STS, 7 de Febrero de 1997
| Ponente | JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZ |
| Número de Recurso | 219/1995 |
| Fecha de Resolución | 7 de Febrero de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Febrero de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso contencioso administrativo que con el número 219/95 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de las entidades mercantiles ACEITES Y PROTEINAS, S.A., ACEITES CARBONELL, S.A., ALGYSOL, S.A., CARGILL ESPAÑA, S.A., CEREOL IBERICA, S.A., INDUSTRIAS PONT, S.A., OLEAGINOSAS DEL CENTRO, S.A., y SOCIEDAD IBERICA DE MOLTURACION, S.A., contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de Enero de 1995 por el que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas por la supresión de los derechos aduaneros entre España y el resto de los países de la Unión Europea. Habiendo sido parte recurrida el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado
Por la representación procesal de las entidades mercantiles ACEITES Y PROTEINAS, S.A., ACEITES CARBONELL, S.A., ALGYSOL, S.A., CARGILL ESPAÑA, S.A., CEREOL IBERICA, S.A., INDUSTRIAS PONT, S.A., OLEAGINOSAS DEL CENTRO, S.A., y SOCIEDAD IBERICA DE MOLTURACION, S.A., se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de Enero de 1995, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la Procuradora Sra. Santamaría Zapata en nombre y representación de las partes recurrentes, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala lo que a su derecho convino en apoyo de sus pretensiones según consta en autos.
El Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala se dicte sentencia desestimando el recurso interpuesto.
Por Auto de fecha 16 de Febrero de 1996 se acordó el recibimiento a prueba del recurso por término de treinta días comunes a las partes para proponer y practicarla, verificándose la realización de las que fueron admitidas con el resultado que se recoge en las actuaciones.
Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día CUATRO DE FEBRERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
La primera cuestión que se plantea, a la hora de resolver el recurso contencioso que nos ocupa, es una cuestión procesal relativa a la prescripción o no de la acción ejercitada en lo que atañe a las reclamaciones presentadas el 25 de Enero y 30 de Diciembre de 1994, habida cuenta que la disposición a la que se vincula el origen del daño es el Reglamento de la C.E.E. 3830/92, de 28 de Diciembre, que entra en vigor el 1 de Enero de 1993, cuestión que por contra no se plantea en cuanto a la reclamación de 24 de Diciembre de 1993.
Para resolver el tema que acabamos de enunciar es necesario que analicemos la naturaleza de los supuestos daños y perjuicios cuya indemnización se pretende.
En lo que a este punto se refiere, ha de señalarse que estamos en presencia de lo que ha venido denominándose "daños permanentes", por contraposición al concepto de "daños continuados", entendiéndose por los primeros aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los segundos, los daños continuados, son aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad.
En el presente caso parece claro que nos encontramos ante un supuesto de daños derivados del Reglamento de la C.E.E. 3830/92 que adelanta, en el sector de materias grasas, al 1 de Enero de 1993 la supresión de aranceles prevista inicialmente en el Acta de Adhesión de España a la C.E.E. para el 31 de Diciembre de 1995, si bien no puede dejarse de tener presente la salvedad prevista en el artículo 75 del Acta de Adhesión, que en su apartado 4.a disponía que: "Para los productos sometidos a la organización común de los mercados, podrá decidirse, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 38 del Reglamento Nº 163/66 C.E.E. o, según los casos, en los correspondientes artículos de los demás Reglamentos por los que se establecen las organizaciones comunes de mercados agrícolas que : a) España, a instancia propia procederá: A la supresión de los derechos de aduana contemplados en el apartado 1 o a la aproximación de los derechos de aduana aplicables a los productos que no sean los contemplados en el punto 2.a, a un ritmo más rápido que el previsto en estos apartados (...)", de tal modo que los efectos de tal decisión no se agotan en el momento de la entrada en vigor del Reglamento C.E.E. 3830/92, sino que se prolonga día a día sin solución de continuidad como consecuencia de un único hecho inicial, la entrada en vigor de la norma, de manera que el resultado lesivo, de producirse, se produciría también día a día en el tiempo de manera paulatina y acumulativa durante un periodo de tres años, hasta el 31 de Diciembre de 1995, fecha en que vencía el plazo previsto en el Acta de Adhesión, efecto lesivo que no puede ser otro que una reducción en los beneficios de las empresas afectadas, una vez computado el volumen total de ventas teniendo en cuenta las variaciones tanto en el mercado interior como en la exportación.
