STS, 15 de Septiembre de 1998

En resolución del director de la Seguridad del Estado de 15 de febrero de 1990, previo expediente instruido a la empresa Brinks's Emece, S. A., se consideraban acreditados los hechos consistentes en la empresa prestaba servicios con un vehículo blindado que carecía de la emisora para comunicarse con la empresa y de la cartilla de revisión de los sistemas técnicos exigidos.

La resolución administrativa razonaba que el artículo 27.3 y 6 de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 tipifica como infracción el «No reunir los vehículos blindados utilizados para el transporte de fondos y valores las características técnicas exigidas» y «No llevar los citados vehículos la cartilla que determina el artículo 6 de la Orden de 1 de julio de 1981», o «no anotar oportunamente en ellas las revisiones a que alude el mencionado artículo».

En virtud del Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, y de las facultades que su artículo 18 confiere, acordaba imponer la sanción de cien mil pesetas a la empresa Brink's Emece, S. A., por infracción de los artículos 27.3 y 6 de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 en relación con los artículos 1.b y 6 de la Orden de 1 de julio de 1981.

Mediante resolución de 21 de noviembre de 1991 del subsecretario del Interior se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra anterior resolución de 20 de febrero de 1991 desestimatoria de la alzada por Prosegur Internacional, S. A. (antes Brink's Emece, S. A.) .

Contra las anteriores resoluciones se interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue resuelto mediante sentencia de 5 de noviembre de 1993 de la Sala de lo Contencioso- administrativo de la Audiencia Nacional.

En ella se argumentaba, en síntesis, que el principio de legalidad del artículo 25.1 de la Constitución implica la necesaria predeterminación por norma con rango formal de ley de las infracciones y sanciones. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha marcado criterios divergentes en cuanto a la cobertura legal del Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 y, consecuentemente,posterior Real Decreto 1338/84, de 4 de julio, sobre medidas de seguridad en entidades y establecimientos públicos y privados, que constituyen el fundamento de las infracciones apreciadas y las sanciones impuestas. La sentencia de la Sala Quinta de 28 de julio de 1988 estima que encuentran cobertura en la Ley de Orden Público de 1959 y en la relación de sujeción especial con la Administración. La sentencia del Tribunal Supremo de la Sala Cuarta de 1 de febrero de 1988 entiende que las normas cuestionadas encuentran habilitación legal en el Real Decreto-ley 3/1979, de 26 de enero, de Seguridad Ciudadana. La sentencia del Tribunal Supremo de la Sala Quinta de 15 de diciembre de 1988 y la de 16 de febrero de 1990 concluyen sosteniendo la carencia de habilitación legal.

Situando estas últimas posiciones jurisprudenciales en el campo que señala la doctrina constitucional especificada en la sentencia del Tribunal Constitucional 3/1988, de 21 de enero, entendía la Sala que el Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 y el Real Decreto 1338/1984, de 4 de julio, siempre que configuren y sancionen conductas en razón finalística de la prevención de hechos delictivos, encuentran válida cobertura en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1989.

Esta conclusión conduce al examen casuístico del contenido de las normas reglamentarias. En el caso examinado se estimaba que concurre la cobertura exigida, dada la incidencia en el amplio círculo de prevención de los delitos de las prescripciones sobre condiciones de los vehículos blindados de las empresas de seguridad.

El fallo de la sentencia era del siguiente tenor literal:

Fallamos: En desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación y defensa de la entidad Prosegur Internacional, S. A., contra la resolución del Ministerio del Interior de 21 de noviembre de 1991, en cuanto confirmatoria en reposición de la de 20 de febrero anterior, por la que se desestimaba el recurso de alzada contra la de la Dirección de la Seguridad del Estado de 15 de febrero de 1990, que imponía a la recurrente sanción de multa en cuantía de 100.000 pesetas, debemos declarar y declaramos su conformidad a Derecho. Sin expresa imposición de las costas causadas.

