STS, 10 de Febrero de 1997
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 10 Febrero 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Febrero de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 58 de 1994 ante la misma pende de resolución y tratamiento conforme a la Ley 62/1978, interpuesto por D. Carlos Ramón , representado y defendido por la Procuradora Dña. Susana Yrazoqui González contra sentencia de fecha 8 de noviembre de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia (Sección Tercera), sobre suspensión de licencia de taxi. Habiendo sido parte recurrida el Ayuntamiento de Alicante, representado y defendido por el Procurador D. Felipe Ramos Cea; y oído el Ministerio Fiscal.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "FALLAMOS. Se DESESTIMA el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Carlos Ramón contra la decisión adoptada el día 10 de febrero de 1993 por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Alicante que le impuso la sanción disciplinaria de suspensión definitiva -revocación- de la licencia de auto-taxi nº NUM000 de la que era titular por la comisión de una infracción consistente en el incumplimiento del deber de prestar el servicio en régimen de plena y exclusiva dedicación. Se imponen la totalidad de las costas procesales a la parte demandante".
Notificada la anterior sentencia, por la representación del Sr. Carlos Ramón se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala "dicte sentencia en cuya virtud se estime el recurso de casación que interpongo, casando la recurrida, admitiendo los motivos del recurso que se articula, por infracción de Ley y doctrina legal, anulándola, y en su caso, dejándola sin efecto, con la consiguiente condena en costas en la instancia, a la Administración recurrida, por imperativo legal".
Comparecida la parte recurrida, y admitido el recurso a trámite, se confirió traslado a la misma para que formalizara su escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que verificó con el que obra unido a los autos, en el que después de formular sus motivos, terminaba suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso de casación y confirme la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente.Conferido traslado al Ministerio Fiscal, evacuó el trámite por escrito en el sentido de interesar la desestimación del recurso.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 29 de enero de 1997, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
El demandante en el proceso interpone el presente recurso de casación contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, que desestimó su recurso, interpuesto por el cauce especial de la Ley 62/1978, contra acuerdo del Excmo. Ayuntamiento de Alicante de 10 de febrero de 1993, por la que se impone al recurrente, titular de licencia de autotaxi nº NUM000 , sanción disciplinaria de suspensión definitiva de dicha licencia por falta cometida de incumplimiento del deber de prestar el servicio en régimen de plena y exclusiva dedicación.
El recurso de casación se funda en dos motivos, que no se concretan con la cita expresa del motivo legal que puede prestarles cobertura, cual exige el Art. 99 de nuestra Ley Jurisdiccional, si bien, al ser inequívoco, en razón de su contenido, que tienen tal cobertura en el del nº 4 del Apartado 1 del Art. 95, debe superarse tal deficiencia formal, en aras del principio pro actione, entrando a conocer de los mismos.
Dichos motivos alegan, respectivamente, la vulneración del principio de legalidad en materia sancionadora, establecido en el párrafo 1º del Art. 25 de nuestra Constitución, por la inexistencia de norma con rango legal que recoja la conducta por la que ha sido sancionado, y la vulneración del principio de proporcionalidad, a su juicio, recogido como integrante del principio de legalidad penal.
De prosperar el primero de los motivos, la radicalidad de su planteamiento deja ya sin oportunidad de juego la impugnación recogida en el segundo, lo que en tal caso nos exonera de su análisis.
La tesis del recurrente recogida en el primer motivo es la de que por la inexistencia de norma con rango de ley a la que pueda referirse la infracción por la que ha sido sancionado, tal sanción vulnera el Art. 25.1 C.E., según la doctrina del Tribunal Constitucional y la de este Supremo.
Tal fue su planteamiento en la instancia, siendo el derecho fundamental consagrado en dicho precepto constitucional el objeto de la tutela reclamada en el proceso especial de la Ley 62/1978 en el que nos movemos.
El Ministerio Fiscal, insistiendo en la tesis mantenida en la instancia, niega el carácter sancionador de la medida de pérdida de la licencia de autotaxis, apoyando su tesis en la cita de la S.T.C. 181/1990, reclamando para el acto recurrido la caracterización de una simple revocación de la licencia por el incumplimiento de los requisitos condicionantes de la misma.
De prosperar esa tesis, todo el planteamiento del recurrente en casación carecería de base, de ahí que deba examinarse la alegación del Fiscal con carácter previo.
