STS, 27 de Marzo de 1998

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Que estimando el recurso interpuesto por la representación procesal de la recurrente, Doña Ángeles , debemos declarar y declaramos la nulidad de la Resolución dictada el 19 de octubre de 1992 por el Ministro de Relaciones con las Cortes y de la Presidencia del Gobierno, denegatoria de la solicitud de indemnización formulada por responsabilidad patrimonial del Estado debido al funcionamiento anormal de los servicios públicos; y consecuentemente, se condena a la Administración al pago de Veintiún Millones de pesetas (21.000.000 ptas.) a dicha recurrente, por ese mismo concepto. En relación a las costas, y por lo ya expuesto, cada parte satisfará el total de las causadas a su beneficio, y las que lo sean comunes, por mitad".

Notificada la anterior sentencia la representación del Estado presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 7 de enero de 1994, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, el Sr. Abogado del Estado formula escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando dicte sentencia por la que estimando el recurso se case, anule y revoque la que en él se recurre y se declare la inexistencia de responsabilidad patrimonial de la Administración.

Teniendo por interpuesto recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.

Por la parte recurrida se presenta el escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminósuplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso de casación interpuesto y declarando ser conforme a Derecho la sentencia recurrida, confirmandola íntegramente, imponiendo las costas de este recurso al Estado.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día DIECIOCHO DE MARZO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Constituye objeto del presente recurso de casación la impugnación por el Sr. Abogado del Estado de la sentencia dictada, por la Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, con fecha 4 de noviembre de 1993, que estimó el recurso contencioso administrativo deducido por Doña Ángeles contra la resolución de 19 de octubre de 1992, del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Presidencia del Gobierno, denegatoria de la solicitud formulada por la actora de ser indemnizada por responsabilidad patrimonial del Estado, por los daños físicos y morales producidos por acto terrorista. La sentencia impugnada estima el recurso por considerar cumplidos los requisitos que la Jurisprudencia de este Tribunal Supremo y la doctrina científica exigen como presupuesto para la viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada, así como, igualmente se entiende por la misma, la compatibilidad de dicho régimen indemnizatorio con otras prestaciones legalmente establecidas para reparar el perjuicio padecido. Por el Sr. Abogado del Estado al disentir de tal pronunciamiento se articula un único motivo de casación, -al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de esta Jurisdicción- por entender que la sentencia recurrida infringe el ordenamiento jurídico y la Jurisprudencia, que cita, en su interpretación y aplicación, al declarar la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, en el caso de autos, poniendo singular énfasis en la inexistencia de nexo causal entre el actuar administrativo y los daños ocasionados a la actora por el atentado terrorista, a la par que la indemnidad del perjuicio debe ser apreciada en su conjunto no siendo posible en derecho realizar una total abstracción de las cantidades percibidas por el perjudicado, y, por otras vías, al tiempo de entrar a considerar el derecho indemnizatorio que al mismo asista y ello sin perjuicio del carácter compatible o no de aquellas percepciones.

En primer término se ha de poner de relieve la impropia técnica casacional utilizada por el Sr. Abogado del Estado al formalizar el recurso de casación objeto de enjuiciamiento, por cuanto aquélla impone el principio de especialización de los motivos que exige formular con precisión, y, con la debida separación, los distintos motivos en que se funde el recurso, no pudiéndose denunciar en un mismo motivo dos violaciones distintas en que pudiera haber incurrido la sentencia que se recurre en casación. Principio que aparece recogido en el artículo 1707 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y ratificado, en lo que a esta Jurisdicción respecta, por el contenido del artículo 99.1 de la Ley Jurisdiccional en cuanto exige que en el escrito de interposición se expresen razonadamente el motivo o motivos en que se ampare con cita de las normas o de la Jurisprudencia que se consideren infringidas y en el escrito de interposición el único motivo que se contempla es un motivo heterogéneo pues se abordan en su desarrollo dos cuestiones distintas. Así los apartados I y II del motivo se utilizan para combatir la apreciación por la Sala de instancia de la concurrencia del nexo causal entre la actuación administrativa y los daños sufridos por la actora como consecuencia del atentado terrorista padecido por ella y el III se dedica a discutir otra materia bien diferente, cual es cuestionar los criterios tomados en consideración por la Sala de instancia para cuantificar la indemnización que declara. El principio de especialidad de los motivos, antes aludido, imponía la formulación de ambas materias, o cuestiones, de forma separada y objeto, ambas, de dos motivos diferentes con cita de los preceptos legales y jurisprudencia que se consideran que la sentencia impugnada infringe y al no hacerse así, se está infringiendo el contenido del artículo 99.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el artículo 1707 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de aplicación supletoria en virtud de lo dispuesto en la Disposición Adicional Sexta de aquélla.

