STS, 27 de Marzo de 1998

1. La representación procesal de la ASOCIACIÓN DE AUTOGENERADORES DE ENERGÍA ELÉCTRICA, mediante escrito de fecha 23 de febrero de 1.995, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 2.566/1.994, de 9 de diciembre, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones hidráulicas, de cogeneración y otras abastecidas por recursos o fuentes de energía renovables.

2. Mediante escrito de fecha 28 de noviembre de 1.995, la recurrente formuló su demanda, con la que aportó abundante documentación, solicitando lo siguiente:

1. Que se declare la nulidad del Real decreto impugnado.

2. En su defecto, se declare la nulidad de los siguientes preceptos.

a). La nulidad del artículo 2.1, párrafo inicial, concretamente el siguiente inciso: "siempre que respondan a criterios de planificación energética general"; del artículo 3.1, del artículo 9.4 y de la disposición final única, apartados 1 y 2.

b). La nulidad del párrafo segundo del artículo 6.4 del Reglamento impugnado.

c). La nulidad del artículo 12, apartados 1 y 3 del Reglamento impugnado.

d). El Coeficiente K del artículo 13 del Reglamento impugnado.

e). Del artículo 14, la nulidad de la parte del cuadro relativa a las instalaciones comprendidas en los grupos, c, d y e, declarando en su lugar que el término de potencia y el término de energía serán, respectivamente, de 1.760 y 7,96 pesetas para todas las cogeneradoras, cualquiera que sea la potenciainstalada; y declare igualmente que las cogeneradoras autorizadas con anterioridad al Real Decreto impugnado han de continuar rigiéndose por el sistema anterior a éste, en cuanto al precio de energía excedentaria cedida.

f). La nulidad del artículo 15.3 del Reglamento impugnado.

g). Que respecto al artículo 15.5, se declare que, en su lugar, la opción en él contemplada es aplicable a todas las cogeneradoras, cualquiera que sea su potencia.

h). La nulidad del artículo 18 del Reglamento.

La petición formulada en la demanda, fue reiterada en el escrito de conclusiones.

El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado, contestó a la demanda por escrito de fecha 15 de enero de 1.996. El Abogado del Estado, en su demanda y en su escrito de conclusiones, solicita que se dicte sentencia por la que con desestimación del recurso se confirme la legalidad del Real Decreto que se impugna y se impongan las costas a la recurrente por su manifiesta temeridad y mala fe.

La representación procesal de la actora, en su demanda solicitó el recibimiento del pleito a prueba, a lo que se dio lugar por auto de fecha 7 de marzo de 1.996. En consecuencia, la parte demandante, por escrito de fecha 21 de marzo de 1.996, propuso prueba documental, que fue declarada pertinente y se practicó. Llegó al proceso la documental solicitada, mediante certificación del Subdirector General de Energía Eléctrica.

Por providencia de fecha 17 de octubre de 1.997 se señaló el día 18 de marzo de 1.998, para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales. Por dicha providencia se designó Ponente al Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra.

La parte actora, por el primer alegato que expresa, argumenta que, a su juicio, el Real Decreto impugnado adolece del vicio de nulidad, por vulnerar la Disposición Adicional 2ª de la Ley 82/1.980, de 30 de diciembre, sobre conservación de energía.

1. Alega la demandante que el Real Decreto impugnado debió haber sido propuesto conjuntamente por los Ministros de Industria y Energía, de Economía y Comercio, de Agricultura y de Hacienda. Este primer alegato debe ser desestimado por las siguientes consideraciones: los vicios relevantes por los que puede ser declarado nulo un reglamento son los siguientes: vulneración del principio de jerarquía normativa; vulneración del principio de reserva de ley; vulneración del principio competencia, y vulneración de los trámites procedimentales sustanciales. Ninguno de estos principios y trámites procedimentales sustanciales en la elaboración de un reglamento, aparece denunciado como vulnerado.

   La parte demandante entiende que el reglamento impugnado debió haber sido propuesto conjuntamente, por los Ministerios que enumera la Disposición Adicional 2ª de la Ley 82/80. Ello es un criterio subjetivo que no puede ser acogida. El Real Decreto impugnado fue aprobado a propuesta del Ministro de Industria y Energía (que es al que correspondía hacer la propuesta dado el contenido del reglamento), previa aprobación del Ministro para las Administraciones Públicas, de acuerdo con el Consejo de Estado, y tras la deliberación del Consejo de Ministros, y por tanto, la aprobación lo fue con la participación de los Ministros que indica la demandante.

