satisfacción del interés público que existe en el funcionamiento del sistema de Seguridad Social con las prestaciones que comporta. Y así, de manera explícita,

Es en este cuerpo de doctrina en el que se inscribe también la STS de 9 de mayo de 1992 de la Sala Especial del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, invocada tanto por la sentencia de instancia para fundamentar su fallo como por el propio Abogado del Estado para fundamentar su motivo de casación. Conforme se dijo en ella, habida cuenta de la mencionada naturaleza de prestaciones patrimoniales públicas que tienen las aportaciones o cotizaciones de los sujetos obligados al sistema de la Seguridad Social, la reserva de ley que para ellas existe tan sólo deriva del artículo 31.3 CE en cuanto dispone que sólo "con arreglo a la ley" pueden establecerse. En definitiva, esta locución no tiene el mismo alcance y eficacia jurídica que las utilizadas en el artículo 133 CE al regular la potestad tributaria ("mediante ley" o "en virtud de ley") para establecer la reserva de ley en relación con los elementos esenciales de los tributos y los beneficios fiscales.

Ahora bien, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional establecida en la citada Sentencia 185/1995, de 14 de diciembre, la reserva de ley en materia de prestaciones patrimoniales de carácter público puede concretarse en los siguientes puntos:

  1. Se trata de una reserva de ley de carácter relativo, en la que aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, y el alcance de tal colaboración está en función de la diversa naturaleza de la prestación patrimonial. En ello coincide la invocada sentencia de la Sala del artículo 61 LOPJ, de 9 de mayo de 1995 cuando llega a las siguientes dos conclusiones (f.j. 8º): 1º) que no cabe una identificación con los tributos, pues aparte de su naturaleza, las instituciones jurídicas se califican por el régimen jurídico aplicable, y el previsto para aquellos por la Ley General Tributaria y demás normas concordantes difiere del establecido para las aportaciones al sistema de la Seguridad Social; y 2º) en el ámbito de estas cotizaciones son válidas las remisiones normativas contenidas en la norma legal reguladora de la materia, por lo que en este caso no incurrirían en tacha de inconstitucionalidad sobrevenida las habilitaciones a la potestad reglamentaria contenidas en diversos preceptos de la Ley General de la Seguridad Social, Texto Refundido de 30 de mayo de 1974, tales como los artículos 71 y 73.2 del mismo.

  2. La creación de la clase de prestación de que se trata ha de estar prevista en la ley; es necesario, por tanto una interpositio legislatoris para su establecimiento sin que sea suficiente para ello una mera norma reglamentaria.

  3. La cuantía constituye un elemento esencial de toda prestación patrimonial con lo que su fijación y modificación debe ser regulada por ley, aunque ello no significa que, siempre y en todo caso, la ley deba precisar de forma directa e inmediata todos los elementos determinantes de la cuantía; la reserva establecida en el artículo 31.3 Ce no excluye la posibilidad de que la ley pueda contener remisiones a normas infraordenadas, siempre que tales remisiones no provoquen, por su indeterminación, una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador (STC 17/1987). También en este punto coincide la doctrina de la reiterada sentencia de 9 de mayo de 1992, cuando señala que el establecimiento de una cotización adicional sobre las percepciones se enmarca en el ámbito de la reserva de ley material predicable ex artículo 31.3 CE, ya que las prestaciones patrimoniales públicas incluyen el deber de cotizar, así como los elementos configuradores de la aportación; y no se extiende, en cambio, la exigencia del rango normativo de ley a otros elementos de la regulación de la Seguridad Social.