En el supuesto que nos ocupa afirmamos que no estamos en presencia de un supuesto de daños permanentes porque en estos los efectos lesivos quedan perfectamente determinados una vez producido el acto causante y pueden ser evaluados o cuantificados de una manera definitiva en el momento de producirse el acto generador de los mismos, de modo que cualquier agravación habrá de depender de un hecho nuevo; por contra, en el supuesto de autos, los efectos del desarme arancelario, tanto en el mercado interior como en las exportaciones, se produce día a día de manera acumulativa aunque en base a un único acto y es necesario dejar transcurrir un periodo de tiempo para poder proceder a su evaluación o cuantificación.
La diferencia entre uno y otro tipo de daños ha llevado a la jurisprudencia a señalar, con reiteración, que el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial no empieza a computarse hasta que no cesan los efectos lesivos, en el supuesto de daños continuados, por contraposición a lo que ocurre con los casos de daños permanentes en que el plazo empieza a computarse en el momento en que se produce la actuación o el hecho dañoso.
Ahora bien, la consecuencia de esa diferencia en la determinación del "dies a quo" para el inicio del computo del plazo para el ejercicio de la acción, no puede tener como consecuencia, es evidente, que tal reclamación no pueda efectuarse hasta dicho momento, pues ello conllevaría que el perjudicado debiese soportar estoicamente los daños que de manera continuada se le vienen produciendo sin solicitar su justa compensación al causante de los mismos, nada obsta, por tanto, a que en un momento determinado se reclamen los daños y perjuicios hasta ese instante producidos, previa la correspondiente evaluación, sin que ello conlleve, salvo manifestación expresa en contrario, la renuncia a reclamar los que se originen en lo sucesivo atendida su producción día a día de manera continuada y como consecuencia de un único hechoque no se agota en un momento concreto.
Lo hasta aquí dicho es perfectamente predicable en relación con el apartado 5 del artículo 142 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, habida cuenta que la disyuntiva que el mismo plantea, ha de entenderse referida de una parte a aquellos supuestos en los que la manifestación del efecto lesivo, aun cuando éste sea permanente, sea inmediata en relación con el hecho causal, y de otra a aquellos casos en que los daños se producen día a día de manera continuada por las razones que antes hemos expuesto, ya que mal puede exigirse una reclamación de los daños y por tanto su cuantificación cuando, como ocurre en los daños continuados, tales daños todavía no se han producido ni en consecuencia manifestado en su integridad.
De todo lo anterior se deduce que efectuadas las reclamaciones por periodos semestrales no puede entenderse prescrita la acción en relación con las reclamaciones efectuadas en 25 de Enero y 30 de Diciembre de 1994, ya que la primera se refiere a los daños producidos en el periodo comprendido entre 1 de Julio y 31 de Diciembre de 1993, y la segunda a las comprendidos entre 1 de Enero y 30 de Junio de 1994, no siendo aceptable la tesis del Consejo de Estado que identifica el perjuicio con la necesidad de llevar una nueva política de ventas y beneficio comercial diferentes, así como establecer unos criterios empresariales también distintos, sino que el perjuicio, si lo hubiese, derivaría también de la reducción de beneficios como consecuencia de las alteraciones de facturación tanto en el mercado interior como en el exterior derivadas de la entrada en vigor del Reglamento de la C.E.E. 3830/92.