La tesis del Fiscal recibió adecuada respuesta en el Fundamento de Derecho Tercero de la sentencia recurrida, cuyos razonamientos compartimos, en cuyo fundamento, analizando la doctrina de la S.T.C. 181/1990, base de la tesis del Ministerio Fiscal, para ponderar si la aplicación al caso justificaba tal tesis, se observa, con correcta transcripción selectiva de su fundamentación, que la propia sentencia constitucional admite expresamente la posibilidad de que la revocación de una licencia sí tenga carácter de sanción, como "revocación-sanción"; que "resulta poco menos que imposible trazar una línea divisoria entre estas dos medidas (revocación no sancionadora y revocación que sí presenta este carácter", "y, en consecuencia, calificar unas medidas concretas como sanción o simple aplicación de las normas administrativas habilitantes para la gestión de una actividad por lo que resulta preciso tener en cuenta las circunstancias de cada caso". De ese plano general desciende la sentencia recurrida al análisis de las circunstancias del caso actual, para justificar el carácter de sanción.
Es esa parte de la argumentación de la sentencia la que, en su caso, debía haber sido objeto de la crítica del Ministerio Fiscal, para su desvirtuación, lo que no se hace por éste, siendo su reserva crítica de carácter excesivamente genérico, y referida en todo caso más al acto que al análisis judicial del mismo, como es exigible en un recurso de casación, por lo que basta con la remisión a los razonamientos nodesvirtuados de la sentencia, que dieron correcta respuesta a la tesis del Fiscal, para que rechacemos ésta, entrando en consecuencia en el análisis del motivo, desde la base, establecida en la sentencia recurrida y por nosotros aceptada, de que el acto impugnado en el proceso es efectivamente de carácter sancionador.
La sentencia recurrida aborda el examen del planteamiento del recurrente acerca de la ausencia de norma de rango de ley, que tipifique la conducta por la que ha sido sancionado en los fundamentos de derecho cuarto y quinto.
En síntesis, la argumentación de dichos fundamentos podemos resumirla en los siguientes términos:
-
Consagración genérica, como elemento del principio de legalidad en el derecho sancionador, de una garantía formal de reserva de ley.
-
Atenuación de esa reserva en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, en el que la sentencia encuadra la relación existente entre el Ayuntamiento concedente de una licencia y el titular de la misma, ya que la actividad administrativa, se dice, versa sobre la organización de un servicio público, con cita de las SS.T.C. 42/1987, 3/1988, 69/1989, y sobre todo la 219/1989.
-
Invocación de la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de abril de 1991, que en relación con licencias de autotaxis aceptó, como cobertura legal suficiente, la que faculta a la Administración para regular e intervenir en el funcionamiento del servicio público de autotaxis.
-
Proclamación, como base legal suficiente, del Art. 21 de la Ley de Bases de Régimen Local, 7/1985, que consagra la posibilidad de que se establezcan sanciones por infracción de bandos, ordenanzas y reglamentos, así como de las disposiciones contenidas en el Capítulo VII del Título IIº de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y en concreto de los del 113 (que atribuye competencia a los municipios para la gestión y ordenación de los servicios urbanos en los respectivos términos municipales), que se considera trasunto del Art. 25.11 de la L. 7/85, 115 ("el otorgamiento de los títulos habilitantes para la realización de transportes urbanos de viajeros corresponderá a los órganos municipales competentes"), y 118 ("respetando las normas generales aplicables, los Ayuntamientos podrán establecer condiciones específicas en relación con los servicios de transporte urbano de viajeros").
La aplicación del principio de legalidad en el ámbito de las relaciones de sujeción especial ha dado lugar a una cierta vacilación doctrinal y jurisprudencial, pues sobre la base, no cuestionada en general, de la posible diferencia de trato respecto al juego más riguroso de ese principio en el ámbito de las relaciones de sujeción general y de la necesidad en todo caso de que también en las de sujeción especial se parta de una previa habilitación legal, no es unánime la delimitación de cuál sea su concreto alcance.
En la sentencia de este Tribunal, tomada como referencia en la recurrida, se considera satisfecha la necesidad de habilitación legal por la sola existencia de una norma de rango de Ley "por la que a la Administración se le faculte para organizar, regular, e intervenir en el funcionamiento del servicio público", sin que se considere exigible "una específica cobertura legal", expresión con la que, sin duda, se está aludiendo a una regulación de la potestad sancionadora en norma de rango de Ley.
En esa concepción la potestad sancionadora no se supedita a una específica regulación en sede de Ley, sin que se da por sentado que se integra en la habilitación legal para la organización del servicio, como un instrumento más de la regulación de éste.
Tal concepción, sin embargo, no refleja una línea jurisprudencial constante, como lo evidencia la posterior sentencia de esta Sala y Sección 7ª de 13 de noviembre de 1995 -Rec. 1766/1993-, dictada en el mismo cauce especial de la Ley 62/1978, y también referida a una sanción del titular de una licencia de autotaxi con base en la previsión de una Ordenanza Municipal (se da el caso de que se traba también, como en este caso, de un acuerdo del Ayuntamiento de Alicante, con lo que los elementos de similitud con el caso presente se intensifican al máximo), en la que se parte de una concepción más rigurosa de las exigencias del principio de legalidad en el orden sancionador, aun en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, dando por sentado que también en ese ámbito es necesaria una regulación de las infracciones y sanciones en sede de Ley, rechazando la posibilidad de regulación reglamentarias no conformes con la de la regulación de la Ley. Decimos en el Fundamento de Derecho Sexto de esta sentencia, que Centro de Documentación Judicial
sanciones distintas de las previstas en la Ley>>.