TERCERO

El REA se instaura por la Ley 38/1966, de 21 de mayo, promulgándose posteriormente la Ley 41/1970, de 22 de diciembre; normas que se refunden en un único Texto por Decreto 2123/1971, de 23 de julio (TRREA, en adelante), sobre cuyo rango legal tuvo oportunidad de pronunciarse una sentencia de este Tribunal de 19 de junio de 1973, y que, junto con el Reglamento aprobado por Decreto 3772/1972, de 23 de diciembre (RGREA, en adelante) constituye la normativa básica del REA.Este Régimen Especial de la Seguridad Social se configuró con singularidades que afectan, entre otros aspectos, a la cotización, para la que se adopta una fórmula sui géneris de contribución de las partes implicadas en la financiación. Así, inicialmente, la aportación empresarial se instrumentaba a través de recargos en la contribución rústica (art. 13 Decreto 613/1959, de 23 de abril, y art. 46 de la Ley 38/1966), sistema que evolucionaría hacia otro sistema semejante a una especie de evaluación global llamado de "jornadas teóricas": "el importe global de la cotización empresarial se distribuirá entre los sujetos pasivos y exentos de la contribución de la Contribución Territorial Rústica y Pecuaria, en función de >, según clases y circunstancias de cultivos y aprovechamientos agrícolas, forestales y ganaderas, en base a los datos de propiedad del Catastro de Rústica". Para determinar las "jornadas teóricas había de partirse de los datos que elaborasen los Servicios del Catastro, llevándose a cabo de acuerdo con el procedimiento establecido en el que se recogían los oportunos índices correctores art. 44.3 y 4 del TRREA). Así, pues, se trataba de una regulación de cotizaciones empresariales que, en realidad, correspondían a los propietarios de la tierra, con independencia de que la cultivaran directamente o la hubiesen cedido por cualquier título admitido en derecho (arrendamiento, aparcería, etc.), sin perjuicio del derecho a repercutir (total o parcialmente) en los explotadores de las fincas el importe de las cuotas pagadas. Obligación que subsistía aunque la finca no se encontrara explotada, calculándose la cotización en función del número de jornadas de trabajo que requirieran los distintos terrenos, según las indicadas características, basándose en una presunción -por hectáreas- con independencia del número de trabajadores que realmente se destinaban a la explotación.

El RD 1134/1979, de 4 de mayo, por el que se modifica la cotización del Régimen Especial Agrario, cuestionado por la sentencia de instancia, comprende tres artículos, además de una Disposición Final que facultaba al Ministerio de Sanidad y Seguridad Social para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo del propio Real Decreto. De ellos, en lo que aquí interesa, resultaba la coexistencia de la cuota correspondiente a "jornadas teóricas", que se mantenía en la fijada para el año 1978 (art. 1), con un nuevo sistema de "jornadas reales"; coexistencia, no obstante, transitoria en la propia concepción de la norma reglamentaria, que se mantuvo hasta la derogación de la anterior cotización por "jornadas teóricas" que se produjo por la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995 (Disposición Derogatoria única).

CUARTO

La cuota por "jornadas reales", que introduce el RD 1134/1979, obligaba a cotizar a los empresarios que ocuparan trabajadores en labores agrarias, a partir del 1 de mayo de 1979, y consiste en aplicar un porcentaje o tipo a la base de cotización diaria de los trabajadores por cuenta ajena, por cada jornada real que éstos realizasen. Dicho tipo se fijó inicialmente en el 2% de la base de cotización correspondiente a dichos trabajadores por cada jornada que realizasen. Y, más tarde, a partir, al menos, de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, se determinó anualmente en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado; tipo que aplicado a la base de cotización de los trabajadores por cuenta ajena, fijada también anualmente en desarrollo de la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, determinaba la correspondiente cuota.

El referido cambio sustancial en el establecimiento de la cuota empresarial al REA, a que se ha hecho referencia, se produjo, hasta su incorporación a norma con rango de Ley, por una norma reglamentaria que, según su propia Exposición de Motivos, pretende encontrar habilitación legal, en primer lugar, en el Real Decreto-Ley 36/1978, de 16 de noviembre, sobre gestión de la Seguridad Social, que facultaba al Gobierno para modificar las entonces vigentes normas sobre cotización y recaudación de cuotas, a fin de conseguir que los nuevos sistemas se ajusten a criterios de progresividad, eficacia social y redistribución; más, como advierte la propia argumentación del representante de la Administración, de acuerdo con la doctrina establecida en la reiterada Sentencia de la Sala del artículo 61 LOPJ de 9 de mayo de 1992, la indicada previsión legal es insuficiente para el establecimiento de una cuota adicional que cae dentro del ámbito de la reserva material de ley ex artículo 31.3 CE, en cuanto que por lo que a las prestaciones patrimoniales públicas se refiere, comporta el deber de cotizar (creación o establecimiento de la cuota) y los elementos configuradores de la aportación.