En el escrito de interposición del recurso de casación interpuesto contra la anterior sentencia por la representación procesal de Prosegur Internacional, S. A. se formulaba, en síntesis, un único motivo de casación al amparo del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del art. 25.1 de la Constitución, en el que se alegaba que la sanción impuesta carece de cobertura legal. La jurisprudencia mantiene el principio de que toda sanción de carácter administrativo habrá de apoyarse en una norma con rango de ley (principio de legalidad), en la cual habrán de fijarse las conductas susceptibles de sanción (tipicidad). Las normas que regulan la sanción impuesta carecen del rango legal constitucionalmente exigido. Por ello, las Órdenes ministeriales de 28 de octubre de 1981 y 1 de julio de 1981 son nulas de pleno derecho. El Tribunal Supremo así lo ha declarado en sentencia de 15 de diciembre de 1988 respecto de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981. La sentencia de la Audiencia Nacional de 16 de febrero de 1991 realiza un pronunciamiento idéntico. La tesis que defiende la cobertura legal en base a la relación de sujeción especial ha sido desechada por el Tribunal Constitucional en la sentencia 61/90. En el espíritu del Real Decreto-ley 3/1979, de 26 de enero, no estaba dar cobertura legal a las sanciones impuestas a empresas que presten servicios de seguridad por infracciones administrativas, y su artículo 9 tipifica el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración y no la simple normativa administrativa reguladora de la prestación de determinado tipo de servicios.

El escrito terminaba solicitando que se case la sentencia recurrida y se anulen las disposiciones administrativas reseñadas.

En el escrito de oposición del abogado del Estado se alega, en síntesis, que los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida no se desvirtúan por las alegaciones formuladas de contrario.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 10 de septiembre de 1998, en que tuvo lugar.

El recurso de casación formulado por la representación procesal de la recurrente Prosegur Internacional, S. A. se dirige contra la sentencia por la que se declara conforme a derecho la resolución por la que se impuso a la recurrente una sanción de 100.000 pesetas por infracción del artículo

27.3 y 6 de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, mediante los que se tipifica como infracción el«no reunir los vehículos blindados utilizados para el transporte de fondos y valores las características técnicas exigidas» y «no llevar los citados vehículos la cartilla que determina el artículo 6 de la Orden de 1 de julio de 1981», o «no anotar oportunamente en ellas las revisiones a que alude el mencionado artículo».

El único motivo de casación, formulado al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, se funda en la infracción del artículo 25.1 de la Constitución, dado que, en el parecer de la parte recurrente, la sanción impuesta carece de cobertura legal.

Respecto de la cuestión de fondo planteada en el presente recurso, la Sala ha fijado su doctrina a partir de la sentencia de 27 de junio de 1995.

En ella se declara que, sin desconocer las sentencias de este Tribunal Supremo que han venido considerando que el Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, da cobertura legal al conjunto de disposiciones que regulan las medidas de seguridad en entidades y establecimientos públicos y privados (pudiéndose citar por vía de ejemplo las sentencias de la antigua Sala Quinta de este Tribunal Supremo de 8 de septiembre de 1988, 31 de mayo de 1988 y las de la antigua Sala Cuarta de 18 de marzo y 30 de mayo de 1988 y las más recientes de esta Sala Tercera de 8 de octubre de 1992, 21 de septiembre de 1992, 24 de octubre de 1992, 27 de noviembre de 1992 y otras posteriores, en las que no se cuestiona el cumplimiento del principio de legalidad por los Reales Decretos 1338/1984, ni el 880/1981, de 8 de mayo), no parece que pueda entenderse que la normativa que da cobertura postconstitucional a la potestad sancionadora de la Administración en materia de empresas de seguridad sea el Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, sobre Vigilancia y Protección de la Seguridad Ciudadana.

La finalidad buscada por esta norma legal --según se recoge en la citada sentencia-- expresada de forma clara en su exposición de motivos, no es otra que dar una respuesta adecuada al fenómeno del terrorismo y otras formas de delincuencia, que por su frecuencia vienen a alterar la seguridad ciudadana y el clima de paz y convivencia a que la sociedad y los individuos que la conforman tienen derecho. El tenor literal del artículo 9 del citado texto normativo lo que tipifica es el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración cuya transgresión pueda propiciar la comisión de actos delictivos y no las simples infracciones de normas reguladoras de la prestación de determinado tipo de servicios.

