STS, 30 de Marzo de 1998
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| Número de Recurso | 7338/1993 |
| Fecha de Resolución | 30 de Marzo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Marzo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 7338/93, pende ante la misma de resolución, interpuesto por el Procurador Don José Manuel Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de la entidad Prosegur Compañía de Seguridad S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 23 de julio de 1993, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 698/91, sostenido por la representación procesal de Prosegur Transportes Blindados S.A. contra la resolución del Ministerio del Interior, de fecha 1 de julio de 1991, confirmatoria en reposición de la resolución del propio Ministerio del Interior, de fecha 4 de octubre de 1990, por la que se desestimó el recurso de alzada deducido contra el acuerdo de la Dirección de la Seguridad del Estado, de fecha 7 de julio de 1989, por el que se impuso a Prosegur Transportes Blindados S.A. una multa de doscientas mil pesetas por la infracción tipificada en los artículos 26.6 y 27.5 de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, en relación con el artículo 7 del Real Decreto 629/78, de 10 de marzo, y el artículo 2 de la Orden del Ministerio del Interior de 1 de julio de 1981.
En este recurso de casación ha comparecido, como recurrido, el Abogado del Estado en la representación que le es propia
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 23 de julio de 1993, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 698/91, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: >.
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: >.
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Prosegur Compañía de Seguridad S.A. y el Abogado del Estado presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra la misma recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 14 de octubre de 1993, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante esta Sala del Tribunal Supremo.
Dentro del término al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo el Procurador Doña José Manuel de Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de la entidad Prosegur Compañía de Seguridad S.A., al mismo tiempo que presentó escrito de interposición de recurso de casación, el que basó en único motivo, al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, porque la Orden del Ministerio del Interior de 28 de octubre de 1981, el Real Decreto 629/78, de 10 de marzo, y la Orden del Ministerio del Interior de 1 de julio de 1981 carecen del rango legal exigible para sancionar, infringiendo el artículo 25.1 de la Constitución, sin que aquellas normas postconstitucionales tengan cobertura en el Real Decreto Ley 3/1979, de 26 de enero, dada la finalidad de esta norma expresada de forma clara en su exposición de motivos, según ha declarado la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida para dictar otra por la que se anulen las resoluciones administrativas impugnadas.
Esta Sala, mediante providencia de 2 de febrero de 1994, acordó dar traslado al Abogado del Estado para que, en el término de treinta días, expresase si sostenía o no el recurso de casación por él preparado ante la Sala de instancia y, en su caso, lo interpusiese dentro de dicho plazo, cuyo traslado evacuó, con fecha 21 de febrero de 1994, manifestando que no sostenía la casación.
Por auto de fecha 26 de marzo de 1994 se declaró desierto el recurso de casación preparado por el Abogado del Estado y, admitido a trámite el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Prosegur Compañía de Seguridad S.A., se dio traslado por copia al Abogado del Estado para que, en calidad de recurrido, formalizase por escrito su oposición al mismo, lo que efectuó con fecha 27 de junio de 1994, alegando que, conforme a la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, la cobertura legal de las normas aplicadas por la Administración para sancionar a la entidad recurrente está en el Real Decreto Ley 3/79, de 26 de enero, por lo que la sanción impuesta fue ajustada a derecho, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida y los actos impugnados con imposición de las costas a la parte recurrente.
Mediante providencia de 23 de junio de 1994, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 17 de marzo de 1998, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.
En el único motivo de casación, esgrimido por la representación procesal de la entidad recurrente, se aduce la falta de cobertura legal de las normas contenidas en los artículos 26.6 y 27.5 de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, empleadas por la Administración para sancionar a aquélla, ya que el artículo 9 del Real Decreto Ley 3/1979, de 26 de enero, no satisface la exigencia impuesta por el artículo 25 de la Constitución.
Como esta Sala ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 27 de junio de 1995, 28 de junio de 1996, 12 de julio de 1996, 16 de noviembre de 1996 y 23 de marzo de 1998, no cabe entender que la normativa que da cobertura postconstitucional a la potestad sancionadora de la Administración en materia de empresas de seguridad sea el Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, sobre Vigilancia y Protección de la Seguridad Ciudadana.
