STS, 29 de Junio de 1999
| Ponente | JUAN ANTONIO XIOL RIOS |
| Número de Recurso | 3233/1995 |
| Fecha de Resolución | 29 de Junio de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Junio de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 3233/95, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora Dª. Elvira Cámara López, en nombre y representación de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Bilbao, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 25 de noviembre de 1994, dictada en recurso número 133/94. Siendo parte recurrida el abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado
La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 25 de noviembre de 1994, cuyo fallo dice:
Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Caja de Ahorros y Monte de Piedad Municipal de Bilbao y en su nombre y representación la Procuradora Dña. Elvira Cámara López, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre resolución del Ministerio de Cultura de fecha 3 de octubre de 1990, debemos declarar y declaramos ser ajustada a derecho la resolución impugnada, y en consecuencia debemos confirmarla y la confirmamos, sin expresa imposición de costas.
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
La actora celebró un contrato de préstamo con la entidad Baratz, S. A. por importe de 19 millones de pesetas, y pactó con ella garantizarlo con un crédito a favor de la primera y a cargo de la Administración del Estado. Se hizo a la Administración la comunicación de que se pagase a la orden de la Caja de Ahorros Municipal de Bilbao el importe de dos millones de pesetas producto del mantenimiento que se indicaba, correspondiente a los meses de junio, julio, agosto y septiembre de 1986, así como los sucesivos pagos mensuales de quinientas mil pesetas producto del contrato de mantenimiento que se indicaba en el anverso del documento.
La Administración posteriormente liquidó la deuda abonando su importe a través de una cuenta corriente en la Caja Postal de la que era titular Baratz, S. A. Dada la insolvencia de la prestataria, la recurrente no pudo hacer efectivo el pago del préstamo.
Al amparo del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado se ejercita una acción de responsabilidad patrimonialLa Administración es ajena al préstamo. Se afirma la exista de una cesión de crédito, la cual, de ser cierta, daría lugar a una responsabilidad contractual y no del artículo 40 citado. Según señala el artículo 145 del Reglamento de Contratos del Estado aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, para que la cesión de crédito produzca efecto frente a la Administración es necesario su conocimiento por ella, y previamente al mismo, surtirán efecto liberatorio los pagos al contratista.
La expresión páguese a la orden no es suficiente para entender producida la puesta en conocimiento.
En el escrito de interposición del recurso de casación formulado por la representación procesal de Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Bilbao se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:
Motivo primero. Infracción de la Orden Ministerial de 5 de julio de 1975 del Ministerio de Hacienda sobre procedimientos para el pago de obligaciones por el Tesoro Público y especialmente artículos 3 (pago por transferencia) y 8 (responsabilidad de la Administración).
Notificado a la Dirección General del Tesoro, a través de la Delegación de Hacienda de Vizcaya, acogiéndose a dicha Orden Ministerial, que los pagos correspondientes a la base de datos Baratz al Ministerio de Cultura se hicieran a través de la actora, en determinada cuenta corriente, lo cierto es que dichos pagos fueron abonados en la cuenta de Baratz, S. A. en la Caja Postal y su importe aplicado por ésta a la cancelación de diversos créditos.
El artículo 3 de la Orden Ministerial ordena hacer los pagos en la cuenta corriente señalada y el artículo 8 sólo exime de responsabilidad a la Administración si la tramitación de las transferencias se realiza a las cuentas corrientes señaladas por el interesado y dentro de las normas de la citada Orden.
Motivo segundo. Infracción del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 106.2 de la Constitución y artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, así como jurisprudencia del Tribunal Supremo que cita.
La sentencia da por cumplidos todos los requisitos para que exista responsabilidad, salvo el del nexo causal.
La recurrente no habría en ningún caso concedido el préstamo si no se hubiese domiciliado el cobro en una cuenta abierta en la oficina principal. La propuesta de la Caja hablaba de transferencia, y no de cesión de crédito.
En otras ocasiones se había acudido a la transferencia bancaria como garantía de cobro, única garantía con la que se contaba dada la situación económica de Baratz, S. A., y el artículo 8 de la Orden Ministerial establecía la exención de responsabilidad sólo si la transferencia tenía lugar a la cuenta corriente señalada por el interesado.
La reclamación no se basa en la existencia de una cesión de crédito (argumento introducido por la Administración), sino que se apoya en el anormal funcionamiento de los servicios públicos. Una cosa es que el pago haya extinguido el crédito, y otra que el error en la cuenta a la que se ha hecho la transferencia ha originado daños y perjuicios.
Solicita la casación de la sentencia, que se anule la denegación presunta objeto del recurso y que se declare el derecho de la actora a ser indemnizada en 26.421.593 pesetas más intereses.
En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por al abogado del Estado se alega que los fundamentos jurídicos de la sentencia no se desvirtúan por los argumentos del recurso y se solicita que se declare no haber lugar a él.
Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 24 de junio de 1999, en que tuvo lugar.
El recurso de casación que resolvemos se interpone por la representación procesal de Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Bilbao contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional el 25 de noviembre de 1994, por la que, confirmando las resoluciones administrativas denegatorias, se declara la improcedencia de la acción de responsabilidadpatrimonial emprendida contra la Administración del Estado.
La cuestión sobre la que se centra el debate en la instancia y en este recurso de casación radica en determinar si incurre en responsabilidad patrimonial la Administración que, al verificar el pago de una deuda en una cuenta corriente distinta de la indicada por el contratista, perjudica a la entidad de crédito que había pactado particularmente con éste la transferencia a aquella cuenta como garantía de un préstamo.
Los dos motivos de casación están estrechamente enlazados, pues la existencia de la responsabilidad patrimonial que la recurrente anuda al error en la determinación de la cuenta destinataria de la transferencia, comporta, según el fundamento del recurso, tanto la infracción de los preceptos reguladores de la responsabilidad patrimonial de la Administración (motivo segundo), como los que disciplinan, siempre con referencia al momento de producción de los hechos, el pago de obligaciones por el Tesoro Público por transferencia y la exención de responsabilidad de la Administración cuando dichas normas se cumplen (motivo primero).
Ante todo es menester recordar que esta Sala (sentencias de 18 de mayo de 1998 y 19 de junio de 1998, recurso número 1711/1994) no admite como principio absoluto que de la existencia de una relación de tipo obligacional entre el reclamante y la Administración se infiera necesariamente la ausencia de responsabilidad patrimonial de la Administración por estimarla incompatible con la responsabilidad extracontractual u objetiva de aquélla, pues, ante las más modernas tendencias doctrinales y jurisprudenciales que propugnan la aproximación y compatibilidad entre las acciones de responsabilidad contractual y extracontractual, producidos daños o perjuicios imputables al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y constante una relación jurídica unilateral o bilateral entre el perjudicado y la Administración que pueda ser relevante, lo decisivo no es el título de imputación de la responsabilidad y el nomen iuris de la acción ejercitada, sino si de dicha relación realmente surgen obligaciones para una u otra parte excluyentes en los hechos concretamente considerados de la disciplina genérica de la responsabilidad patrimonial que a las Administraciones públicas en aquellos supuestos compete.
En el caso examinado lo decisivo no es si existió o no verdadera cesión del crédito del que era titular un tercero --la entidad Baratz, S. A.--, en favor de Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Bilbao, sino si entre la Administración que incurrió en el error al determinar la cuenta a la que se dirigió la transferencia y la entidad de crédito que sufrió los perjuicios consta la existencia de una vinculación obligacional que pudiera enervar los mecanismos generales de la responsabilidad patrimonial. A esta cuestión debe responderse negativamente, habida cuenta de que según se desprende del relato de hechos de la sentencia recurrida, no consta vínculo obligacional alguno entre la entidad de crédito recurrente, la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Bilbao, y la Administración demandada, a la que se dirigió la entidad contratista solicitando el pago en una cuenta corriente a su nombre y sin comunicar ni expresar la existencia de circunstancia alguna que permitiese entender alterada en términos subjetivos la relación exclusivamente existente entre la Administración deudora y la entidad acreedora.
Situada, así, la cuestión, como expresamente propone la parte recurrente, en el ámbito de la genérica responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento anormal de los servicios públicos, importa a esta Sala determinar si la sentencia impugnada, al rechazar la existencia de dicha responsabilidad fundándose en la inexistencia de una comunicación de la cesión de crédito que pudiera haberse operado, ha infringido los preceptos y la jurisprudencia que regulan la disciplina de la responsabilidad patrimonial de la Administración, para lo cual será menester examinar si concurren los requisitos para que dicha responsabilidad pueda reputarse existente.
Del relato de hechos de la sentencia impugnada se desprende sin aparente dificultad la concurrencia de los presupuestos de la responsabilidad cifrados en el funcionamiento anormal del servicio y en la existencia de un perjuicio efectivo. Por otra parte, la más reciente corriente jurisprudencial en torno al nexo de causalidad no impediría entender excluido el requisito de la existencia de un nexo de causalidad entre la actividad administrativa y el perjuicio producido, habida cuenta de que el factor desencadenante de los perjuicios que la sentencia considera sufridos por la parte recurrente fue sin duda el error en la determinación de la cuenta destinataria de la transferencia, dado que sin el mismo hubiera sido eficaz la garantía pactada entre la entidad perjudicada y la entidad tomadora del préstamo. En efecto, como esta Sala tiene declarado (v. gr., sentencias de 9 de marzo de 1999, 6 de octubre de 1998 y 13 de octubre de 1998), aun cuando la jurisprudencia ha venido refiriéndose de modo general a un carácter directo, inmediato y exclusivo para particularizar el nexo causal entre la actividad administrativa y el daño o lesión que debe concurrir para que pueda apreciarse responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, no queda excluido que la expresada relación causal --especialmente en los supuestos de responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos-- pueda aparecer bajo formas mediatas, indirectas yconcurrentes, circunstancia que puede dar lugar o no a una moderación de la responsabilidad (sentencias de 8 de enero de 1967, 27 de mayo de 1984, 11 de abril de 1986, 22 de julio de 1988, 25 de enero de 1997 y 26 de abril de 1997, entre otras) y que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, aquéllas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél (sentencia de 25 de enero de 1997), por lo que no son admisibles, en consecuencia, concepciones restrictivas que irían en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas (sentencia de 5 de junio de 1997).