Hemos de proclamar por tanto que aun en el ámbito de las relaciones de sujeción especial opera el principio de legalidad, en su manifestación de reserva de Ley, si bien en este ámbito se abran mayores espacios a la colaboración del Reglamento; pero siempre sobre la base de una previa definición de los tipos de infracción y de las sanciones en norma de rango de Ley, sin que quepan por tanto remisiones en blanco o habilitaciones genéricas.
Tal es la doctrina del Tribunal Constitucional expresado con precisión en el Fundamento Jurídico 8º de la S.T.C. 61/1990 de 29 de marzo, que con referencia a la garantía formal implícita en el Art. 25.1 C.E. dice:
>
No es conforme a esa concepción el minimizar la función de la reserva legal en los términos que acepta la sentencia recurrida, que (ciertamente con apoyo en la sentencia de este Tribunal de 2 de abril de 1991) se conforma con la mera habilitación para la regulación del servicio, o la habilitación, en exceso genérica, para establecer sanciones por infracción de bandos y ordenanzas municipales.
El principio de legalidad, como ya advirtiera la sentencia de la extinguida Sala 3ª, de 20 de enero de 1987, F.D. 3º, supone que "no solo la investidura o habilitación está sometida al principio de legalidad, sino también la tipificación de las infracciones, así como la determinación de la sanción correspondiente."
La singularidad de las relaciones especiales de sujeción no afecta a ese esquema esencial, de modo que la simple habilitación genérica, sin previa regulación material en la Ley, baste para llenar las exigencias del principio de legalidad en ese campo, sino que se refleja, a lo más, en que el ámbito de colaboración reservado al Reglamento pueda ser mayor.
En todo caso la mayor particularización de los tipos de infracción de las sanciones, así como de la correspondencia de éstas a aquéllos, definidos en sede reglamentaria, solo será posible en la medida en que esa regulación específica puede reconducirse a previas definiciones en sede de ley, aunque sean de tipo más genérico, lo que no ocurre cuando el tipo reglamentario no tiene correlato discernible en la Ley, que es lo que ocurre en el caso de habilitaciones legales en blanco, técnica admitida como correcta en la sentencia recurrida, cuya tesis al respecto no podemos compartir.
Resulta claro por lo que llevamos expuesto, que una Ordenanza Municipal no puede ser fuente primaria de un ordenamiento sancionador, ni aun en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, y que su oportunidad reguladora en ese campo debe partir de la base de una previa regulación en la Ley, a la que debe ajustarse.
No solo la jurisprudencia constitucional aludida, sino hoy ya la Ley, en concreto la Ley 30/1992 - Arts. 127 y 129-, define en términos absolutamente precisos el alcance del principio de legalidad y de la reserva de Ley en cuanto a la potestad sancionadora de la Administración, debiéndose advertir que dichos dos preceptos se refieren a todas las Administraciones, o a la potestad sancionadora de todas las Administraciones, y en concreto a la local, dado lo dispuesto en el Art. 2º.1.c) de la propia Ley.
Es conveniente reproducir aquí la definición de las infracciones en el Art. 129.1:
Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.>>
Por su parte el Apartado 3 del propio artículo regula la misión posible del Reglamento en este campo y sus límites, disponiendo:>
Adviértase que en esos preceptos legales no se hace matización alguna alusiva a las relaciones especiales de sujeción, por lo que, (independientemente de las críticas de algunos autores por la falta en la ley de esa matización, fuera de la exclusión del Ap. 3 del Art. 127), siendo el régimen legal actual el que es, no cabe rebajar en su marco la función del principio de legalidad en esas relaciones en los términos en que lo hace la sentencia recurrida (insistimos, en su favor, con la cobertura de la sentencia de este Tribunal de reiterada cita).
Las normas de habilitación referidas en esta sentencia y aludidas en el fundamento 3º no contienen definición alguna de tipos de infracción, y por tanto no pueden cumplir la función asignada al principio de legalidad por el Art. 25.1 C.E., cuya vulneración alega el recurrente.