La finalidad buscada por esta norma legal, expresada de forma clara en su exposición de motivos, no es otra que dar una respuesta adecuada al fenómeno del terrorismo y otras formas de delincuencia, que por su frecuencia vienen a alterar la seguridad ciudadana y el clima de paz y convivencia a que la sociedad y los individuos que la conforman tienen derecho. El tenor literal del artículo 9 del citado texto normativo tipifica el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración, cuya transgresión pueda propiciar la comisión de actos delictivos, pero no las simples infracciones de normas reguladoras de la prestación de determinada clase de servicios.
El Tribunal Constitucional en su sentencia 42/1994, de 15 de febrero, al precisar el alcance ycontenido del derecho fundamental a la legalidad punitiva y sancionadora, reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución, declaró que una cosa es el incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos - artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, sobre protección de la seguridad ciudadana- y otra distinta el incumplimiento de las normas reguladoras del régimen administrativo a que están sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es, precisamente, la seguridad, de suerte que la similitud formal de lenguaje no puede implicar una similitud material de significados.
La tesis contenida en la sentencia apelada sugiere, sin embargo, que la cobertura legal prestada por el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979 no sólo concurre cuando reglamentariamente se imponen con carácter general a las empresas medidas de seguridad encaminadas a evitar la comisión de delitos, sino también cuando del contenido de los hechos, que concretamente integran cada una de las infracciones previstas dentro de la normativa específica reguladora de la prestación de servicios por empresas privadas de seguridad, pueda deducirse que la imposición de la sanción tiene de modo directo dicha finalidad preventiva.
Esta Sala considera que este planteamiento no es aceptable porque la amplitud de la figura, prevista en el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979, obliga a una interpretación estricta a no ser que se amplien sus límites hasta alcanzar una extensión prácticamente ilimitada, incompatible con el principio de legalidad sancionadora. En consecuencia, se impone una interpretación rigurosamente literal y coherente, en el contexto del Real Decreto-Ley 3/1979, con los motivos de su promulgación relacionada con la realidad social que la preside.
El artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979, en su fórmula literal, contempla exclusivamente las medidas de seguridad impuestas con carácter general a las empresas, en el marco de la intervención administrativa general y externa a la actividad empresarial, cualquiera que sea su objeto, pero no abarca las medidas, incluso de seguridad, que se encuadran en la normativa encaminada a regular la prestación privada de servicios de seguridad a otras empresas o sujetos. En este supuesto el establecimiento de las medidas surge de la regulación de una actividad empresarial específica que, por hallarse ínsita en la función administrativa de protección de la seguridad pública, constituye un servicio de interés general y por ello es autorizada bajo un régimen de profunda intervención administrativa.
La naturaleza, en sí misma, de la actividad de las empresas de seguridad, su específica relación con la función pública de seguridad y su carácter prestacional determinan que su realización no sea concebible sin un sometimiento a estrictas medidas de seguridad. Estas medidas integran la regulación administrativa de la actividad empresarial de que se trata y -aun estando orientadas todas ellas, directa o indirectamente, a evitar la comisión de delitos- difícilmente pueden calificarse, en la interpretación estricta que creemos exigible, como "impuestas reglamentariamente a las empresas".
El contexto y los antecedentes del Real Decreto-Ley 3/1979, así como las necesidades sociales a que responde, permiten entender que éste es el sentido del citado artículo 9. Su finalidad es, dado el incremento de actos delictivos cometidos contra las empresas, particularmente las entidades financieras depositarias de fondos en metálico, responsabilizar a éstas, en su condición de titulares de establecimientos causantes de riesgo, como posibles víctimas de delitos con trascendencia social, de la adopción de medidas que acentúen la seguridad desde el punto de vista pasivo. De la regulación del Real Decreto-Ley 3/1979 se desprende que no era propósito del legislador incluir en su regulación un tipo específico de empresas, recientemente surgidas en el tráfico mercantil, cuyo objeto es una función activa de prestación de servicios encaminados a proteger la seguridad de otras empresas y que no generan por sí mismas riesgo de comisión de delitos, sino que acuden a atender situaciones de riesgo creadas por estas otras.
En consecuencia, la distinción entre las infracciones que, a diferencia de las previstas en el Real Decreto-Ley 3/1979, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino "garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada", se refiere a todas las que están incluidas en las disposiciones que tienen por objeto integrar el régimen administrativo propio de dichas empresas y que sólo a ellas afectan y son aplicables. Así ocurre con el Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, y con la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, cuya falta de cobertura legal en el aspecto sancionador ha sido declarada por la jurisprudencia de esta Sala (Sentencia, entre otras, de la antigua Sala Quinta de este Tribunal de fecha 15 de diciembre de 1988).
