STS, 19 de Mayo de 1999
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| Número de Recurso | 183/1996 |
| Fecha de Resolución | 19 de Mayo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Mayo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, los recursos contencioso- administrativos nos 183 y 209/96 interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN, representada por su Letrado, y por los AYUNTAMIENTOS DE PLAN, SAN JUAN DE PLAN Y GISTAÍN (HUESCA), representados por el Procurador D. Isacio Calleja García, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de octubre de 1995 que aprobó el Proyecto de Ejecución de la Línea Eléctrica de Alta Tensión Aragón-Cazaril; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, y "RED ELÉCTRICA DE ESPAÑA, S.A.", representada por el Procurador D. Jacinto Gómez Simón.
La Comunidad Autónoma de Aragón interpuso ante esta Sala, con fecha 29 de febrero de 1996, el recurso contencioso-administrativo nº 183/96 contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de octubre de 1995 que aprobó el Proyecto de Ejecución de la Línea Eléctrica de Alta Tensión Aragón-Cazaril. En su escrito de demanda, de 14 de junio siguiente, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "anulando el citado acuerdo, por no ser el mismo conforme con el ordenamiento jurídico".
Los Ayuntamientos de Plan, San Juan de Plan y Gistaín (Huesca) interpusieron por su parte, con fecha 11 de marzo de 1996, el recurso contencioso-administrativo nº 209/96 contra el mismo acuerdo, suplicando en su escrito de demanda, de 24 de julio siguiente, tras los hechos y fundamentación jurídica en que se apoyaba, que se dictase sentencia "por la que, estimando el recurso, declare la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de octubre de 1995, aprobatorio del Proyecto de Ejecución de la Línea Eléctrica de Alta Tensión Aragón- Cazaril".
El Abogado del Estado contestó a ambas demandas por escrito de 4 de octubre del mismo año alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el recurso y se impongan las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en el art. 131 LJCA".
Por Auto de esta Sala de 3 de febrero de 1997 se acordó la acumulación de ambos pleitos.
La Entidad "Red Eléctrica de España, S.A.", contestó el 5 de mayo de 1997 a las demandas de los recursos acumulados oponiendo a las mismas los hechos y fundamentos de Derecho que estimó de aplicación y suplicando se dictase sentencia "en la que se desestimen los recursos promovidos por la representación procesal de la Diputación General de Aragón y de los Ayuntamientos de Plan, San Juan de Plan y Gistaín, con confirmación del Acuerdo impugnado del Consejo de Ministros de 20 de octubre de 1995".Sexto.- Recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por Providencia de 26 de enero de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 12 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.
La Comunidad Autónoma de Aragón y los Ayuntamientos de Plan, San Juan de Plan y Gistaín impugnan en estos recursos acumulados el Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de octubre de 1995, que aprobó el Proyecto de Ejecución de la Línea Eléctrica de Alta Tensión Aragón-Cazaril, en el tramo que discurre por territorio español. El proyecto contempla la instalación de una línea de 380 KW que facilita la interconexión de los sistemas eléctricos de Francia y España, de indudable importancia a los efectos de garantizar el suministro de electricidad y la integración económica de ambos sistemas en el conjunto europeo. A tales efectos, Red Eléctrica de España, en cuanto sociedad anónima que tenía en aquel momento encomendada en España la gestión del servicio público de la Explotación Unificada del Sistema Eléctrico Nacional (en lo sucesivo, REE) suscribió con Electricité de France el correspondiente contrato de suministro, fechado el 23 de diciembre de 1992.