La referida doctrina recuerda, a su vez, que la sentencia de este Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1988 vino a señalar que «el principio de legalidad en materia sancionadora, proclamado por la Constitución, exige atender al examen estricto de las normas que se consideran vigentes al tiempo de la comisión del hecho sancionado, las cuales, en el caso que se resuelve, eran de índole postconstitucional, puesto que la descripción completa de las infracciones se contiene en la Orden del Ministerio del Interior de 28 de octubre de 1981, que, en cuanto a la sanción procedente, se remite, en su artículo 29, al Real Decreto 880/1981 de 8 de mayo (prestación privada de servicios y actividades de vigilancia y seguridad), que desarrolla, ninguno de los cuales cumple los requisitos de rango normativo exigidos para que pueda darse por satisfecha la reserva legal impuesta por la Constitución».

Esta doctrina está en consonancia con la sentencia del Tribunal Constitucional 42/1994, de 15 de febrero, en la cual se dice que, sobre el alcance y contenido del derecho fundamental a la legalidad punitiva y sancionadora reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución, el Tribunal Constitucional ha declarado que una cosa es el incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos --artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979 de 26 de enero (protección de la seguridad ciudadana)-- y otra distinta es el incumplimiento de las normas reguladoras del régimen administrativo a que están sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es, precisamente, la seguridad, de suerte que la similitud formal de lenguaje no puede implicar una similitud material de significados.

Como consecuencia de todo ello, el Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que las sanciones administrativas contenidas en el Real Decreto 880/1981, de 8 de mayo, no pueden encontrar cobertura legal en el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979, ya que aquéllas, a diferencia de este último, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada, aunque este servicio esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos.

Las sentencias citadas, tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional, llegan a la conclusión de que el Real Decreto 880/1981 carece de cobertura legal, con la inevitable consecuencia de la nulidad de pleno derecho, y con él la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 a que se remite, sin hacerdistinciones entre unas u otras infracciones de las recogidas en sus artículos.

La argumentación contenida en la sentencia recurrida, sin embargo, sugiere que la cobertura legal prestada por el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1989 no sólo concurre cuando reglamentariamente se imponen con carácter general a las empresas medidas de seguridad tendentes a evitar la comisión de delitos, sino también cuando del contenido de los hechos que concretamente integran cada una de las infracciones previstas dentro de la normativa específica reguladora de la prestación de servicios por empresas privadas de seguridad puede deducirse que la imposición de la sanción tiene de modo directo la expresada finalidad.

La Sala, sin embargo, entiende que esta postura no es aceptable. La amplitud de la figura prevista en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1989 obliga a una interpretación estricta, so pena de ensanchar sus límites hasta alcanzar una extensión prácticamente ilimitada, dudosamente compatible con el principio de legalidad sancionadora. En consecuencia, se impone una interpretación rigurosamente apegada a su tenor literal y coherente con el contexto del Real Decreto-ley 3/1989 y con los motivos de su promulgación, en relación con la realidad social que la preside.

El artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1989, en su fórmula literal, caracteriza con la nota de «imposición a las empresas» las medidas de seguridad encaminadas a prevenir la comisión de delitos a que se refiere.

Esta expresión, en la acepción rigurosa que creemos indispensable tomar, cobija sin dificultad las medidas de seguridad impuestas con carácter general a las empresas, en el marco de la intervención administrativa general y externa a la actividad empresarial, cualquiera que sea su objeto.

Por el contrario, resultan más difícilmente subsumibles en aquel concepto las medidas de seguridad que se encuadran en una normativa encaminada a regular la prestación privada de servicios de seguridad a otras empresas o sujetos. En este supuesto el establecimiento de las medidas surge de la regulación de una actividad empresarial específica que, por hallarse emparentada con la función administrativa de protección de la seguridad pública, constituye un servicio de interés general y por ello es autorizada bajo un régimen de profunda intervención administrativa.