2. Alega, en segundo lugar la demandante, que el Real Decreto impugnado, que es un reglamento ejecutivo, debió haberse dictado en el plazo de seis meses a partir de la promulgación de la Ley que desarrolla. El alegato debe ser desestimado, pues la no observancia del plazo para dictar un reglamento ejecutivo, no comporta vicio de nulidad, por la razón de que, como dice el Abogado del Estado, en esos supuestos la Administración sigue ostentando la potestad reglamentaria, máxime teniendo en cuenta que el primer desarrollo de la Ley lo fue por los Reales Decretos 1.271/81, de 10 de abril y 907/82, de 2 de abril; y posteriormente por el Real Decreto 1.544/82, de 25 de junio, Reales Decretos que fueron derogados por el que ahora se impugna.

La demandante, refiriéndose en particular a los preceptos reglamentarios, alega y argumenta, en conjunto, sobre los artículos 2.1, 3.1, 9.4 y la Disposición Final única, apartados 1 y 2, yentiende que tales preceptos no son conforme al ordenamiento jurídico, porque, a su juicio, dichos preceptos van en contra de los principios generales de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 de la Constitución Española). Este primer alegato referido en conjunto a dichos preceptos, debe ser desestimado. Es acorde la doctrina científica en señalar que el principio de seguridad jurídica consiste en que los interesados que vayan a iniciar una determinada actuación, puedan predecir las consecuencias jurídicas que se derivan de su actuar, o en otras palabras que sepan la respuesta jurídica que el ordenamiento jurídico da a su posible actividad. Denuncia la demandante que dichos preceptos vulneran el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Anteriormente hemos dicho que el Real Decreto impugnado no vulnera el principio de jerarquía normativa, y ello unido a que la Administración ha de actuar siempre sujeta al principio de legalidad porque únicamente puede servir con objetividad a los intereses generales (art. 103 de la Constitución Española), que son razones fundamentales en las que encuentra sustento el control jurisdiccional de la potestad reglamentaria (art. 106.1 de la Constitución Española), se protege al administrado frente a una actividad reglamentaria arbitraria y frente a la desigualdad de trato a lo que también alude la demandante.

Particularizando respecto de distintos preceptos del reglamento impugnado, la parte demandante hace una serie de consideraciones, a las que, para desestimarlas, debemos referirnos, así:

1. El artículo 2.1 del reglamento impugnado, en su primer párrafo empieza así: "Podrán acogerse al régimen especial establecido en este Real Decreto, siempre que respondan a criterios de planificación energética general, aquellas instalaciones de producción de energía eléctrica...". Y la parte demandante entiende que del precepto debe desaparecer el siguiente inciso: siempre que respondan a criterios de planificación energética general. Entiende la actora que se ha producido un añadido ex novo que comporta una restricción no contemplada en al Ley 82/1.980. Los argumentos deben ser desestimados. Estamos ante un reglamento ejecutivo y fue aprobado previo dictamen del Consejo de Estado lo que significa que la Administración contó con la garantía cualificada respecto de la perfección técnica y del acierto del reglamento. Tampoco debemos olvidar que todo reglamento ejecutivo desarrolla la Ley la que, en no pocos casos, habilita al reglamento para que actúe en determinados ámbitos a fin de que quede así completa la regulación de determinada materia. Esta es la razón por la que la doctrina científica califica ya, sin duda alguna, al reglamento como norma complementaria e instrumental de la Ley. No debemos aceptar que el inciso que la parte demandante pretende que sea suprimido sea un añadido ex novo de carácter restrictivo no contemplado en al Ley. El Consejo de Estado, en su dictamen, partiendo de que el artículo 103 de la Constitución Española dispone que la Administración debe servir con objetividad los fines generales (aspecto este ya expresado en esta sentencia), puntualiza que al aplicar los incentivos de la Ley 82/1.980, no puede perder de vista el reglamento ni la finalidad de la ley ni las prioridades de la política energética general, lo que aparece contemplado en el artículo 7 de dicha Ley (el Real Decreto impugnado tiene por objeto el desarrollo reglamentario del Capítulo II, del Título I de la Ley 82/1.980, de 30 de diciembre, sobre conservación de energía; el capítulo desarrollado, se refiere al fomento de la autogeneración de energía eléctrica y a la producción hidroeléctrica). Tiene sentido la planificación sectorial energética que, por otra parte viene exigida por el artículo 131 de la Constitución Española. El sector de la energía no es un sector homogéneo, puesto que dentro del mismo están comprendidos la electricidad y los hidrocarburos (gas y petróleo), con régimen jurídico diverso. La electricidad es un sector de indiscutible relevancia lo que justifica la intervención del Estado para garantizar la mejor calidad del servicio del sector eléctrico, puesto que como servicio público no puede olvidar el estado el derecho de los ciudadanos a que el mismo se preste de forma regular, continuada, correcta y como se deduce del reglamento impugnado conforme a los criterios de la planificación energética general. Cuenta, pues el artículo 2 del reglamento impugnado con la debida habilitación legal.