El Abogado del Estado suscita en sus escritos de contestación a cada una de las demandas dos objeciones de inadmisibilidad que después no incorpora al "suplico" de aquel escrito. La primera de ellas, común para ambos recursos, denuncia, con base en el artículo 52 de la Ley Jurisdiccional, la falta del "preceptivo recurso de reposición". Baste decir que aquel artículo fue expresamente derogado por el apartado 2, letra c), de la Disposición Derogatoria de la Ley 30/1992, de 26 de diciembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. La segunda de las objeciones de inadmisibilidad denuncia que, en el caso de los Ayuntamientos demandantes, éstos no habían comunicado al Consejo de Ministros su decisión de recurrir. Al margen de otras consideraciones, baste también decir que dicha comunicación previa tuvo lugar el 23 de febrero de 1996, con sello de entrada en el registro general del Ministerio de la Presidencia, según se acredita con el documento aportado al escrito de interposición. Finalmente, en cuanto al recurso de la Comunidad Autónoma de Aragón, el motivo de inadmisibilidad alegado consiste en que el Letrado que actúa en representación de aquélla no está habilitado a tal efecto. El motivo debe ser igualmente rechazado, pues el artículo 447.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial confiere la representación y defensa de las Comunidades Autónomas a los letrados que sirvan en los servicios jurídicos de dichas Administraciones Públicas.
El Acuerdo impugnado forma parte de un largo y polémico recorrido administrativo que comenzó el 20 de octubre de 1986 con la autorización del establecimiento de la línea eléctrica, continuó con la declaración de su utilidad pública (Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de enero de 1989) y culmina -por el momento- en la resolución objeto de recurso. La Comunidad Autónoma de Aragón y los mismos Ayuntamientos demandantes se opusieron también, en su día, al acuerdo declarativo de la utilidad pública, viendo sus pretensiones desestimadas por sentencia de esta Sala de 25 de noviembre de 1994 , en el recurso número 705 de 1990.
Los motivos de impugnación aducidos por la Comunidad Autónoma de Aragón son, en síntesis, los siguientes: a) la caducidad de la autorización administrativa otorgada el 20 de octubre de 1986, conforme a la cual el proyecto de ejecución debería haber sido presentado doce meses después de la autorización de establecimiento de la línea; b) la ausencia del trámite preceptivo de evaluación del impacto ambiental, máxime tras la aprobación de la Ley 3/1994, de 23 de junio, de las Cortes de Aragón, de Declaración del Parque Posset-Maladeta; c) la diferencia de tensión entre la instalación en su día autorizada y la aprobada con el proyecto; d) la infracción de las normas reguladoras de las distancias o alturas de la línea respecto de las carreteras; e) el paso de la línea por una zona de especial protección de las aves, declarada como tal por la Diputación General de Aragón mediante acuerdo de 31 de mayo de 1995.
Por su parte, los Ayuntamientos de Plan, San Juan de Plan y Gistaín basan también su demanda en la ausencia de ausencia del trámite preceptivo de evaluación del impacto ambiental, añadiendo como último motivo la "invalidez sobrevenida [del proyecto de ejecución] como consecuencia de la decisión del Gobierno francés de no autorizar la construcción de la línea de alta tensión Aragón. No se trata de una simple situación de ineficacia, sino de un supuesto de invalidez, ya que el interés público de la línea se justificaba por un elemento de hecho esencial, la conexión con Francia a través del valle de Gistaín, que ha desaparecido. Al decaer la causa expropiatoria, debe decaer también la declaración de utilidad pública y aun los actos sucesivos de ejecución del proyecto".
Sobre esta última cuestión ha girado parte del debate procesal y de la fase probatoria. Tantoel Abogado del Estado como REE niegan que los hechos ulteriores al Acuerdo impugnado deban considerarse trascendentes, a efectos de determinar su nulidad. Los Ayuntamientos demandantes, por el contrario, insisten en su escrito de conclusiones sobre la incidencia de los nuevos hechos. A su juicio, tras anunciar el Primer Ministro de la República francesa su decisión de no autorizar la construcción de la línea, como hizo el 1 de febrero de 1996, el Acuerdo objeto de recurso "deviene de imposible contenido". Añaden que "la tenacidad de las partes demandadas en sostener la Resolución impugnada no es comprensible, si tenemos en cuenta no sólo el acuerdo francés de no construir la línea Aragón-Cazaril por su primitivo trazado, sino además el esencial dato de haber aceptado o transigido REDESA con tal decisión, al acordarse un nuevo trazado de la línea y la indemnización de perjuicios. No podemos comprender los móviles de la contraparte, dado que la solución objetiva que se impone es dejar sin efecto la Resolución impugnada, lo que conllevaría el desistimiento del recurso, descargando al Tribunal de la tramitación de un debate inútil". La Diputación General de Aragón se manifiesta en similares términos en su escrito de conclusiones.
