STS, 16 de Febrero de 1999

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia el 25 de mayo de 1994 cuyo fallo dice:

Fallamos: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo núm. 62/92 interpuesto por el procurador D. Juan Rodés Durall y dirigido por el letrado D. Javier Hors Presas, actuando en representación de Dña. Constanza , Dña. Flor , D. Jose Miguel contra la resolución del Ayuntamiento de Girona de fecha 19 de septiembre de 1991, por la que se acordaba la desestimación de la petición formulada el 10 de enero de 1991, de declaración de responsabilidad patrimonial del referido Ayuntamiento por la ruina del inmueble sito en la calle DIRECCION000 , núm. NUM000 , así como contra la desestimación presunta, por silencio administrativo negativo, del recurso de reposición formulado contra dicho acuerdo y declaramos los actos recurridos conformes a derecho con el fundamento que se deduce de la presente resolución sin hacer especial condena en costas.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

No existe prescripción de la acción de responsabilidad ejercitada, pues el evento dañoso no se agotó con la declaración de ruina el 5 de octubre de 1984 [quiere decir el 5 de octubre de 1989], como ha declarado la jurisprudencia en relación con los daños permanentes. Además, según la jurisprudencia, la previa formulación de recurso en vía administrativo primero y jurisdiccional después contra la resolución declaratoria de ruina interrumpe la prescripción, por lo que no puede entenderse extemporánea la petición formulada el 10 de enero de 1991.

Se debate la posible existencia de responsabilidad por el Ayuntamiento por el inejercicio de las potestades administrativas configuradas en los artículos 181.1 y 2 de la Ley del Suelo y 24.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística.

La petición de declaración de ruina del antiguo propietario del Palau Berenguer se denegó el 12 deenero de 1979, en la que se ordenaban determinadas obras de reparación del inmueble. La resolución devino firme por sentencia de 12 de marzo de 1982.

Formulados diversos requerimientos en los años 1980 y 1982, se le impuso sanción por resolución de 30 de octubre de 1987, en que se reiteraban las órdenes.

A petición de la nueva propietaria del inmueble, Bandirma, S. A., se acordó la declaración de ruina el 5 de octubre de 1989.

La pretensión se funda en que al no concurrir objetivamente los requisitos para la ruina cuando se produjo la primera resolución, el deterioro del edificio, que dio lugar finalmente a la declaración es imputable a la pasividad administrativa, pues el Ayuntamiento se limitó a diversos requerimientos sin proceder a la ejecución subsidiaria.

Aun cuando según la más reciente jurisprudencia la relación de causalidad no ha de ser exclusiva, la relevancia de la actividad municipal en un caso similar al de autos se analiza en la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de enero de 1990, concluyendo que las potestades de vigilancia y ejecución administrativas no empecen a la obligación del propietario de conservar el inmueble, de tal suerte que la actividad de aquella puede ser un condicionante, pero no la causa eficiente próxima y verdadera de la ruina.

No se ha realizado prueba por la accionante encaminada a acreditar la relación de causalidad, en la confianza de la objetividad que resulta de las resoluciones administrativas sucesivas. Pero tal objetivación no demuestra que necesariamente el daño deba imputarse a la Administración, pues no resulta disparatado pensar en la concurrencia de acciones de terceros o factores climatológicos, sin que haya existido prueba alguna.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Dña. Constanza , Dña. Flor y D. Jose Miguel se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo único, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia.

Infracción del artículo 24.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística.

El artículo citado impone a la Administración el deber de ejecutar las obras cuando el obligado a ello no lo hiciere, pero el Ayuntamiento dejó transcurrir el tiempo y, ante el cambio de propietario, da licencia de construcción de un hotel (5 de enero de 1989) y posteriormente se tramita otro expediente de declaración de ruina. Precisamente la actuación de la Administración hubiera impedido que posteriormente se declarara la ruina del edificio.

Infracción del artículo 181.1 y 2 y 183 de la Ley del Suelo.

Imponen a los Ayuntamientos la obligación de las obras de ejecución necesarias cuando el propietario requerido no lo haga. La sentencia pasa por alto que el Ayuntamiento no lo cumplió esta obligación.

Infracción del artículo 54 de la Ley de Bases de Régimen Local y artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución.

Ha habido una actuación anormal del Ayuntamiento generadora de responsabilidad. No puede exigirse una relación de causalidad directa, exclusiva e inmediata.

Infracción del artículo 83.3 de la Ley de la Jurisdicción.

La sentencia no considera la alegada desviación de poder, pues el Ayuntamiento perseguía con la incoación del expediente de ruina, la inactividad y la posterior declaración de ruina no servir con objetividad los intereses generales, sino permitir la construcción de un hotel de cuatro estrellas.

Infracción de la jurisprudencia alegada en la demanda y demás de aplicación, que cita.

Concurrencia de los requisitos exigidos para apreciar responsabilidad de la Administración:daño causado y cuantificación.