Tampoco puede sostenerse, como hace el Sr. Abogado del Estado, que el "dies a quo" es el primero en que se manifiesta el efecto lesivo, pues ello sería válido en los supuestos en que tal efecto se produce en un solo momento con independencia de su permanencia inalterable en el tiempo o no, pero no para aquellos supuestos en los que el propio Sr. Abogado del Estado reconoce, y aquí el mismo admite la debilidad de su tesis, el efecto lesivo se manifiesta de manera continuada durante tres años, pues en este caso la manifestación a que se refiere el artículo 142.5 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común se produce día a día.
Resuelto el problema de la prescripción de la acción ejercitada en sentido negativo, procede que entremos a continuación a analizar si en el supuesto que nos ocupa concurren los requisitos necesarios para que haya lugar a la responsabilidad patrimonial que se pretende, a saber: daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas, tal y como establece el artículo 139.2 de la Ley 30/92 de 26 de Noviembre, para a continuación examinar la existencia o no de relación de causalidad implícita en el número 1 del mismo precepto, si a ello hubiese lugar.
Como vemos, el primer requisito exigido por el artículo 139.2 de la Ley 30/92 es el de la efectividad del daño, daño que necesariamente ha de identificarse con los perjuicios económicos que para las empresas recurrentes se haya podido derivar de la decisión de la Administración Española de formular, a través de las autoridades competentes del Ministerio de Agricultura, la solicitud prevista en el artículo 75.4.a del Acta de Adhesión transcrita en el fundamento anterior, para la supresión anticipada de los mecanismos transitorios de adhesión, entre ellos, los derechos de aduana, lo que dio lugar a que por el Reglamento C.E.E. 3830/92, en cuyo artículo 1º se establece que quedan suprimidos a partir del 1 de Enero de 1993 los derechos de aduana y los elementos fijos destinados a asegurar la protección de la industria de transformación establecidos por España para los productos sujetos a una organización común de los mercados, en los intercambios con la Comunidad de los diez, así como los que aplica la Comunidad de los diez a las importaciones procedentes de España.
Pues bien, para determinar si de tal actuación se ha derivado o no daño efectivo para los recurrentes, habrá de estarse a los resultados económicos de las citadas empresas a partir de 1 de Enero de 1993, en comparación con los obtenidos en anualidades anteriores, teniendo en cuenta para ello, como ya anteriormente hemos avanzado, tanto la evolución del volumen de negocio en el mercado interior como en el mercado exterior, ya que la supresión arancelaria no sólo ha operado, como pretenden hacer ver los recurrentes, dentro de las fronteras españolas, sino también en el mercado exterior.
No resulta admisible el razonamiento que efectúan los recurrentes vinculando el perjuicio a la simple supresión del arancel para los productos procedentes del exterior, considerando al arancel que venía impuesto a los aceites y grasas importados como un elemento que permitía incrementar en el 100% del mismo el precio de mercado de los aceites y grasa nacionales, parte del precio que afirman han dejado de percibir como consecuencia de su supresión y que ahora utilizan como base para determinar el perjuicio total mediante la simple operación de multiplicar tal cantidad por el número total de kilogramos facturados.El razonamiento expuesto es tan simple como falto de fundamento. No se duda que la supresión de aranceles aduaneros haya podido incidir en el mercado de las grasas y aceites, pero tal incidencia debe haberse producido tanto en el mercado exterior como en el interior, de modo que si éste puede haberse visto influido por la entrada de aceites y grasas procedentes de los restantes países comunitarios en mayor medida, sin duda también la supresión arancelaria ha debido operar en el sentido de facilitar las exportaciones a los países de la Comunidad de los aceites y grasas españoles, de modo que solo una valoración conjunta de la evolución general del mercado nos permitiría afirmar si del anticipo del desarme arancelario se han derivado perjuicios para los recurrentes o por el contrario tal medida ha resultado inocua o incluso beneficiosa.