En segundo término, en el mencionado TRREA, en el número 5 de su artículo 44. Pero, partiendo de la premisa antes expuesta, menos aún puede encontrarse habilitación legal suficiente en dicho precepto que se limitaba a establecer literalmente: "El procedimiento para el reparto establecido en el presente artículo [el de >] podrá sustituirse por otro método objetivo que garantizando el importe y la eficacia de la recaudación, eleve, a propuesta de la Organización Sindical, el Ministro de Trabajo a la aprobación del Gobierno". Ni siquiera admitiendo que la norma reglamentaria no amplía el ámbito subjetivo de la obligación de cotizar, entendiendo, como sostiene el Abogado del Estado, que el artículo 4 TRREA incluye una presunción iuris et de iure atributiva de la condición empresarial a la persona física o jurídica titular de la explotación agraria, junto con la consideración de empresario de "quien [de todo aquel que]ocupe trabajadores por cuenta ajena en labores agrarias", puede entenderse que contenga dicho TRREA las previsiones suficientes, en orden a los elementos esenciales para la determinación de la cuota por "jornadas reales", para habilitar adecuadamente la colaboración de la norma reglamentaria a la que se remite de una forma indeterminada. O, dicho en otros términos, no existen en el TRREA los parámetros necesarios que permitan enjuiciar, desde el punto de vista de la legalidad, el desarrollo o colaboración reglamentaria del sistema o modalidad de cuota por "jornadas reales", en elementos tan esenciales como son la base y el tipo para la cuantificación de la obligación en que se traduce la prestación patrimonial pública de que se trata (y que luego serían incorporados, como ha quedado señalado, a normas de rango legal especificamente a las Leyes de Presupuestos). Pues, en manera alguna, pueden ser suficientes la apelación a la garantía del importe y a la eficacia de recaudación, junto con la intervención de la entonces Organización Sindical, antes de la propuesta al Gobierno por el Ministro de Trabajo.

QUINTO

Las razones expuestas justifican la desestimación del motivo de casación aducido y obliga, conforme a lo dispuesto en el artículo 102 LJ, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa imposición de las costas a la Administración recurrente.

FALLAMOS

Que desestimando el motivo de casación formulado, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia, de fecha 10 de diciembre de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 124/91. Con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico

9 sentencias
  • SAN, 22 de Septiembre de 2000
    • España
    • 22 Septiembre 2000
    ...de cotizaciones en concepto de jornadas reales al Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social. SEGUNDO El Tribunal Supremo en su sentencia de 3 de Diciembre de 1.999 del recurso de casación nº 1543/94, confirmó la del TSJ de Valencia de 10 de Diciembre de 1.993, en que se declaró la fal......
  • STSJ Aragón 640/2003, 1 de Julio de 2003
    • España
    • 1 Julio 2003
    ...la nulidad del Real Decreto 1134/1979, de 4 de mayo, conforme a la falta de cobertura legal ya reconocida por el Tribunal Supremo en sus Sentencias de 3 de diciembre de 1999; la insuficiente cobertura legal de las sucesivas Leyes de Presupuestos General del Estado desde la Ley 31/1991, de 3......
  • STSJ Castilla-La Mancha , 14 de Junio de 2004
    • España
    • 14 Junio 2004
    ...situación quedó solventada a partir del momento en que se vino a regular por las leyes de Presupuestos (fundamento jurídico cuarto de la STS de 3.12.99 , ref. RJ 1999\9534). Así que, por más que la STS de 24.2.2001 , Ref. ED 2001/27039, haya remachado su anterior tesis acerca de la falta de......
  • STSJ Castilla-La Mancha , 10 de Febrero de 2003
    • España
    • 10 Febrero 2003
    ...situación quedó solventada a partir del momento en que se vino a regular por las leyes de Presupuestos (fundamento jurídico cuarto de la STS de 3.12.99, ref. RJ 19999534).] Segundo. Sin que la alegada STS de veinticuatro de febrero de 2001, Ref. EDJ 2001/27039 pueda servir de apoyo para la ......
  • Solicita tu prueba para ver los resultados completos

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR