STS, 27 de Junio de 1995
| Ponente | FRANCISCO JOSE HERNANDO SANTIAGO |
| Número de Recurso | 2027/1992 |
| Fecha de Resolución | 27 de Junio de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Junio de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Señores al margen anotados, los recursos de casación que con el número 2027 de 1992, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil "PROSEGUR, S.A." y por el Sr. Abogado del Estado en la representación que le es propia, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Primera- de la Audiencia Nacional, con fecha 8 de junio de 1992, recaída en el recurso núm. 19352/89. Sobre sanción administrativa por infracción de la normativa de empresas de seguridad. Habiendo comparecido igualmente como parte recurrida el Sr. Abogado del Estado.
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS: Que con estimación parcial del recurso interpuesto por el Procurador D. JOSE MANUEL DORREMOCHEA ARAMBURU en representación de PROSEGUR S.A., debemos anular y anulamos por contrarias a derecho las resoluciones de fechas 27-7-88 y 10-4-89 en cuanto consideran a la recurrente infractora de las normas sobre seguridad por falta de visado de contrato, confirmándolas en el resto salvo la cuantía de la multa que se reduce a 200.000 pts., sin costas".
Notificada la anterior sentencia el Procurador Sr. Dorremochea en representación de la entidad "PROSEGUR, S.A." y el Sr. Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta, presentaron escritos ante la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, preparando los recursos de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones, ante este Tribunal la parte recurrente, se personó ante esta Sala y formulo escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que pronuncie resolución estimatoria del recurso de casación, casando y anulando al sentencia recurrida para dictar otra más ajustada a derecho por la que se anulen y revoquen las resoluciones administrativas señaladas, con los demás pronunciamientos a ello inherentes.
Conferido traslado al Sr. Abogado del Estado, presentó escrito en el que terminó suplicando a la Sala tenga por hechas las manifestaciones que anteceden y por no sostenida la presente casación.
La Sala, por auto, acuerda declarar desierto el recurso de casación preparado por la Administración del Estado contra resolución dictada por la Sección Primera de la Audiencia Nacional en los autos núm. 19352/00; debiendo continuar el procedimiento respecto a la otra parte también recurrente.
Teniendo por interpuesto el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parterecurrida para que en el plazo de treinta días formalice el escrito de oposición.
Por el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración, que habiendo desistido como recurrente pasa a ser recurrido, se presenta el escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala que teniendo por evacuado el traslado conferido declare no haber lugar a dicho recurso por no ser procedente el motivo invocado al efecto, confirmando pues íntegramente la sentencia de instancia y los actos impugnados con imposición de costas a la parte recurrente por ser todo ello de justicia.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia el día VEINTE DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
En el proceso contencioso-administrativo del que el presente recurso de casación trae causa, se impugnan por la entidad mercantil "PROSEGUR S.A." la resolución de la Dirección de la Seguridad del Estado de 27 de julio de 1988, confirmada en alzada por resolución de la Subsecretaría del Ministerio del Interior -por delegación del Excmo. Sr. Ministro del Interior- de 10 de abril de 1989, que impuso a "Transecur Express S.A. (hoy Prosegur S.A.)", la sanción de multa de 250.000 pesetas por infracción a lo dispuesto en el art. 6 apartado e) de la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, en relación con el art. 3.3 del Real Decreto 880/81, de 8 de marzo (no contar con medios técnicos suficientes y adecuados a su ámbito territorial para el desarrollo de su actividad entre los que debe poseer, conforme al apartado e) del art. 6 de la O.M. citada, radioteléfonos u otros medios de comunicación análogos) así como, infracción al art. 4.2 del R.D. 1338/84, de 4 de julio (que señala que las empresas de seguridad que presten servicios por medio de Vigilantes Jurados, deberán presentar para su visado y aprobación técnica, por la Dirección de la Seguridad del Estado, los contratos en los que se concreten sus prestaciones) y art. 25.5 de la O.M. antes citada (que establece como infracción carecer del Libro-registro previsto en el artículo 17 del R.D. 880/81 y no inscribir en el mismo los contratos) al haberse comprobado en visita de inspección practicada el 21 de marzo de 1988 a la Delegación de la sociedad recurrente en Guadalajara, que carecía de sistemas de transmisión u otros medios de comunicación análogos toda vez que la emisora marca "Teltrou" con que contaba, se encontraba en una caja en el interior de las oficinas y que el contrato suscrito con el Banco Central en Guadalajara no aparecía anotado en el Libro de Contratos, así como tampoco visado por la Comisaría de Policía correspondiente. Los expresados actos administrativos son objeto de impugnación jurisdiccional ante la Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, que estima en parte el recurso por sentencia de 8 de junio de 1992 al considerar que como el Tribunal Constitucional en sentencia 3/88 de 21 de enero consideró suficiente el Real Decreto-Ley 3/79, de 26 de enero para dar cobertura a normas reglamentarias que vinieran a concretar los tipos del ilícito administrativo en cada esfera de actividades relacionadas con la seguridad y ello por entender que las previsiones del Real Decreto-Ley "teleológicamente" se encaminan a la preservación de "actos delictivos", esta expresión lleva a la Sala de instancia a entender que de todo el marco de obligaciones, normas de carácter formal, etc. etc., que se contienen en la variada normativa relacionada con la seguridad privada, sólo pueden considerarse propia y especialmente dotadas de cobertura legal en el Decreto-Ley, aquellas previsiones cuya finalidad sea la "prevención de actos delictivos" y no cualquier otra derivada de incumplimientos puramente formales, por cuya razón, excluye de infracción sancionable, la falta de anotación del contrato de prestación de servicios al Banco Central en Guadalajara en el Libro-registro, pero mantiene la de inexistencia de medios de comunicación adecuados (carencia de emisora, radioteléfonos u otros medios) y reduce la sanción impuesta a la cifra de 200.000 pesetas, siendo esta sentencia la que es objeto del recurso de casación que enjuiciamos.
Preparado en tiempo y forma recurso de casación, se interpone éste por la representación procesal de la entidad mercantil recurrente, articulando un único motivo al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, considerándose infringido el art. 25.1 de la Constitución, en razón a que no puede imponerse una sanción administrativa con ausencia de la cobertura legal constitucionalmente exigida, tal como se efectúa en las resoluciones objeto de impugnación jurisdiccional, pues entiende que tanto el R.D. 880/81, como la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 que lo desarrolla, así como, el R.D. 1338/84, de 4 de julio, carecen de cobertura legal en el Real Decreto-Ley 3/79, de 26 de enero. Por el Sr. Abogado del Estado, al impugnar el recurso de casación, entiende que la sentencia impugnada no es susceptible de recurso de casación, al ser el proceso en que recae de cuantía inferior a 6.000.000 de pesetas y que la invocación de infracción de un precepto constitucional no habilita para acceder a la casación y si bien no postula la inadmisibilidad del recurso interpuesto si suplica ladeclaración de no haber lugar al mismo.
Parece oportuno enjuiciar, en primer término, el obstáculo procesal aducido por el Sr. Abogado del Estado, cuestionando el acceso al recurso de casación de la sentencia aquí recurrida, pues de la respuesta que a tal materia se de, haría necesario o, en otro caso improcedente, enjuiciar la cuestión de fondo suscitada en el proceso, pues si bien el recurso ha sido ya admitido, por cuya razón no procedería declarar la inadmisibilidad del mismo, si podría ser desestimado en este trámite por no resultar viable, formalmente, el recurso de casación articulado, debiendo de indicarse, al efecto, que el art. 93.3 de la Ley Jurisdiccional establece que las sentencias que se dicten en virtud del recurso interpuesto al amparo de los párrafos dos y cuatro del art. 39 de la Ley, (impugnación indirecta con ocasión de actos de aplicación de disposiciones generales) serán susceptibles, en todo caso, de recurso de casación por lo que habiéndose alegado por la parte recurrente, ya en vía administrativa como en la instancia la falta de cobertura legal de las disposiciones reglamentarias en que se basan los actos administrativos para sancionar, es visto como se está impugnando indirectamente dichas disposiciones, por entender que las mismas carecen de "lex previa" y "lex certa" definidoras de cuales son las infracciones, y sanciones que se aplican en las mismas, que el legislador ha considerado predeterminadamente como objeto de infracción administrativa y acarreadoras de la correspondiente sanción, por cuyas razones resulta incuestionable la vía casacional para la sentencia de instancia combatida e impugnada en el recurso de casación que nos ocupa.