Es indiferente que el servicio, como añade dicha jurisprudencia, esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos. El tipo sancionador previsto en el artículo 9 del Real Decreto-Ley 3/1979 seintegra no sólo por el hecho de que mediante las infracciones se pretenda evitar la comisión de hechos delictivos, sino que exige también que a esta finalidad se tienda mediante la imposición de medidas de seguridad a las empresas en general. En el caso enjuiciado, por el contrario, se trata de normas que regulan el régimen jurídico-administrativo de un tipo de empresas que desempeñan una función activa respecto de la seguridad y están por ello sujetas a un régimen específico de intervención administrativa del que las medidas de seguridad forman parte integrante.
Otra interpretación propiciaría la inseguridad jurídica, incompatible con el principio de reserva de ley punitiva.
Dado que el régimen administrativo de las empresas de seguridad está orientado en su conjunto a la prevención de delitos, no siempre es factible la distinción entre obligaciones de tipo formal y aquéllas directamente orientadas a evitar la comisión de hechos punibles, pero la falta de cobertura legal de las infracciones correspondientes a las empresas de seguridad ha significado un vacío legal de gran importancia. La solución a esta situación, sin embargo, no radica en una interpretación extensiva del artículo 9 de Real Decreto-Ley 3/1979, vedada en el derecho punitivo, sino en la debida regulación de las infracciones en una norma de rango adecuado.
Así lo ha entendido el legislador, que, en la Ley 23/1992, de 30 de julio, ha introducido la expresada regulación, reconociendo en su exposición de motivos como urgente y necesaria la dotación del rango normativo suficiente al desarrollo del régimen sancionador aplicable a la materia, el cual, en la legislación actualmente vigente y siguiendo modalidades y pautas preconstitucionales, apenas tiene apoyo en normas con rango de ley y se encuentra contenido, prácticamente, en reales decretos y órdenes ministeriales.
Las razones expuestas para justificar la estimación del único motivo de casación invocado al efecto, así como los argumentos expresados por la Sala de instancia en el fundamento jurídico segundo de su sentencia para considerar presentado en plazo el recurso de alzada deducido contra el inicial acuerdo sancionador, sirven de fundamento también para estimar íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto y anular los actos impugnados por carecer de la necesaria cobertura legal los preceptos empleados por la Administración para sancionar a la entidad recurrente y por haberse impugnado dentro de plazo en vía previa el inicial acto sancionador.
La estimación del motivo de casación esgrimido por la representación procesal de la recurrente determina la declaración de haber lugar al recurso interpuesto, por lo que cada parte habrá de satisfacer sus costas mientras que, por aplicación concordada de lo dispuesto por los artículos 102.2 y 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción, no existen motivos para imponer las causadas en la instancia aunque proceda estimar también el recurso contencioso-administrativo sostenido por aquella entidad.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 93 a 101 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
Que, con estimación del único motivo invocado al efecto, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de la entidad Prosegur Compañía de Seguridad S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 23 de julio de 1993, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 698/91, la que, por consiguiente, anulamos en cuanto declara conforme a derecho la resolución de la Dirección de la Seguridad del Estado de fecha 7 de julio de 1989, al mismo tiempo que, estimando el recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de la entidad Prosegur Transportes Blindados S.A. contra la resolución del Ministerio del Interior, de fecha 1 de julio de 1991, confirmatoria en reposición de la resolución del propio Ministerio del Interior, de fecha 4 de octubre de 1990, por la que se desestimó el recurso de alzada deducido contra el acuerdo de la Dirección de la Seguridad del Estado, de fecha 7 de julio de 1989, por el que se impuso a Prosegur Transportes Blindados S.A. una multa de doscientas mil pesetas por la infracción tipificada en los artículos 26.6 y 27.5 de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, en relación con el artículo 7 del Real Decreto 629/78, de 10 de marzo, y el artículo 2 de la Orden del Ministerio del Interior de 1 de julio de 1981, debemos declarar y declaramos que los referidos actos impugnados no son ajustados a derecho, por lo que los anulamos, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia y en cuanto a los de este recurso de casación cada parte abonará las suyas.Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