En la fase de prueba se han aportado a los autos, como documentos, sendos Acuerdos de 8 de enero de 1997 en los que Electricité de France y Red Eléctrica de España, tras dar cuenta de las dificultades encontradas para acometer "la proyectada interconexión eléctrica entre Aragón y Cazaril", interconexión que se considera de "crucial importancia para los sistemas eléctricos de la Península Ibérica", convienen en realizar una nueva propuesta de interconexión eléctrica complementaria a través de los Pirineos, cuyo "trazado concreto será determinado de mutuo acuerdo entre las autoridades competentes francesas y españolas". En consecuencia, ambas partes acuerdan la "adaptación" de sus respectivos contratos de suministro, viniendo obligada EDF a indemnizar a REE "por la disminución de la potencia y por la energía no suministrada, por la pérdida de oportunidad de realizar otros intercambios y por los gastos de modificación de las interconexiones existentes en su parte situada en territorio español".
La desaparición del objeto del recurso ha sido considerada por esta Sala, en numerosas sentencias, como uno de los modos de terminación del proceso contencioso- administrativo. Singularmente en los recursos directos contra disposiciones generales, la ulterior derogación de éstas -o su declaración de nulidad por sentencia anterior- ha determinado la desestimación de los recursos correspondientes, no porque en su momento no estuviesen fundados, sino porque la derogación sobrevenida de la norma priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real. En estos términos se han manifestado, entre otras, las recientes sentencias de esta Sala de 24 de marzo de 1997, 28 de mayo de 1997 y 29 de abril de 1998.
Esta misma causa de terminación del proceso se ha aplicado en los recursos cuyo objeto no era la impugnación de una disposición general sino de una resolución o acto administrativo singular. También en estos casos la jurisprudencia de esta Sala ha considerado que desaparecía el objeto del recurso cuando el acto impugnado en él había quedado ulteriormente privado de eficacia. Con independencia del reconocimiento de la satisfacción extraprocesal de las pretensiones, así se ha establecido en los casos en que un acto administrativo posterior había modificado la situación en litigio hasta el punto de determinar la desaparición real de la controversia: las sentencias de 31 de mayo de 1986, 25 de mayo de 1990 y 5 de junio de 1995 y 8 de mayo de 1997 reflejan, con ligeras variantes, esta misma doctrina.
La singularidad del caso que nos ocupa reside en que la actuación sobrevenida -esto es, la ulterior al Acuerdo impugnado- no procede, en realidad, de la administración española sino del Gobierno de la República francesa. Este, como se ha acreditado en la fase de prueba, decidió no continuar, respecto de su territorio, con el proyecto de ejecución de la línea eléctrica según el proyecto original, decisión que automáticamente privaba de sentido también al trazado proyectado en el territorio español, pues la interconexión no era ya físicamente posible en el punto de la frontera inicialmente previsto. De ahí que las empresas signatarias de los acuerdos de suministro se hayan visto obligadas a "adaptar" éstos a la nueva situación, a hacer una nueva propuesta de interconexión eléctrica a través de los Pirineos y, por parte de EDF a indemnizar a REE, entre otros conceptos, por los gastos de modificación de las interconexiones existentes en su parte situada en territorio español.
Ante esta realidad, que no es posible desconocer, son las propias partes demandantes quienes han propiciado a través de sus alegaciones -si bien con una fórmula jurídicamente inadecuada- la apreciación de la pérdida de objeto del recurso. Concretamente, los Ayuntamientos de Plan, San Juan de Plan y Gistaín alegaron que el Acuerdo impugnado adolecía no de ineficacia, sino de "invalidez sobrevenida" como consecuencia de la decisión del Gobierno francés. La Sala no comparte esta tesis, en los términos en que se formula, pues las circunstancias sobrevenidas tras la aprobación del Acuerdo del Consejo de Ministros no pueden provocar retroactivamente su nulidad, dado que se refieren a problemas y consideraciones distintas de aquellas que determinan la validez del acto en sí mismo.
