STS, 28 de Enero de 1997
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| Número de Recurso | 7523/1992 |
| Fecha de Resolución | 28 de Enero de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Enero de mil novecientos noventa y siete.
Visto el recurso contencioso-administrativo que en única instancia pende de esta Sala, interpuesto por el Procurador D. Alejandro González Salinas en nombre de el Ilustre Colegio de Odontólogos y Estomatólogos de la Segunda Región Cataluña, contra los Reales Decretos 43/84, de 4 de enero y 46/84 de 4 de enero, así como contra la Orden de 3 de febrero de 1984, disposiciones todas ellas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, habiendo sido parte el Abogado del Estado.
Con fecha 11 de enero de 1984, el Boletín Oficial del Estado publicó el Real Decreto 43/1984, de 4 de enero, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sobre ampliación de la acción protectora de cobertura obligatoria en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por cuenta propia o autónomos; y el Real Decreto 46/1984, de 4 de enero, sobre cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional en 1984. Así como, con fecha 9 de febrero de 1984, se publica en el Boletín Oficial del Estado, la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 3 de febrero de 1984, por la que se desarrolla el Real Decreto 46/1984, de 4 de enero, antes citado y se fijan para dicho año los coeficientes aplicables a los supuestos de Empresas colaboradoras, de Empresas excluidas de alguna contingencia y de Convenios especiales.
Contra los anteriores Reales Decretos y Orden Ministerial, el Ilustre Colegio de Odontólogos y Estomatólogos de la Segunda Región, interpuso recurso contencioso- administrativo, formalizando en su día la demanda con la súplica de que se declare la nulidad de las disposiciones objeto del recurso.
Conferido traslado al Abogado del Estado, contestó la anterior demanda, con la súplica de que se dicte sentencia que desestime el recurso interpuesto por el Ilustre Colegio de Odontólogos y Estomatólogos de la Segunda Región, en el supuesto de que no se declare la inadmisibilidad de dicho recurso, cuya petición se hace primordialmente; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de vista ni considerada necesaria por el Tribunal, en sustitución se presentaron los respectivos escritos de conclusiones, señalándose para la votación y fallo el día veintiuno de Enero de mil novecientos noventa y siete, en cuya fecha tuvo lugar.
Son objeto de impugnación directa en este proceso las siguientes disposiciones:
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El Real Decreto 43/1984, de 4 de enero, sobre ampliación de la acción protectora de cobertura obligatoria en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, con la inclusión de las prestaciones de asistencia sanitaria para los supuestos de enfermedad común, maternidad y accidente, cualquiera que sea la causa que lo motive, y de incapacidad laboraltransitoria.
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El Real Decreto 46/1984, de 4 de enero, sobre cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional en 1984.
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La Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 3 de febrero de 1984, por la que se desarrolla el Real Decreto 46/1984, de 4 de enero, ya citado y se fijan, para dicho año, los coeficientes aplicables a los supuestos de Empresas colaboradoras, de Empresas excluidas de alguna contingencia y de Convenios especiales.
El Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos de la Segunda Región demandante, centra su pretensión de nulidad en dos planos diferenciados:
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El primero, de carácter formal, afecta al procedimiento de elaboración de los Reales Decretos impugnados que, al haber omitido el trámite preceptivo de audiencia previa del Consejo de Estado, determinaría la nulidad total de pleno derecho de los Reglamentos, de conformidad con el artículo 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, en relación con el artículo 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957.
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El segundo, de orden sustantivo, se concreta en que ambos Reales Decretos infringen el principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, por cuanto que obligan al colectivo de Odontólogos y Estomatólogos a cotizar plenamente por el Régimen General y por el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, sufriendo una doble imposición. Ambas causas de impugnación, se consideran por la actora predicables respecto de la Orden Ministerial de 3 de febrero de 1984, que tiene por objeto desarrollar el Real Decreto 46/1984, de 4 de enero.