Realizada la precisión que antecede, que la Sala entiende no tiene entidad suficiente para haber inadmitido en su día el recurso de casación así interpuesto y en este trámite desestimarlo por tal causa y entrando en el examen del motivo de casación articulado en su doble vertiente, es de apreciar de inmediato como en dicho motivo, si bien se indica expresamente que el recurso no puede sustentarse en el error de hecho, en su desarrollo no se es consecuente y los apartados I y II del motivo se viene a cuestionar una materia estrictamente fáctica cual es si hubo o no la necesaria relación de causalidad -o nexo causal-entre la actuación administrativa y los daños sufridos por la actora, haciendo caso omiso de las resultancias que como probadas se dan por la sentencia combatida, que declara probado que en la fecha en que ocurrió el incidente, la sede de la Comisaría General de la Exposición Universal 1992, sita en el número 41 de la Avenida de Las Palmeras de Sevilla, no disponía de equipos técnicos de seguridad para el análisis ydetección de objetos explosivos, fuese por el sistema de Rayos X o equivalente, siendo a raíz de los hechos luctuosos cuando se cometió el objetivo de dotar de los debidos sistemas de seguridad para el control de la correspondencia, dado que el único control que anteriormente se realizaba respecto de la correspondencia dirigida a la Oficina del Comisario, era el dispensado por la Oficina de Correos a la correspondencia dirigida a ciertos Centros Oficiales, entre otros la citada Oficina (Vid. apartado c) del Fundamento de Derecho Primero de la sentencia recurrida), siendo a esta omisión a la que se anuda por la Sala de instancia la responsabilidad patrimonial reconocida, como puede verse en el Fundamento de Derecho Cuarto de la sentencia impugnada, en la que se razona que la Jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha declarado que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado, siendo esta última alternativa la que concurre en el caso de autos pues todo consistió -se dice- ".....en la patente negligencia del Estado para implementar las medidas

de seguridad idóneas", llegándose a afirmar que el paquete bomba no habría surtido sus nocivos efectos de haberse adquirido y empleado los equipos de rastreo y detección de explosivos, por cuya razón no es posible hablar de intervención de terceros en el mal funcionamiento de los servicios públicos ya que la evitación del daño era cometido de las autoridades vinculadas a la "Exposición Universal 1992" y pudo haberse logrado de adoptarse las medidas requeridas, siendo además previsible el evento, cual se razona, pues tanto los "Juegos Olímpicos de Barcelona 1992" como la "Exposición Universal de Sevilla 1992" representaban sendos objetivos para las organizaciones terroristas.

Con estas afirmaciones fácticas y sus consecuencias jurídicas, singularmente la inexistencia de medios o aparatos de detección de explosivos en la Oficina del Comisario Regio para la Exposición Universal de Sevilla 1992, se afirma en el recurso, "que no existe en el presente caso una actividad negligente de la Administración que pueda calificarse con entidad bastante para afirmar, como hace la sentencia recurrida, que las consecuencias dañosas del ilícito penal deban imputarse a la Administración Pública", cuando, como se ha expresado, es a la falta de medios detectores de explosivos a la que se anuda la responsabilidad patrimonial declarada, por cuya causa se producen los efectos nocivos de necesaria reparación, con lo que claramente se está sustituyendo un motivo, que se sustenta formalmente en la infracción de Ley o de Jurisprudencia, por un motivo de error de hecho, vedado en casación, al cuestionarse la apreciación de la prueba hecha por la Sala de instancia, respecto de si hubo negligencia por parte de la Administración, tratando de sustituir el resultado fáctico a que la Sala llega, imparcial y absolutamente razonado, por el particular e interesado de la Administración demandada y con ello la parte recurrente olvida que "en casación no puede revisarse la apreciación de los hechos por el Tribunal "a quo" según reiterada Jurisprudencia" de la que puede ser muestra la sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 13 de diciembre de 1995, así como, se está tratando de convertir el recurso de casación en una tercera o nueva instancia en la que esta Sala juzgue de nuevo sobre los materiales y hechos recogidos por la Sala sentenciadora olvidando, igualmente, que "el recurso de casación no otorga la facultad de instar un nuevo examen o revisión del asunto enjuiciado en la instancia, sino que, como recurso de naturaleza especial solo permite la impugnación de la resolución dictada en función de unos motivos tasados (....) ni constituye un instrumento apto para recabar del Tribunal directa o indirectamente una valoración de la prueba o de los elementos de justificación de hechos que deben ser tenidos en cuenta para decidir de forma distinta de la llevada a cabo por el Tribunal de instancia (Sentencia de 24 de junio de 1996, entre otras), dado que, el recurso de casación es un recurso extraordinario, originariamente concebido como defensa procesal en defensa de la Ley y de unificación de los criterios interpretativos judiciales, en el que, junto a una finalidad de defensa del "ius litigatoris", destaca una característica función nomofiláctica y unificadora, de manera que, como destaca acertadamente la parte recurrida, no cabe por la vía casacional reabrir el debate sobre la adecuación jurídica del acto recurrido, lo que sobrepasaría ampliamente el objeto del recurso, sino revisar la sentencia que sobre ello se pronuncia, procediendo en razón de todo lo expuesto la desestimación del motivo enjuiciado en este aspecto.