La naturaleza, en sí misma, de la actividad de las empresas de seguridad, su específica relación con la función pública de seguridad y su carácter prestacional determina que su realización no sea concebible sin un sometimiento a estrictas medidas de seguridad. Estas medidas integran la regulación administrativa de la actividad empresarial de que se trata y --aun estando orientadas todas ellas, directa o indirectamente, a evitar la comisión de delitos--, difícilmente pueden calificarse, en la interpretación estricta que creemos exigible, como «impuestas reglamentariamente a las empresas» con carácter general para prevenir la comisión de delitos.

El contexto y los antecedentes del Real Decreto-ley 3/1989, así como las necesidades sociales a que responde, permiten entender que éste es el sentido del citado artículo 9. Su finalidad es, dado el incremento de actos delictivos cometidos contra las empresas, particularmente las entidades financieras depositarias de fondos en metálico, responsabilizar a éstas, en su condición de titulares de establecimientos determinados causantes de riesgo como posibles víctimas de delitos con trascendencia social, de la adopción de medidas que acentúen la seguridad desde el punto de vista pasivo. De la regulación del Real Decreto-ley 3/1989 se desprende que no era propósito del legislador comprender en su regulación un tipo específico de empresas, recientemente surgidas en el tráfico mercantil, cuyo objeto es una función activa de prestación de servicios encaminados a proteger la seguridad de otras empresas y que no generan por sí mismas riesgo de comisión de delitos, sino que acuden a atender situaciones de riesgo creadas por otras empresas.

En consonancia con ello, la distinción que recoge el Tribunal Constitucional y esta misma Sala entre las infracciones que, a diferencia de las previstas en el Real Decreto-ley 3/1989, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino «garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada», se refiere a todas las que están incluidas en las disposiciones que tienen por objeto integrar el régimen administrativo propio de dichas empresas y que sólo a ellas afectan y son aplicables. Así ocurre con el Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, y con la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, cuya falta de cobertura legal en el aspecto sancionador ha sido declarada hasta ahora por la jurisprudencia con carácter general en una y otra jurisdicción.

Es indiferente que el servicio, como añade la jurisprudencia, esté destinado a prevenir y evitar lacomisión de actos delictivos. El tipo sancionador previsto en el Real Decreto-Ley 3/1979 se integra no sólo por el hecho de que mediante las infracciones se pretenda evitar la comisión de hechos delictivos, sino que exige también que esta finalidad pretenda lograrse mediante la imposición de medidas de seguridad a las empresas en general. En el caso enjuiciado, por el contrario, se trata de normas que regulan el régimen jurídico-administrativo de un tipo de empresas que desempeñan una función activa respecto de la seguridad y están por ello sujetas a un régimen específico de intervención administrativa del que las medidas de seguridad forman parte integrante.

La falta de cobertura legal de las infracciones correspondientes a las empresas de seguridad ha significado un vacío legal de gran importancia. La solución a esta situación, sin embargo, no radica en una interpretación extensiva del artículo 9 de Real Decreto-ley 3/1989, vedada en el derecho punitivo, sino en la debida regulación de las infracciones en una norma de rango adecuado.

Así lo ha entendido el legislador, que en la Ley 23/1992, de 30 de julio, ha introducido la expresada regulación, reconociendo en su exposición de motivos como urgente y necesaria «la dotación del rango normativo suficiente al desarrollo del régimen sancionador aplicable a la materia, que, en la legislación actualmente vigente y siguiendo modalidades y pautas preconstitucionales, apenas tiene apoyo en normas con rango de ley y se encuentra contenido, prácticamente en su totalidad, en reales decretos y órdenes ministeriales».

Lo anteriormente razonado conduce a la estimación del recurso de casación interpuesto por Prosegur Internacional, S. A. y, consiguientemente, a la anulación de las resoluciones administrativas impugnadas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción, no ha lugar a imponer las costas de la instancia y, en cuanto a las originadas en casación, cada parte satisfará las suyas.