Opuesta por el Abogado del Estado la falta de legitimación activa de la parte recurrente en el recurso interpuesto, por cuanto que las Disposiciones generales recurridas afectan o pueden afectar no sólo a los Odontólogos incorporados a dicho Colegio, sino también a los pertenecientes a los restantes Colegios de España, cuyos intereses, en modo alguno pueden representar o defender aquel Colegio Regional, no ostentando por tanto la legitimación activa del artículo 28.1.b) que la Ley de la Jurisdicción reconoce, ha de ser desestimada por no ser atendible la causa de inadmisibilidad aducida, en base a que el Estatuto-Reglamento por el que se rigen el Consejo General de Odontólogos y Estomatólogos de España y los respectivos Colegios Regionales dependientes del mismo, aprobado por Orden de 13 de noviembre de 1950 (publicado en el B.O.E. nº 339, de 5 de diciembre de 1950), encomienda en su artículo 2º a los Colegios, dentro del marco correspondiente a su jurisdicción, los fines, entre otros, de ostentar la representación legal de los profesionales colegiados ante el Estado y sus organismos y cuyo artículo 15 dispone que las Juntas de Gobierno de los Colegios Regionales de Odontólogos representarán a éstos en todos los actos oficiales y desempeñarán las funciones corporativas de su jurisdicción con todos los derechos y obligaciones que se deriven de lo dispuesto en este Reglamento y de los acuerdos emanados del Consejo, de su Pleno o de su Comité Ejecutivo, quedando facultado para adoptar cuantas medidas legales y reglamentarias estimen pertinentes para mejor asegurar el cumplimiento de aquellos.
En consecuencia, ha de estimarse suficientemente acreditada la voluntad corporativa para promover el litigio, y con ello plenamente justificada la legitimación de la entidad recurrente, conforme a las exigencias que derivan de los términos establecidos en los artículos 28 y 32 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencias de 22 de marzo de 1956, 27 de abril de 1968, 26 de enero de 1971, 24 de junio de 1972, 25 de febrero de 1984, 12 de noviembre de 1985 y 2 de diciembre de 1986, entre otras resoluciones), debiéndose señalar al respecto que la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional (en sentencia de 8 de febrero de 1992) determinaba que el derecho fundamental acogido en el artículo 24.1 de la Constitución es predicable de todos los sujetos jurídicos y por lo tanto la tutela jurídica que por este proceso especial se solicita, es atendible a instancia de una persona jurídica cuando ésta tiene estatutariamente atribuida la defensa de los intereses de las personas que lo integran (sentencias de la antigua Sala Cuarta de 9 marzo de 1983) y estos intereses pueden sin duda verse afectados por las normas que los erosionan, con vulneración de derechos fundamentales en que aquellos se asientan, siendo de tener en cuenta, en suma, que una interpretación coherente del artículo 24.1 de la Constitución con los preceptos procesales de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y que afectan a la regulación de la legitimación (los ya invocados artículos 28 y
32), llevan a la conclusión de que procede desestimar el primer motivo de oponibilidad formulado por el Abogado del Estado, consistente en la falta de legitimación de la parte actora, por lo que rechazado este motivo, procede examinar el fondo de la cuestión suscitada.
Respecto al defecto formal alegado por la parte demandante, solicitando la nulidad de los Reales Decretos impugnados por omisión del dictamen preceptivo de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, exigido por el artículo 22.3 de su Ley Orgánica, que establece que los Reglamentos y Disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones, habrán de ser dictaminadas por dicho Organo y debe señalarse que sobre este particular ya se ha pronunciado este Tribunal, así sus sentencias de 22 de febrero, 29 de noviembre de 1988, 31 de enero y 12 de julio de 1989, 25 de octubre de 1990, 15 de julio de 1.996 que establecieron con ocasión de la impugnación de Decretos de igual finalidad a los presentes que no era exigido el dictamen del Consejo de Estado. Así, podemos reproducir la sentencia de la Sala Quinta de este Tribunal, de 22 de febrero de 1988, cuando sobre este particular se pronuncia en los siguientes términos: "F.J. TERCERO.- La parte demandante solicita la nulidad de los Reales Decretos mencionados alegando los siguientes defectos formales: Haber modificado la legislación sobre Régimen Especial de los trabajadores por cuenta ajena o Autónomos y el Régimen Especial de los Representantes de Comercio sin haber informado el Consejo General de Colegios conforme a lo establecido en el art. 32.1) del Estatuto aprobado por el Real Decreto 3595/77 en ejecución de lo dispuesto en la Ley 2/74 de 13 de febrero (R. 346 y N. Dicc. 5773) sobre las normas reguladoras de los Colegios Profesionales, omisión agravada por no haber sido ninguno de los Reales Decretos impugnados propuestos por el Ministerio de Economía y Hacienda y por último omisión del dictamen preceptivo de la Comisión Permanente del Consejo de Estado exigido por el artículo 22.3 de su Ley Orgánica que establece que los Reglamentos y disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes así como sus modificaciones, habrán de ser dictaminadas por dicho Organo, habiendo sido dictados tales Reales Decretos según lo dispuesto en los números 3 y 4 del artículo 10 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1974 (R. 145 y N. Dicc. 27361). CUARTO.-...El Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1974 atribuye al Consejo de Ministros la competencia para dictar Reglamentos Generales para la aplicación de la Ley en cuyo caso requiere según la Disposición Final Segunda uno el dictamen del Consejo de Estado, de cuya naturaleza no participan los Reales Decretos que se impugnan y de ahí que ha de estimarse no necesario este requisito porque dichos Regímenes Especiales de Trabajadores por cuenta propia o Autónomos y de los Representantes de Comercio ya tenían establecidas estas prestaciones con carácter voluntario y los Reales Decretos impugnados se limitan a declarar la acción protectora con carácter obligatorio ya aplicado al Régimen General y por lo tanto.....
Por lo que, con unidad de doctrina, debemos concluir en la desestimación de esta causa de impugnación por no ser necesario para la validez de las disposiciones reglamentarias que ahora se impugnan, el dictamen previo de la Comisión Permanente del Consejo de Estado.
Este mismo criterio se recoge en la sentencia de la Sala Tercera, Sección Cuarta del Tribunal Supremo de 27 de noviembre de 1995, cuando se indica "sobre la condición del Reglamento ejecutivo a la que se vincula el carácter preceptivo del informe del Consejo de Estado, también se observan alguna divergencias jurisprudenciales: Mientras en unas ocasiones se atiende a una concepción material, comprendiendo en el concepto aquellos Reglamentos que de forma total o parcial completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o complementan una o varias leyes, entendidas éstas como normas con rango de ley, lo que presupone la existencia de un mínimo contenido legal regulador de la materia, en otras se da cabida también, en una perspectiva formal, a los Reglamentos que ejecutan habilitaciones legales, con independencia de cualquier desarrollo material. Resultarían, por tanto, excluidos del informe preceptivo del Consejo de Estado únicamente los proyectos ya informados que son objeto de alguna modificación no esencial (sentencia Tribunal Supremo de 22 de febrero de 1988, invocada), los Reglamentos independientes autónomos o preter legen y en especial, los Reglamentos derivados de la potestad doméstica de la Administración en su ámbito organizativo interno y los Reglamentos de necesidad".
En cuanto al fondo del asunto, la parte demandante invoca infracción del principio de igualdad establecido en el artículo 14 de la Constitución, argumentando para ello que en la situación inmediatamente anterior a los Reales Decretos que aquí se impugnan, los Odontólogos y Estomatólogos estaban afiliados usualmente a los dos Regímenes de Autónomos y el Régimen General de la Seguridad Social, al ejercer su actividad por cuenta ajena y también como trabajador por cuenta propia o Autónomos, por lo que cotizaban doblemente por las prestaciones básicas y voluntariamente se adscribían a uno de los Regímenes para las prestaciones de asistencia sanitaria, pero ahora como consecuencia de estos Reales Decretos se produce un efecto discriminatorio, porque se produce una duplicidad de cotizaciones por estas contingencias, que deben pagar dos veces, siendo una prestación única, mientras que cualquier otro profesional o trabajador (incluyendo los médicos Estomatólogos que coticen por un sólo régimen), obtienen la misma prestación pero soportando la mitad de la carga. Cuestión ésta que, respecto del Real Decreto 43/84, de 4 de enero, ha sido ya resuelta por la sentencia de 29 de noviembre de 1988, reproduciendo los pronunciamientos de la Sala Quinta de este Tribunal, en su sentencia de 22 de febrero de 1988, recaída enun recurso interpuesto por el Consejo General de Colegios de Agentes Comerciales contra el citado Real Decreto, al manifestar que "...el Decreto recurrido tiene por finalidad ampliar la acción protectora de cobertura obligatoria del Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos con la inclusión de las prestaciones de asistencia sanitaria y de incapacidad laboral transitoria, que hasta entonces únicamente estaban consideradas como mejoras voluntarias, y ello como consecuencia del principio esencial en el sistema de Seguridad Social de la Tendencia a la «máxima homogeneidad» -artículo 10- de los Regímenes Especiales con el General, en cuanto considerado éste como ideal de cobertura, lo que poco o nada tiene que ver con la posible existencia de una doble cotización para aquellos odontólogos o estomatólogos que además de su consideración de trabajadores autónomos puedan estar sometidos a una relación laboral por cuenta ajena, pues ello, como señala la referida sentencia de la Sala 5ª de este Tribunal de 22 de febrero de 1988, podría ser en su caso objeto de estudio en relación con la impugnación del Decreto 46/84 de 4 de enero, sobre cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional, pero no en la impugnación del Decreto 43/84 de 4 de enero que no regula dicha materia sino que se limita a implantar para un colectivo determinadas prestaciones de que hasta entonces carecían, lo que nada tiene que ver con los preceptos de la Ley de Seguridad Social que se alegan como infringidos".
Respecto del Decreto 46/84 de 4 de enero, sobre cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional, no cabe sino señalar, en todo caso, lo dispuesto por la referida sentencia de 22 de febrero de 1988, cuando concluye afirmando que : "la eventual lesión se generará no de manera indiscriminada para todo el colectivo sino exclusivamente para aquellos que en su actividad profesional estén sometidos a una relación laboral y al mismo tiempo por asumir en todo o en parte el riesgo de las operaciones en que intervienen tengan la consideración de trabajadores por cuenta propia o autónomos, puesto que son pretensiones que implican el reconocimiento de una pretensión jurídica individualizada que habrá de ser ejercitada por quienes se consideren afectados".
Finalmente, como reconoce la jurisprudencia constitucional en sentencia de 23 de noviembre de 1983, la exigencia de una cotización igual no es elemento bastante para la exigencia de iguales prestaciones, particularidades de los distintos ámbitos en los que se aplican el régimen general y los regímenes especiales de la Seguridad Social, que justifican razonablemente diferencias entre ellos, como también ha reconocido el Tribunal Constitucional en Auto de 8 de febrero de 1984.
A la vista de cuanto antecede, procede igualmente rechazar la pretendida nulidad de la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 3 de febrero de 1984, dictada en desarrollo del Real Decreto 46/84, de 4 de enero, por cuanto que desestimada la demandada nulidad de este último, tampoco puede prosperar la alegada nulidad de la Orden, que únicamente se fundamenta en ser complementarias de aquel al que desarrolla.
Por lo expuesto, procede la desestimación del recurso, sin hacer especial declaración sobre costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.
Que rechazando de la causa de inadmisibilidad excepcionada por la representación procesal de la Administración del Estado, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Colegio de Odontólogos y Estomatólogos de la Segunda Región, contra los Reales Decretos 43/84, de 4 de enero, y 46/84 de igual fecha, así como la Orden Ministerial de 3 de febrero de 1984, que desarrolla éste último, que declaramos conformes a Derecho. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma Excmo. Sr. D. Antonio Marti García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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STS, 1 de Octubre de 2001
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STSJ Comunidad de Madrid , 21 de Septiembre de 2001
...la confirmación de la Sentencia de instancia. En el mismo sentido, y como doctrina general sobre la materia, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 1997 que reitera el criterio mantenido en otras muchas (Sentencias de 1 de octubre 1990, 4 de febrero de 1991, 15 de diciembre de ......
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STSJ Comunidad de Madrid , 28 de Enero de 1999
...legalidad, insuficiente, según reiterada jurisprudencia, para legitimar a quien lo esgrime. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 1997 , reiterando el criterio mantenido en otras muchas (Sentencias de 1 de octubre de 1990, 4 de febrero de 2991, 15 de diciembre......
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STSJ Cataluña , 17 de Julio de 2000
...de un determinado nivel de prestaciones. TERCERO Para la resolución de la cuestión que nos ocupa resulta ciertamente esclarecedora la STS de 28-1-1997 que desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Colegio de Odontólogos y Estomatólogos de la Segunda Región de Catalu......