Sin embargo, aquellas mismas circunstancias surten un efecto que la Sala entiende decisivo, precisamente en lo que respecta a las pretensiones actoras. Como ya ha quedado expuesto, dichas pretensiones se basaban, sustancialmente, en la lesión de los intereses medioambientales tanto de la Comunidad Autónoma en general (con especial incidencia en el Parque de la Maladeta y en la zona de especial protección de aves), como de los Ayuntamientos demandantes en cuanto a sus respectivos términos municipales: la lesión derivaría de que aquellos intereses no habrían sido debidamente valorados a la hora de aprobar el proyecto de ejecución de la línea eléctrica según el trazado originario, pues en el procedimiento seguido se prescindió de someter aquél al trámite esencial de evaluar su impacto ambiental.
Pues bien, el cambio de circunstancias a que se ha hecho referencia tiene como consecuencia inmediata la necesidad de proyectar un nuevo trazado para la línea de interconexión, trazado cuyas características no están aún prefijadas pero que, en todo caso habrá de ser sometido a evaluación de impacto ambiental, toda vez que la nueva legislación española en materia de instalación de líneas aéreas de transporte de energía eléctrica así lo establece (Disposición Adicional Duodécima de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico). No otra era, en realidad, la pretensión de las partes demandantes, que consistía precisamente en que el proyecto de instalación fuera sometido a la evaluación de impacto ambiental, antes de su definitiva aprobación.
Nos encontramos, pues, ante un litigio en el cual, por un lado, las circunstancias posteriores al acto recurrido han determinado la pérdida sobrevenida de su objeto, pues el proyecto aprobado -que dependía necesariamente del correlativo en territorio francés- queda desvirtuado radicalmente al tener que modificarse el trazado elegido, tal como reconoce la propia entidad que solicitó la aprobación de aquél; por otro lado, la pretensión de las partes actoras, en cuanto a la obligada evaluación del impacto ambiental de la instalación proyectada, tendrá cumplida satisfacción en el futuro, dado que la nueva legislación en materia de líneas aéreas de transporte de energía eléctrica con tensión igual o superior a 220 KW y longitud superior a 15 km. exigen aquella evaluación para los proyectos correspondientes. Ante esta situación procesal, la solución que se impone es la desestimación del recurso, no por la mayor o menor corrección jurídica de los argumentos de unas y otras partes, sino por la concurrencia de las dos circunstancias que acabamos de reseñar.
La representación de REE insiste, en su escrito de conclusiones, sobre el hecho de que ella no ha renunciado "a los derechos que a su favor han sido reconocidos por los actos administrativos" y que tampoco tiene este carácter la firma de los acuerdos de "adaptación" suscritos en 1997 con Electricité de France. Nada hay que objetar a estas afirmaciones cuyo contenido, sin embargo, no constituye argumento suficiente para impedir la declaración de que el proceso ha perdido su objeto, por la aparición de hechos sobrevenidos. Esta declaración en nada perjudica a los derechos de REE, nacidos de los sucesivos acuerdos del Consejo de Ministros que se han dictado a lo largo de la tramitación del expediente, al menos desde 1986 a 1995, o derivados de los compromisos suscritos con Electricité de France.
No apreciamos temeridad o mala fe, a los efectos de la imposición de costas.
Que, tras rechazar las objeciones de inadmisibilidad opuestas por el Abogado del Estado, y dada la pérdida sobrevenida de objeto del proceso, debemos desestimar y desestimamos los presentes recursos acumulados números 183 y 209 de 1996, interpuestos por la Comunidad Autónoma de Aragón y los Ayuntamientos de Plan, San Juan de Plan y Gistaín contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de octubre de 1995, que aprobó el Proyecto de Ejecución de la Línea Eléctrica de Alta Tensión Aragón-Cazaril, en el tramo que discurre por territorio español.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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