Según el art. 25.1 de la Constitución, nadie puede ser sancionado o condenado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyen delito, falta o infracción administrativa "según la legislación vigente en aquel momento", precepto que ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional y este Tribunal Supremo, en el sentido que la expresión "legislación vigente" en materia penal o con referencia a toda norma sancionadora, incluida la que tiene por objeto las infracciones administrativas, se traduce en la "reserva absoluta de Ley", que no ofrece dudas a la necesaria cobertura legal que debe amparar la actividad administrativa en materia sancionadora (Sentencias del T.C. Pleno de 23 de febrero de 1984 y T.S. Sala Tercera, de 6 de febrero y 11 de marzo de 1985), debiendo entenderse en razón de ello que toda infracción administrativa, como definidora de lo ilícito, es materia reservada a Ley formal, la que debe determinar claramente y de forma precisa la infracción, definiendo el tipo y la sanción a imponer, no siendo lícito a partir de la Constitución, establecer un cuadro de sanciones, o alterar las existentes, por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté, aunque sea sucintamente, predeterminado o delimitado por disposición con rango de Ley formal.
Descendiendo al caso concreto que nos ocupa y sin desconocer las sentencias de este Tribunal Supremo que han venido considerando que el Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero da cobertura legal al conjunto de disposiciones que regulan las medidas de seguridad en entidades y establecimientos públicos y privados pudiéndose citar por vía de ejemplo las sentencias de la antigua Sala Quinta de este Tribunal Supremo de 8 de septiembre de 1988, 31 de mayo de 1988 y las de la antigua Sala Cuarta de 18 de marzo y 30 de mayo de 1988 y las más recientes de esta Sala Tercera de 8 de octubre de 1992, 21 de septiembre y 24 de octubre y 27 de noviembre de 1992 y otras posteriores, en las que no se cuestionan el principio de legalidad de los R. Decretos 1338/1984, ni el 880/81 de 8 de mayo, no parece que pueda entenderse que la normativa que da cobertura postconstitucional a la potestad sancionadora de la Administración en materia de empresas de seguridad sea el Real Decreto-Ley 3/1979 de 26 de enero, sobre Vigilancia y Protección de la Seguridad Ciudadana, pues la finalidad buscada por esta norma legal, expresada de forma clara en su exposición de motivos, no es otra que dar una respuesta adecuada al fenómeno del terrorismo y otras formas de delincuencia, que por su frecuencia vienen a alterar la seguridad ciudadana y el clima de paz y convivencia a que la sociedad y los individuos que la conforman tienen derecho, y además el tenor literal del artículo 9 del citado texto normativo lo que tipifica es el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración, cuya transgresión pueda propiciarla comisión de actos delictivos y no las simples infracciones de normas reguladoras de la prestación de determinado tipo de servicios. La sentencia de este Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1988, vino a señalar que "El principio de legalidad en materia sancionadora, proclamado por la Constitución, exige atender al examen estricto de las normas que se consideran vigentes al tiempo de la comisión del hecho sancionado, las cuales, en el caso que se resuelve, eran de índole postconstitucional, puesto que la descripción completa de las infracciones se contiene en la Orden del Ministerio del Interior de 28 de octubre de 1981, que en cuanto a la sanción procedente se remite, en su artículo 29, al R. Decreto 880/81 de 8 de mayo (prestación privada de servicios y actividades de vigilancia y seguridad), al que desarrolla, ninguno de los cuales obviamente, cumple los requisitos de rango normativo exigidos para que pueda darse satisfecha la reserva legal impuesta por la Constitución", y la sentencia del Tribunal Constitucional de 15 de febrero de 1994 (42/1994), viene a precisar que sobre el alcance y contenido del derecho fundamental a la legalidad punitiva y sancionadora reconocido en el art. 25.1 de la Constitución, el Tribunal Constitucional ha declarado que una cosa es el incumplimiento de normas reglamentarias deseguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos -art. 9 del Real Decreto-Ley 3/1979 de 26 de enero (protección de la seguridad ciudadana)- y otra bien distinta es el incumplimiento de las normas reguladoras del régimen administrativo a que están sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es, precisamente, la seguridad, de suerte que la similitud formal de lenguaje no puede implicar una similitud material de significados. Como consecuencia de todo ello, las sanciones administrativas contenidas en el Real Decreto 880/1981, de 8 de mayo, no pueden encontrar cobertura legal en el art. 9 del Real Decreto-Ley 3/1979, ya que aquéllas, a diferencia de este último, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos sino más bien garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada, aunque este servicio esté destinado, obviamente, a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos. Y como quiera que en el presente caso lo sancionado es la transgresión de normativa administrativa reguladora de la prestación de un tipo de servicio determinado (la prestación del servicio de seguridad privada) no puede considerarse predicable la cobertura del citado Real Decreto-Ley 3/79, por cuya razón las sanciones previstas en la normativa reguladora de dicha particular prestación carecen de la cobertura legal constitucionalmente exigida para su validez y eficacia.
Las consideraciones que preceden hacen estimable el único motivo del recurso de casación articulado y como consecuencia la declaración de haber lugar al recurso de casación articulado y, por ende, a la revocación de la sentencia impugnada, la que debe ser casada y dejada sin efecto, debiendo cada parte satisfacer las costas producidas en el recurso de casación, sin que haya lugar a realizar un especial pronunciamiento respecto de las costas causadas en el presente proceso en la fase de instancia, por no darse la concurrencia de las circunstancias que el art. 131.1 de la Ley de la Jurisdicción exige para ello, de conformidad con lo dispuesto en el art. 102.2 de la citada Ley de esta Jurisdicción.
Que, rechazando la causa de inadmisibilidad opuesta por el Sr. Abogado del Estado, debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil "PROSEGUR S.A.", contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional con fecha 8 de junio de 1992, al conocer del recurso contencioso administrativo deducido por la expresada sociedad impugnando resoluciones de la Dirección de la Seguridad del Estado de fecha 27 de julio de 1988, que impuso a Transegur Express, S.A., hoy Prosegur S.A., la sanción de multa de 250.000 pesetas por infracción en materia de prestación de servicios de seguridad privada, cuya resolución fue confirmada en alzada por resolución del Sr. Subsecretario del Ministerio del Interior, por delegación expresa del Sr. Ministro del Departamento, de fecha 10 de abril de 1989 (Autos 01/0019352/1989) y con revocación de la sentencia apelada, la que dejamos sin valor ni efecto alguno y con estimación del recurso contencioso administrativo en su día deducido, debemos declarar y declaramos nulas, por su disconformidad a derecho, las resoluciones objeto de impugnación jurisdiccional y que han quedado reseñadas más arriba y como consecuencia la sanción de multa por ellas impuesta a la sociedad recurrente; todo ello sin efectuar expresa declaración respecto de las costas producidas en el presente proceso durante la instancia y debiendo satisfacer cada parte personada, las causadas en el presente recurso de casación.
Notifíquese la presente sentencia a las partes personadas haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso ordinario alguno y practicadas que sean las notificaciones, comuníquese a la expresada Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, con devolución a la misma de las actuaciones que remitió en su día.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Francisco José Hernando Santiago en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico. Rubricado.
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SAP Vizcaya 221/1999, 15 de Noviembre de 1999
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