Por otra parte, y aunque aquí ya nos movamos en el margen posible del principio jura novit curia, conviene destacar que en el marco regulador del régimen sancionador, establecido en la Ley 16/1987, de 3 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, Tit. V, ley a la que la sentencia recurrida acudió para fijar en ella (Arts. 113, 115 y 118) la habilitación legal cuestionada, no se encuentra tipo alguno al que pueda reconducirse la actividad por la que ha sido sancionado el recurrente, no alegándose por lo demás norma alguna de rango de Ley con una definición, por amplia que sea, en la que pueda encuadrarse la infracción tipificada en la Ordenanza Municipal del Ayuntamiento de Alicante, por la que ha sido sancionado el recurrente.
Ha de concluirse por todo lo expuesto que se ha producido la vulneración del Art. 25.1 C.E. según alega el recurrente, debiendo prosperar el motivo casacional analizado, casando la sentencia, conforme a lo dispuesto en el Art. 102.1 de nuestra Ley Jurisdiccional.
Entrando en el fondo del debate en los términos en que está planteado, según lo dispuesto en el apartado 3º del propio preceptos, se impone el éxito del recurso contencioso-administrativo, declarando, conforme a lo dispuesto en el Art. 84.a) de nuestra Ley Jurisdiccional, que la resolución recurrida no es conforme a derecho, cuya nulidad declaramos, por ser nula de pleno derecho, según lo dispuesto en el Art.
62.1.a) de la Ley 30/1992.
En cuanto a costas, y según lo preceptuado en el Art. 102.2 de nuestra Ley Jurisdiccional, deberán ser satisfechas las de este recurso de casación por cada parte las suyas, y en cuanto a las de la instancia, y según lo ordenado por el Art. 10.3 de la Ley 62/1978, se condena expresamente a su pago al Ayuntamiento de Alicante demandado.
Que debemos declarar, y declaramos, haber lugar al recurso de casación interpuesto por Don Carlos Ramón contra la sentencia de 8 de noviembre de 1993 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia (Sección Tercera), que casamos; y en su lugar, debemos estimar, y estimamos, el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por dicho recurrente contra el acuerdo del Ayuntamiento de Alicante de 10 de febrero de 1993 por el que se le impuso la sanción de suspensión definitiva de su licencia de autotaxi y carnet urbano, declarando que dicha resolución es nula de pleno derecho con expresa imposición al Ayuntamiento demandado de las costas de la instancia, y debiendo satisfacer cada parte las suyas las costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado ponente de esta Sala del Tribunal Supremo, estando celebrando Audiencia Pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
-
STSJ Comunidad Valenciana 42/2009, 13 de Mayo de 2009
...de cobertura, normalmente sectorial, en la que se regulen las infracciones y sanciones (SSTS de 25-5-1993, 13-10-1995, 6-11-1995, 6-2-1996, 10-2-1997, 29-5-1998 ), mientras que en otras Sentencias, sin embargo, el Tribunal Supremo parece acoger la doctrina de las potestades sancionadoras im......
-
STSJ Comunidad de Madrid , 22 de Octubre de 2002
...esa doctrina al caso de autos, con pleno respecto a la doctrina que invoca el parecer mayoritario de la Sala recogida en la STS de 10 de febrero de 1997 (Sección 7ª), antes En cuanto a la legalidad de la sanción de retirada temporal de la licencia se encuentra en el art 143.5 de la menciona......
-
STSJ Comunidad Valenciana , 19 de Enero de 1999
...implicaría la aplicación directa de las figuras genéricas contenidas en el marco legal" (STS 1 julio 1992, RA 6104); o, como dice la STS de 10 febrero 1997 "En todo caso la mayor particularización de los tipos de infracción de las sanciones, así como de la correspondencia de éstas a aquéllo......
-
STSJ Comunidad Valenciana 551/2007, 1 de Marzo de 2007
...de cobertura, normalmente sectorial, en la que se regulen las infracciones y sanciones (SSTS de 25-5-1993, 13-10-1995, 6-11-1995, 6-2-1996, 10-2-1997, 29-5-1998 ), mientras que en otras Sentencias, sin embargo, el Tribunal Supremo parece acoger la doctrina de las potestades sancionadoras im......
-
La imposición de prestaciones personales en concepto de sanción en el ámbito educativo
...y de la convivencia en los centros educativos de la Comunidad Autónoma de La Rioja [37] Así, por ejemplo, la sentencia del Tribunal Supremo, de 10 de febrero de 1997, que admite que en las relaciones de sujeción especial se abran mayores espacios a la colaboración del [38] En este sentido, ......
-
Limitación de actividades públicas y privadas de los altos cargos
...de abril de 1998 (Abogados) y de 17 de mayo de 1996 (Veterinarios)]; los titulares de licencias o concesiones administrativas: (SSTS de 10 de febrero de 1997 [auto-taxis] de 29 de diciembre de 1998 [Abastecimiento de Aguas] de 10 de diciembre de 1999 [energía nuclear]; la convivencia inmedi......