De la resultancia de la prueba practicada se concluye que los perjuicios ascienden en definitiva a

13.000.000 de pesetas.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Girona, se alegan, en síntesis, como motivos de oposición, el enjuiciamiento de una cuestión fáctica ajena a la instancia casacional; la vulneración de la jurisprudencia que proscribe el examen en casación de cuestiones de hecho; la jurisprudencia en materia de responsabilidad patrimonial; la falta de acreditación del nexo causal, pues no hay pruebas que acrediten que la ruina es consecuencia de la inejecución de determinadas obras de reparación; que la declaración de ruina no exigía el cierre del negocio, sino que éste obedeció a la voluntad de los propietarios, lo que implica la ruptura del nexo causal; la falta de actividad probatoria en relación con el nexo de causalidad; la doctrina jurisprudencial sentada en la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de enero de 1990, que comporta un precedente judicial en supuesto idéntico al de autos; y que la acción ha prescrito (la reclamación fue interpuesta el 10 de enero de 1991 y la declaración de ruina se produjo el 5 de octubre de 1989).

La acción se ha ejercitado con manifiesto abuso del derecho y mala fe, y su estimación daría lugar a un enriquecimiento injusto (los actores disfrutaban de un arrendamiento por una renta irrisoria y desistieron de la oposición a la declaración de ruina percibiendo de la entidad propietaria del inmueble la cantidad de

4.000.000 de pesetas y se formula la inmotivada denuncia de haber incurrido en desviación de poder).

Solicita la desestimación del recurso.

Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 11 de febrero de 1999, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que resolvemos se interpone por la representación procesal de Dña. Constanza , Dña. Flor y D. Jose Miguel contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contenciosoadministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el 25 de mayo de 1994 por la que se desestima la pretensión de declaración de responsabilidad patrimonial del referido Ayuntamiento por la ruina del inmueble sito en la calle DIRECCION000 , número NUM000 , por no haberse probado la relación de causalidad alegada entre la conducta del Ayuntamiento y la ruina del edificio en el que los recurrentes ocupaban un local en arrendamiento.

En el motivo único de casación, que se ampara en el artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, se alega, en primer lugar, la infracción del artículo 24.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística y de los artículos 181.1 y 2 y 183 de la Ley del Suelo, pues, en la tesis de los recurrentes, la sentencia recurrida, al estimar que no concurre nexo de causalidad entre la ruina del inmueble y la actitud pasiva del Ayuntamiento de Girona, habría infringido estos preceptos, los cuales imponen a la Administración el deber de ejecutar las obras cuando el obligado a ello no lo hiciere, mientras que en el caso enjuiciado el Ayuntamiento dejó transcurrir el tiempo sin obligar al propietario a ejecutar las obras de conservación que había acordado, hasta que el inmueble cambió de propietario y se declaró, previo un nuevo procedimiento, la ruina del edificio.

Es cierto que esta Sala tiene declarado (v. gr., sentencias de 6 de octubre de 1998 y 13 de octubre de 1998) que, aun cuando la jurisprudencia ha venido refiriéndose de modo general a un carácter directo, inmediato y exclusivo para particularizar el nexo causal entre la actividad administrativa y el daño o lesión que debe concurrir para que pueda apreciarse responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, no queda excluido que la expresada relación causal -- especialmente en los supuestos de responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos-- pueda aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes, circunstancia que puede dar lugar o no a una moderación de la responsabilidad (sentencias de 8 de enero de 1967, 27 de mayo de 1984, 11 de abril de 1986, 22 de julio de 1988, 25 de enero de 1997 y 26 de abril de 1997, entre otras) y que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, aquéllas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél (sentencia de 25 de enero de 1997), por lo que no son admisibles, en consecuencia, concepciones restrictivas que irían en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas (sentencia de 5 de junio de 1997).

No obstante, hemos declarado también que el concepto de relación causal se resiste a ser definidoapriorísticamente con carácter general, y se reduce a fijar qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final como presupuesto o «conditio sine qua non» esto es, como acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto de otro anterior, aunque es necesario además que resulte normalmente idóneo para determinar aquel evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancias del caso (sentencia de 5 de diciembre de 1995).

Aplicando la anterior doctrina a los hechos que la Sala de instancia, en el ejercicio de su facultad exclusiva de valoración del material fáctico aportado, considera probados, se advierte que no se ha acreditado que la conducta de la Administración haya operado como factor verdaderamente indispensable, idóneo o relevante por su importancia y carácter determinante, en atención a las circunstancias concurrentes, de la ruina del edificio.

En efecto, la sentencia impugnada pone de manifiesto que los recurrentes no han promovido actividad probatoria alguna específica encaminada a probar la relación de causalidad cuestionada, sino que la han deducido por una inflexión lógica partiendo de la existencia de una primera resolución por la que se ordenaba realizar obras de conservación y de una segunda, dictada años después, por la que se declaraba la ruina del edificio sin que aquellas obras se hubieran realizado.