Sin embargo, no es éste el único requisito que debe concurrir para que exista responsabilidad patrimonial, sino que es menester que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño, pues sólo entonces pueden ser considerada la lesión padecida como antijurídica y generadora de la obligación de indemnizar a cargo de las Administraciones públicas. Como dice hoy la el art. 141.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas, recogiendo una larga tradición jurisprudencial y doctrinal, sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.
En el supuesto examinado no se advierte título alguno en virtud la entidad recurrente no esté obligada a soportar el perjuicio dimanante de un incumplimiento parcial de una obligación de pago entre la Administración y un tercero. El único principio, en efecto, al que pudiera asociarse la inexistencia de dicho deber sería el principio de confianza legítima, que constituye, ciertamente, un título apto para estos fines. Pudiera sostenerse que se produce una situación de confianza legítima (principio hoy consagrado con carácter general en el artículo 3.1, párrafo segundo, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, modificada por la Ley 4/1999) en favor del tercero que puede esperar de la Administración una conducta respetuosa con los cauces formales de pago establecidos en virtud de la solicitud presentada por el acreedor, cuando éstos revisten, como en el caso, particular interés en orden a la salvaguarda de los derechos patrimoniales de aquel tercero.
El principio de confianza legítima, sin embargo, no pude servir para perpetuar a ultranza la consolidación de situaciones de ventaja, ni tampoco puede asegurar incondicionalmente la pervivencia de los procedimientos, las prácticas o las medidas adoptadas por la Administración ni siquiera garantizar la absoluta observancia de las normas de procedimiento sin consideración al ámbito y circunstancias y a la mayor o menor transcendencia de las irregularidades que puedan cometerse. Por ello está sujeto a ciertas limitaciones, entre los que se cuentan las derivadas de los principios de información, diligencia, temporalidad, proporcionalidad y compensación (como se desprende, entre otras muchas, de la sentencia de esta Sala de 13 de febrero de 1997, recurso número 3222/1995). Entre estos principios importa ahora señalar los de información y diligencia, que no aparecen respetados por la conducta de la entidad reclamante en grado suficiente para entender existente dicha confianza en el proceder esperable de la Administración. La Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Bilbao, ajena en principio a la obligación de pago de la Administración, se limitó a confiar pasivamente en que ésta actuaría en los términos en que había venido haciéndolo cuando se le solicitaba una determinada forma de transferencia, tan válida para extinguir la obligación como la que la Administración en definitiva adoptó, pero no se aseguró, previniéndose frente a cualquier alteración, regular o irregular, de la práctica seguida en casos anteriores, de que se comunicasen concreta y expresamente a la Administración las consecuencias perjudiciales que la misma podía originar, ajenas en principio a las razonablemente imputables a un mero cambio de cuenta corriente perteneciente al mismo titular, únicas que la Administración, en atención a las circunstancias concurrentes, podía tener en consideración al acordar cualquier modificación o prevenir una posible irregularidad en el cumplimiento y ponderar sus consecuencias. En virtud de ello, la recurrente está obligada a soportar los efectos perjudiciales que le pudiera generar en este terreno la actividad administrativa si no se ajustaba a lo esperado, como así ocurrió, y no puede estimar concurrente, en resolución, la responsabilidad patrimonial cuya afirmación constituye la razón de ser de este proceso.
Procede declarar no haber lugar al recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente, por así imponerlo el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción, aplicable a este proceso en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria novena de la vigente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Bilbao contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional el 25 de noviembre de 1994, cuyo fallo dice:«Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Caja de Ahorros y Monte de Piedad Municipal de Bilbao y en su nombre y representación la Procuradora Dña. Elvira Cámara López, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre resolución del Ministerio de Cultura de fecha 3 de octubre de 1990, debemos declarar y declaramos ser ajustada a derecho la resolución impugnada, y en consecuencia debemos confirmarla y la confirmamos, sin expresa imposición de costas.»
Declaramos firme la sentencia recurrida.
Se imponen las costas del recurso a la parte recurrente.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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