Los hoy recurrentes, como ha quedado señalado, no sólo no acreditan, sino que ni tan siquiera intentan hacerlo, que evaluada la incidencia de la medida en cuestión en su volumen de negocio dentro y fuera de nuestras fronteras, se obtenga como consecuencia haberse producido un resultado negativo en su cuenta de resultados puestos estos en comparación con los de los años precedentes al desarme arancelario, razón por la que no puede tenerse por acreditada la existencia de un daño efectivo, desapareciendo así el primer requisito para que pueda hablarse de responsabilidad patrimonial de la Administración, máxime cuando dicho daño no puede presumirse se derive de cualquier medida favorecedora de la libre competencia, sino que ha de acreditarse en cada caso concreto.
Por si lo hasta aquí señalado no fuera suficiente, baste destacar que en el expediente administrativo aparecen recogidos dos informes, cuyos datos no han sido combatidos, uno de 29 de Marzo de 1994, de la Dirección General de Producciones y Mercados Agrícolas, y otro de la Secretaría General de Alimentación del Ministerio de Agricultura, donde tras un minucioso estudio se concluye que en el año 1993 se produce un notable incremento de las exportaciones en relación con años anteriores, en tanto que las importaciones son en dicho año 1993 inferiores a las de 1991 en lo que a aceite de soja, girasol y colza se refiere, en tanto que si el análisis se hace conjuntamente con otros aceites sustitutivos, el incremento de las importaciones de 1991 a 1993 es de apenas 3000 toneladas, en tanto que las exportaciones pasan de 76.715 toneladas en 1992 a 125.542 toneladas en 1993, sin que pueda olvidarse que el total de grasas animales importadas se reduce en 1993 en relación con las anualidades precedentes, o si se quiere, de una manera más pormenorizada, en el año 1993 se incrementa en 1.262 Toneladas las importaciones de aceite de girasol de países de la C.E.E., pero disminuyen en 1.591 Toneladas las importaciones de terceros países, con lo que el volumen total de importaciones se reduce en 329 toneladas; por contra las exportaciones de girasol se incrementan en los nueve primeros meses de 1993 de 3.214 toneladas a 26.050 toneladas en el ámbito de la C.E.E. aun cuando se reducen en similar proporción a terceros países, pero este punto de exportaciones a terceros países es independiente, obviamente, del desarme arancelario producido. Del mismo modo las importaciones de aceite de colza procedente de la C.E.E. se reducen en el año 1993 en relación al periodo antes citado. Lo hasta aquí expuesto no hace sino ratificar el criterio de que no puede entenderse justificada la existencia de un daño efectivo para los recurrentes derivado del adelantamiento a 1 de Enero de 1993 del desarme arancelario, y por tanto el recurso contencioso necesariamente ha de ser desestimado al faltar el presupuesto básico para el éxito de la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada, la existencia de daño efectivo, razón por la que los restantes argumentos utilizados por la parte quedan vacíos de contenido y han de ser igualmente rechazados, ya que si no existe daño, no pude existir ni relación de causalidad ni derecho lesionado mediante un actuar antijurídico de la Administración, debiendo resaltarse que no puede hablarse ni de derecho adquirido ni de expectativa indemnizable cuando la propia Acta de Adhesión prevé la posibilidad de adelantar el periodo transitorio en el artículo 75 anteriormente transcrito.
No concurren los requisitos del artículo 131.1. de la Ley Jurisdiccional en orden a un especial pronunciamiento en costas.
Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el procurador Sr. Santamaría Zapata en representación de las entidades mercantiles ACEITES Y PROTEINAS, S.A., ACEITES CARBONELL, S.A., ALGYSOL, S.A., CARGILL ESPAÑA, S.A., CEREOL IBERICA, S.A., INDUSTRIAS PONT, S.A., OLEAGINOSAS DEL CENTRO, S.A., y SOCIEDAD IBERICA DE MOLTURACION, S.A., contra acuerdo del Consejo de ministros de 27 de Enero de 1995 que confirmamos por ser ajustado a Derecho. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Salacelebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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