Sin embargo, esta Sala tiene reiteradamente declarado que el expediente de ruina tiene por objeto constatar una situación de hecho con independencia de la causa o motivos que pudieran haberla originado (sentencias, entre otras, de 3 de octubre de 1989 y 20 de marzo de 1986), lo que impide que pueda analizarse la conducta del propietario en relación con su deber de conservación del inmueble de que se trate (sentencia de 22 de noviembre de 1989). Se infiere de esta doctrina que la declaración de ruina es por sí insuficiente para acreditar las causas que la han producido, y particularmente para calibrar si se trata de causas objetivas o ligadas al incumplimiento de obligaciones por parte del propietario o de la Administración, de tal suerte que no puede excluirse, como dice la sentencia recurrida, la concurrencia de unas o de otras si no se ha acreditado la causa del deterioro irreversible del inmueble.

Los recurrentes suponen que la ruina producida tras resoluciones administrativas que ordenaban realizar obras de conservación no llevadas a cabo por el propietario sin que la Administración procediera a su ejecución subsidiaria no puede explicarse causalmente sino en relación con la pasividad de esta última.

No obstante, tampoco desde esta perspectiva las alegaciones de los recurrentes son dignas de consideración, pues esta simple sucesión de acontecimientos no demuestra que la no ejecución subsidiaria por la Administración tuviera la relevancia causal que la jurisprudencia exige, en relación con otros posibles acontecimientos o concausas objetivas o subjetivas que pudieran tener mayor relevancia, entre las que figura el incumplimiento del deber del propietario de conservar el inmueble. Como dice la sentencia de 5 de enero de 1990, reiteradamente invocada en el proceso por la parte demandada, ciertamente los preceptos citados como infringidos imponen a los ayuntamientos como función de policía urbana para velar por la seguridad de personas y cosas el obligar a los propietarios de edificaciones a la realización de las obras necesarias para que conserven sus condiciones de seguridad, mas también son concluyentes en asignar a los propietarios el deber de mantener los edificios en las debidas condiciones de seguridad. Se contraponen, así, dos distintos deberes, el de vigilancia y prevención, a cargo de los Ayuntamientos, y el de conservación de los edificios, de cuenta de sus propietarios. La omisión o defectuoso cumplimiento del primero en modo alguno puede exonerar a los propietarios del suyo y de las consecuencias derivadas de su incumplimiento, ya que ello supondría legitimar la omisión de una obligación por la simple excusa de no haber sido compelido a cumplirla.

Por su parte, la sentencia de 26 de octubre de 1988, en un supuesto que guarda semejanza con el caso examinado en estos autos, deniega el reconocimiento de una indemnización por traslado de un negocio a consecuencia de la declaración de ruina del inmueble, afirmando que no puede tener valor causal determinante por parte del Ayuntamiento la conducta consistente en «no haber realizado las obras y reparaciones necesarias en el inmueble antecitado para su reparación conservatoria tras denegar la declaración de ruina del mismo, en ejecución sustitutoria de tal obligación de la propietaria requerida en su día a ello».

Para apreciar suficiente relevancia causal en la actuación del Ayuntamiento hubiera sido menester, en resolución, una prueba específica que según la Sala de instancia no se ha producido acerca de: a) el carácter determinante de la no ejecución por parte de la Administración de las obras de conservación, frente a la inexistencia de otras causas objetivas de mayor relevancia que pudieran haber comportado o aceleradoel deterioro del inmueble; y b) La mayor relevancia del incumplimiento por parte de la Administración del deber de ejecutar las órdenes de realización de obras de conservación frente al incumplimiento por parte del propietario de la obligación de conservar el inmueble.

En el mismo motivo de casación alegan los recurrentes, asimismo, que la sentencia no considera la alegada desviación de poder, pues el Ayuntamiento perseguía con la incoación del expediente de ruina, la inactividad y la posterior declaración de ruina no servir con objetividad los intereses generales, sino permitir la construcción de un hotel de cuatro estrellas.

Basta, para desestimar esta argumentación, con poner de manifiesto que la desviación de poder, de existir, constituiría un vicio que, en la forma que exponen los recurrentes, hubiera afectado a la declaración de ruina, determinando su anulabilidad con arreglo a lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción derogada, aplicable a este proceso por razones temporales, el cual, además de definir en su apartado 3 que constituirá desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico, establece en el apartado 2 que la sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando el acto o la disposición incurriera en cualquier forma de infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Sin embargo, los recurrentes desistieron del recurso contencioso- administrativo entablado en su día contra dicha declaración, la cual quedó firme, por lo que no pueden ahora --con el designio de que se aprecie la existencia de un nexo de causalidad entre la actuación municipal y el daño que entienden indebidamente padecido-- hacer valer un motivo de anulabilidad del acto administrativo que consintieron, permitiendo que ganara firmeza.

Siendo el nexo de causalidad elemento indispensable para la apreciación de responsabilidad patrimonial de la Administración, puede concluirse ya sobre la necesidad de rechazar el motivo único de casación formulado, sin necesidad de examinar los restantes argumentos en que pretende apoyarse, tendentes a demostrar la concurrencia de los demás elementos necesarios, entre ellos el de la existencia de un daño o perjuicio evaluable económicamente.

Procede, pues, la desestimación del recurso y la imposición de las costas a los recurrentes, pues así lo ordena el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción derogada, aplicable en virtud de la disposición transitoria novena de la Ley vigente.