2. El artículo 3.1 del Reglamento impugnado se refiere a que, periódicamente, se determine y publique la potencia y características de las instalaciones a las que se refiere el artículo 7 de la Ley. La Ley no fija la limitación de la potencia ni las características de las instalaciones, pero como quiera que la producción de energía eléctrica debe realizarse en forma que se deduzca un ahorro energético dentro de las prioridades de la política energética general (art. 7 de la Ley 82/80), no cabe duda, como dice el Consejo de Estado de la potestad del Gobierno a tal finalidad; añade el Consejo de Estado: "así parecen entenderlo también los representantes del sector, que, en ningún momento, han puesto en duda la facultad de la Administración para fijar un límite de potencia...".

3. El artículo 9.4 del Reglamento impugnado se refiere a la posibilidad de cesión de energía eléctrica excedentaria. Este precepto tiene su habilitación legal en el artículo 8.d) de la Ley 82/80, que reconoce a las Compañías autogeneradoras de energía eléctrica el derecho a transferir a la compañía suministradora de electricidad sus excedentes, siempre que técnicamente sea posible su absorción por la red. El precepto reglamentario completa en este punto a la Ley, sin que el Tribunal aprecie que la Administración, en elejercicio de la potestad reglamentaria vulnere la Ley ni el ordenamiento jurídico.

4. La demanda, por lo que se refiere a la Disposición Final única, apartados 1 y 2 del reglamento impugnado, se remite a los argumentos expresados a propósito del artículo 3.1 ya examinado. Ninguna infracción de la Ley contiene dicha Disposición final. Todo cuanto hasta ahora hemos razonado sirve para desestimar el alegato de la demandante sobre la Disposición Final única, apartados 1 y 2 del reglamento impugnado.

El artículo 6.1 del Reglamento impugnado, para el adecuado seguimiento de la planificación energética, crea un Registro General de Instalaciones de producción de Régimen Especial en la Dirección General de la Energía del Ministerio de Industria y Energía, sin perjuicio de los propios de las Comunidades Autónomas. El artículo 6.4 del Reglamento cuya nulidad se pretende, explicita que la inscripción en dicho Registro se solicite por el titular de la instalación conjuntamente con la condición de instalación acogida al régimen especial o bien una vez otorgada la misma. Es requisito para la inscripción acreditar las condiciones previstas en el artículo 11 del Reglamento impugnado. El artículo 11, no cuestionado por la parte demandante, se refiere a las condiciones que debe contener el contrato del productor de energía eléctrica con la empresa distribuidora de la misma. Pero ello, ni el contenido del precepto cuya nulidad se pretende, vulnera precepto legal alguno.

Finalmente la demandante se refiere a los artículos 12 al 18 del Reglamento impugnado, es decir al precio de la energía entregada a la red del servicio público, y expresa su criterio, así:

1. Que entiende que es ilegal que el artículo 12.2 lo siguiente: que el precio medio que tengan que abonar las empresas distribuidoras a los productores de energía eléctrica entrega a la red, tenga en cuenta los costes evitados del sector eléctrico por los conceptos de generación, de transporte y distribución. Pero ningún argumento atendible esgrime. Es más en la demanda no duda la parte actora en expresar que los principios de la Ley 82/1.980 son el fomento e incentivación de la autogeneración eléctrica; la programación de las instalaciones y actividades; el derecho de los autogeneradores de transferir a las compañías sus excedentes de energía, percibiendo por ello el precio que reglamentariamente se determine basado en una reducción sobre las tarifas en vigor y en régimen de producción concertada; y, finalmente igualdad de trato a los autogeneradores. Los escasos argumentos de la demandante deben ser desestimados, dado que el precepto al que se refieren no vulnera la Ley.

2. Respecto al artículo 12.3 del reglamento impugnado, reitera sus anteriores argumentos, razón por la cual debemos insistir en que el precepto ahora indicado tampoco es contrario a la Ley.

La representación de la parte demandante, al referirse al artículo 13 del Real Decreto impugnado, indica que este precepto podría considerarse correcto si no se incluyera en la fórmula que contiene el coeficiente K, remitiéndose a lo argumentado respecto del artículo 12.3 del Reglamento. Ya hemos dicho que el artículo 12.3, no vulnera la legalidad. Debemos añadir con el Dictamen del Consejo de Estado que la inclusión en la fórmula del coeficiente Kf es porque tal coeficiente corresponde al tipo de instalación y que la fórmula es respetuosa con los derechos adquiridos y gradual en su aplicación.

La parte demandante impugna el artículo 14 del Reglamento entendiendo que deben anularse del cuadro que contiene los grupos c, d y e. Invoca dicha parte el principio de igualdad (art. 14 de la Constitución) y la prohibición de la retroactividad (art. 9.3 de la Constitución). Los argumentos dados deben ser desestimados. Respecto al principio de igualdad debemos precisar que, como principio y como derecho fundamental, proclamado en el art. 14 de la Constitución Española, exige que la ley sea aplicada por igual a todos. En efecto, el principio de igualdad ante la ley otorga a las personas un derecho subjetivo consistente en tener un trato igual al dado a otras ante supuesto de hecho idénticos yo ante situaciones jurídicas sustancialmente iguales: y es que la Constitución Española prohibe toda discriminación o desigualdad de trato que, desde la perspectiva de la norma aplicada, carezca de justificación objetiva y razonable (SSTS de 9 y 22 de junio de 1.995). Y que como estableció la sentencia del Tribunal Constitucional (Pleno), nº 90/95, no toda desigualdad de trato supone infracción del art. 14 de la Constitución Española, sino tan sólo aquellas desigualdades que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales y que no ofrezcan una justificación objetiva y razonable para ello, pues, como regla general, el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas y, por tanto, veda la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios o carentes de una fundamentación razonable. Lo que prohibe la ley, es en definitiva, las desigualdades artificiosas o injustificadas, por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables según los juicios de valor generalmente aceptados.Respecto al principio de la prohibición de la retroactividad, la parte actora no ofrece prueba ni argumento alguno que nos indique que el Reglamento impugnado vulnera el artículo 9.3 de la Constitución Española.

Respecto al artículo 15.3, la actora se expresa en términos puramente subjetivos sin justificar que el precepto reglamentario que impugna contradiga la ley. Por ello, no es posible atender tales alegatos.

Breve es también el alegato referido al artículo 15.5 del Reglamento impugnado. La demandante se limita a decir que con dicho precepto nos encontramos -criterio subjetivo- de nuevo ante una discriminación entre instalaciones. Todo lo expresado en el fundamento séptimo de esta sentencia sirve para desestimar el alegato formulado respecto del citado artículo 15.5 del Real Decreto 2.366/1.994, de 9 de diciembre, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones hidráulicas, de cogeneración y otras abastecidas por recursos o fuentes de energía revocables.

En relación al artículo 18 del Real Decreto 2.366/1.994, de 9 de diciembre, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones hidráulicas, de cogeneración y otras abastecidas por recursos o fuentes de energía renovables, la parte actora le limita a hacer una escueta referencia a lo que anteriormente alegó sobre los artículos 12.3 y 14 de dicho Real Decreto. Queda desestimado el alegato de la demandante.

El Abogado del Estado, en su exposición concluye, en síntesis, diciendo que la demanda no justifica que los preceptos reglamentarios sean contrarios a la norma legal. Siendo de estimar los argumentos del Abogado del Estado, junto con todo lo anteriormente razonado, conduce a la desestimación, en su integridad, del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN DE AUTOGENERADORES DE ENERGÍA ELÉCTRICA, representada por el Procurador de los Tribunales Don Isacio Calleja García, contra el Real Decreto 2.566/1.994, de 9 de diciembre, sobre producción de energía eléctrica por instalaciones hidráulicas, de cogeneración y otras abastecidas por recursos o fuentes de energía renovables. Procede, por tanto, declarar que, a tenor de los alegatos de la parte demandante y tras la valoración en conciencia y con arreglo a la sana crítica toda la prueba que se contiene en el expediente y en el proceso contencioso-administrativo, el Real Decreto impugnado es conforme a Derecho.

Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.