Es principio consagrado por la Jurisprudencia (Sentencia de 11 de julio de 1995, entre otras) que a través de la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, se persigue la consecución de una situación de indemnidad, o reparación integral, para aquél que ha sufrido una lesión antijurídica como consecuencia del normal o anormal funcionamiento de un servicio público y tal es lo que acontece en el presente caso, en el que la sentencia recurrida ponderando todas las circunstancias concurrentes cifra tal responsabilidad en la cantidad que señala. Se arguye, respecto de esta cuestión por el Sr. Abogado del Estado en el motivo del recurso, que aquella indemnidad debe ser apreciada en su conjunto sin abstracción de las cantidades percibidas por el perjudicado y por otras vías sin perjuicio del carácter compatible o no de aquellas percepciones, razonándose que resultaría contrario a la propia naturaleza y finalidad del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado que lasindemnizaciones ya satisfechas desde las Administraciones Públicas en atención al hecho terrorista producido -la derivada del Real Decreto 1311/88 y la pensión especial por clases pasivas- no fueran consideradas al tiempo de cuantificar la indemnización a satisfacer.

Sin embargo no se repara que la sentencia impugnada no ha realizado abstracción de aquellas cantidades, sino que muy al contrario las ha tenido presentes en su razonar para llegar a la cifra indemnizatoria que señala. Respecto de la primera -la indemnización ya percibida por la actora al amparo del Real Decreto 1311/88 -por cuanto la compatibilidad resulta del propio artículo 1º de dicho Real Decreto, que consagra la compatibilidad, sin reservas, con otras indemnizaciones a que se tenga derecho y ello en razón a que la primera se concede, con carácter general, a todas las víctimas de bandas armadas y elementos terroristas, no en virtud de un reconocimiento de una responsabilidad del Estado derivada del mal funcionamiento de sus servicios, sino como una medida de política criminal para la protección de tales víctimas, que se funda, según la Jurisprudencia que recoge la propia sentencia hoy impugnada, en obvias razones éticas y de justicia de socorrerlas y como muestra de un deber de solidaridad de la sociedad con las víctimas del terrorismo, al tratarse de una prestación del Estado de naturaleza principal y no subordinada al funcionamiento de sus servicios públicos, al no ser un riesgo creado por el propio Estado, compatible por tanto, según el propio Real Decreto 1311/1988 con la indemnización subordinada al funcionamiento de los propios servicios públicos.

Respecto de la pensión extraordinaria de invalidez que disfruta la parte actora, la Ley de Clases Pasivas en sus artículos 49.4 y 50.1 determina que tales pensiones sólo son incompatibles con cualquier otra indemnización que se solicite o tenga derecho con cargo al propio Régimen de Clases Pasivas. Así lo ha entendido la Sentencia de la Sala Especial de Revisión de este Tribunal Supremo de 12 de marzo de 1991, en la que unificando doctrina, claramente se afirma la compatibilidad de la pensión extraordinaria de invalidez con la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, al considerar que se trata de dos títulos indemnizatorios distintos.

Sentado pues el criterio de compatibilidad legal entre aquéllas y estas prestaciones, ese principio de indemnidad integral ha de operar siempre, pues cada uno de los títulos indemnizatorios es independiente de los demás y debiendo de aplicarse sobre cada uno de ellos independientemente considerados ese principio de indemnidad sin ningún otro tipo de modulación o límite que el derivado de sus propios condicionamientos como título individual pues de lo contrario no podría hablarse de títulos indemnizatorios distintos. Aplicando tal doctrina la sentencia declara el derecho de la actora a ser indemnizada tanto por los daños físicos, como por los materiales como por los psíquicos o morales sufridos por ella, siguiendo el criterio sustentado por este Tribunal en su sentencia de 27 de diciembre de 1988, que concedió una indemnización de 15 millones de pesetas a un niño que padeció un atentado terrorista en el País Vasco, y como quiera que esa compatibilidad de prestaciones ha sido reiteradamente reconocido por esta Sala en Sentencias de 2 de marzo y 28 de noviembre de 1995 entre otras, procede desestimar, también, en este particular el motivo articulado, ello sin olvidar, por último, que la fijación de la cuantía de la indemnización reparatoria es un juicio de valor que está reservado a los Tribunales de instancia, y que hay que respetar en casación en tanto no se demuestre que los mismos han seguido en su determinación una vía o camino erróneo, no razonable o contrario a las reglas de la sala lógica o buen criterio o, en su caso, se ha fijado con infracción de las normas que regulan la valoración de determinados medios de prueba, (Sentencias de 2 de marzo, 20 de julio y 16 de septiembre de 1996), lo que en el presente caso no ha acontecido ni, además, se ha deducido motivo al respecto.

Los razonamientos que preceden ha de conducir a la desestimación del único motivo de casación articulado y consecuentemente a la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado y con ello a la declaración, asimismo, de la firmeza de la sentencia combatida, conllevando dicho pronunciamiento la imposición de las costas causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción.