STS, 24 de Octubre de 1994
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| Número de Recurso | 5103/1991 |
| Fecha de Resolución | 24 de Octubre de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Octubre de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de apelación que, con el nº 5103/91, pende ante la misma de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia, de fecha 16 de febrero de 1991, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo tramitado ante ésta con el nº 18.297, deducido por la entidad Protección Loss Control Española S.L.contra la resolución de 30 de octubre de 1987 de la Subsecretaría del Interior, en uso de facultades delegadas, desestimatoria del recurso de alzada, presentado por la citada empresa Protección Loss Control Española, S.L. contra el acuerdo de la Dirección de la Seguridad del Estado, por el que se impuso a aquélla una multa de seiscientas mil pesetas por infracción del artículo 26.5 de la Orden de 28 de octubre de 1981 (B.O.E. 20 de noviembre), en relación con el artículo 18 del Real Decreto 629/78, de 10 de marzo, y con los artículos 22, párrafo último, 25.5 y 26.4 de la citada Orden y 17 del Real Decreto 880/81, de 8 de mayo.
En este recurso de apelación ha comparecido, como apelada, la entidad Protección Loss Control Española S.L., representada por el Procurador Don Jorge Deleito García.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 16 de febrero de 1991, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº
18.297, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: >.
Notificada la anterior sentencia a las partes, se interpuso contra la misma recurso de apelación por el Abogado del Estado, que fue admitido por la Sala de primera instancia en un solo efecto por providencia de 3 de abril de 1991, en la que se mandó elevar las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes por término de treinta días, lo que se llevó a cabo.
Recibidos los autos en esta Sala, se pasaron las actuaciones al Abogado del Estado para que, en el término de treinta días, manifestase si sostenía o no la apelación por él interpuesta, manifestando, con fecha 9 de julio de 1991, que efectivamente sostenía dicha apelación, y en la misma fecha compareció el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la entidad Protección Loss Control Española S.L., por lo que, en providencia de 16 de julio de 1991, se le tuvo almentado Procurador por comparecido y parte en la indicada representación, al mismo tiempo que se ordenó sustanciar el recurso por el trámite de alegaciones escritas y poner de manifiesto las actuaciones para instrucción al Abogado del Estado por el término de veinte días para que presentase escrito de alegaciones, lo que efectuó con fecha 25 de septiembre de 1991, en el que, tras reiterar la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo por extemporaneidad en su interposición y alegar la cobertura legal de las normas empleadas por la Administración para sancionar, pidió que se dictase sentencia estimatoria del recurso y revocatoria de la sentencia apelada, confirmando los actos administrativos impugnados por ser conformes al ordenamiento jurídico.
Por diligencia de ordenación de 10 de octubre de 1991, se hizo entrega de las actuaciones para instrucción al representante procesal de la parte apelada para que, en el plazo de veinte días, formulase por escrito alegaciones, lo que hizo con fecha 6 de noviembre de 1991, solicitando que se confirmase la sentencia dictada en primera instancia y que se condenase a la Administración apelante al pago de las costas del recurso, y por diligencia de ordenación de 7 de febrero de 1992, quedó concluso el recurso y pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese.
El ocho de julio de 1994 se dictó providencia, fijando el día 11 de octubre de 1994 para votación y fallo, en el que tuvo lugar ésta, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley para los de su clase.
El Abogado del Estado impugna la sentencia de la Sala de primera instancia, aduciendo, en primer lugar, la incongruencia de la misma por no haber examinado ni dado respuesta alguna a la causa de inadmisibilidad, alegada al contestar la demanda, que ahora se da por reproducida, y, en segundo lugar, porque, en contra de lo estimado por dicha Sala, el Real Decreto 880/81 y la Orden de 28 de octubre de 1981 tienen cobertura legal en el artículo 19 de la Ley de Orden Público.
Es cierto que la Sala de primera instancia omitió pronunciarse sobre la causa de inadmisibilidad, planteada por el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda con fundamento en lo dispuesto concordadamente por los artículos 58 y 82 f) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por haberse presentado el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo fuera del plazo de dos meses establecido por el primero de los citados preceptos, y, en consecuencia, incurrió en una manifiesta incongruencia omisiva al no decidir todas las cuestiones controvertidas en el proceso según exige el artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa así como la Jurisprudencia de esta Sala interpretativa del mismo (Sentencias de su Sección Sexta de fechas 25 de octubre de 1993, 5 de febrero de 1994 y 9 de mayo de 1994) y declara la doctrina del Tribunal Constitucional recogida, entre otras, en sus Sentencias 20/82, 144/91, 43/92, 88/92, 161/93, 280/93, 378/93, 122/94, 172/94 y 222/94, lo que nos obliga a examinar tal excepción en esta segunda instancia, al ser expresamente reiterada por la representación procesal de la Administración apelante.
Con el examen del expediente administrativo y de los autos se constata que el recurso contencioso- administrativo se interpuso por la representación procesal de la entidad demandante y ahora apelada fuera del plazo de dos meses establecido por el artículo 58.3 a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ya que, notificada en forma con instrucción del recurso jurisdiccional procedente y plazo de interposición la decisión desestimatoria del recurso de alzada el día 17 de noviembre de 1987, el recurso contencioso-administrativo no se interpone hasta el día 25 de enero de 1988, es decir una vez transcurrido el indicado plazo de dos meses que, según Jurisprudencia consolidada de esta Sala (Sentencias de 17 de septiembre de 1983 -Aranzadi 4612-, 9 de abril de 1984 -Aranzadi 84-, de 5 de julio de 1984 -Aranzadi 4662, 26 de diciembre de 1984, 25 de octubre de 1985, 21 de enero de 1986, 22 de enero de 1987 y Autos de 25 de octubre de 1985 - Aranzadi 4896- y 27 de enero de 1988 - Aranzadi 367), se computa de fecha a fecha conforme a lo dispuesto por el artículo 5 del Código civil, que concuerda con lo que establecía el artículo 60.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y ahora se reitera en el artículo 48.2 y 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Dada la evidente extemporaneidad del recurso contencioso- administrativo, hemos de considerar si procede estimar la causa de inadmisibilidad esgrimida por el Abogado del Estado al amparo del artículo 82 f) de la Ley de esta Jurisdicción en relación con el artículo 58 de la misma.
A tal efecto adquiere especial significado la invocada nulidad radical de los actos sancionatoriosimpugnados por carecer las normas reglamentarias, empleadas por la Administración para tipificar y castigar la actuación de la entidad recurrente, de la imprescindible cobertura legal, que exige el artículo 25.1 de la Constitución, y que fue acogida por la sentencia apelada como razón y justificación de la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto en su día por aquella entidad.
La Jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo ha rechazado, según los casos, determinadas causas de inadmisibilidad por considerar que en el orden de los pronunciamientos era preferente el relativo a la nulidad de pleno derecho de los actos impugnados y concretamente se ha planteado la trascendencia que tiene la imprescriptibilidad de la acción de nulidad radical (artículos 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) cuando concurre la causa de inadmisibilidad por extemporaneidad en la interposición del recurso contencioso-administrativo.
Es cierto que los criterios jurisprudenciales no presentan una orientación definida porque, al encararse con supuestos concretos, dan respuestas singulares a éstos. Sin embargo, la tesis dominante es la recogida, entre otras, en Sentencias de la antigua Sala Cuarta de 13 de mayo de 1981 (Aranzadi 2813), de 26 de diciembre de 1984 (Aranzadi 6731) y de esta misma Sala - Sección Quinta - de 22 de diciembre de 1992 (Aranzadi 9775) y de su Sección Segunda, de fecha 11 de octubre de 1994 (Recursos 1533/90 y 1153/91), según la cual >.
Razones de seguridad jurídica, unidas a la exigencia del acto administrativo previo y subsiguiente carácter revisor de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, son el valladar que ha impedido a esta Jurisdicción aplicar el tradicional e indiscutible principio en Derecho privado de la imprescriptibilidad de las acciones declarativas de nulidad radical (desde las Sentencias de 6 de marzo de 1909 y 11 de enero de 1928 hasta las más recientes de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 1992 -Aranzadi 8279- y de 15 de junio de 1994 -Actualidad civil 1125-), y así se ha declarado que, o bien el recurso contencioso- administrativo se interpone dentro del término al efecto fijado por la Ley de esta Jurisdicción contra el acto cuya impugnación se pretende en vía jurisdiccional, o es necesario instar de la Administración la declaración de nulidad de pleno derecho, conforme a lo dispuesto por los citados artículos 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a fin de posibilitar la impugnación de la decisión administrativa expresa o presunta ante la Jurisdicción, que, en todo caso, habrá de hacerse dentro de los plazos al efecto establecidos para la interposición del recurso contenciosoadministrativo (Sentencias antes citadas de 22 de diciembre de 1992 y 11 de octubre de 1994).
En este proceso se han impugnado los actos de aplicación concreta de unas normas por considerar que éstas son nulas de pleno derecho, lo que acarrearía la nulidad radical de los actos administrativos producidos a su amparo, si bien el recurso contencioso-administrativo se ha interpuesto fuera del plazo legalmente establecido de dos meses, y, en consecuencia, de una aplicación estricta de la doctrina jurisprudencial expuesta, se derivaría la declaración de inadmisibilidad de dicho recurso sin examinar siquiera si concurre la causa invocada de nulidad radical.
Sin embargo, no podemos ignorar que el Tribunal Constitucional, en sus sentencias de 17 de enero y 15 de febrero de 1994 (recursos de amparo 690/92 y 998/92 respectivamente), ha reputado los preceptos del Real Decreto 880/81 y de la Orden de 28 de octubre de 1981, empleados por la Administración para sancionar a la entidad, que interpuso en su día el recurso contencioso-administrativo fuera de plazo, sin la necesaria cobertura legal y, por tanto, nulos de pleno derecho al vulnerar lo dispuesto por el artículo 25.1 de la Constitución, cuya doctrina ha sido recogida por la sentencia de esta misma Sala de 14 de octubre de 1994 - recurso extraordinario de revisión nº 6935/92-, en la que se reitera lo expuesto en las anteriores de 15 de febrero de 1988 y 16 de febrero de 1990, de manera que, incursos los actos sancionatorios, objeto del presente proceso, en causa de nulidad de pleno derecho por ser nulos los preceptos utilizados por la Administración para castigar a la entidad apelada al carecer de la imprescindible habilitación legal, no es atendible tampoco el segundo motivo de impugnación de la sentencia recurrida centrado en la supuesta cobertura legal que aquéllos tendrían en el artículo 19 de la Ley de Orden Público.
Acreditada, por las razones indicadas, la nulidad radical de los actos administrativos, a que se contrae el presente recurso contencioso-administrativo, por haberse declarado nulas de pleno derecho las normas que los amparaban, ni el principio de seguridad jurídica ni el discutible carácter revisor de estaJurisdicción pueden constituir razón suficiente para atender la causa de inadmisibilidad, alegada por el Abogado del Estado, fundada en lo dispuesto por el artículo 82 f de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en relación con el artículo 58 de esta misma Ley, por extemporaneidad en la interposición del recurso, ya que ha de prevalecer, en este caso, el principio general de ineficacia insubsanable de los actos nulos de pleno derecho, recogido en las conocidas máximas "quod nullum est nullum producit effectum" y "quod ab initio vitiosum est, non potest tractu tempore convalescere", y, por consiguiente, se ha de rechazar aquella causa de inadmisibilidad aducida por el Abogado del Estado y debemos reconocer que los actos impugnados son radicalmente nulos por haber sido declaradas nulas de pleno derecho las normas que les daban cobertura, y así resulta inoperante la extemporaneidad en la interposición del recurso contencioso-administrativo cuando las normas que amparan los actos administrativos impugnados han sido declaradas nulas de pleno derecho, lo que obliga a desestimar el recurso de apelación del Abogado del Estado y a confirmar la sentencia recurrida en cuanto estima el recurso contencioso-administrativo deducido por la entidad demandante y ahora apelada por ser los actos impugnados nulos de pleno derecho al ser nulas las normas reglamentarias empleadas por la Administración para sancionarla por carecer de la necesaria cobertura legal.
Al no apreciarse temeridad ni mala fe en la interposición y sustanciación del presente recurso de apelación, no procede hacer especial condena en cuanto a las costas procesales causadas, como establece el artículo 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción.
Vistos los preceptos citados y los artículos 94 a 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en su redacción anterior a la Reforma introducida por Ley 10/1992, de 30 de abril.
Que, rechazando la causa de inadmisibilidad, fundada en la extemporaneidad en la interposición del recurso contencioso- administrativo, aducida por el Abogado del Estado al contestar en su día la demanda y ahora reiterada en sus alegaciones en esta segunda instancia, sobre la que no se pronunció la sentencia apelada, debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el mismo, en la representación que le es propia, contra la sentencia, de fecha 16 de febrero de 1991, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo, registrado al nº 18.297, deducido por la entidad Protección Loss Control Española S.L., la que confirmamos en cuanto estima el recurso contencioso-administrativo deducido por dicha entidad contra los actos sancionatorios impugnados por ser éstos radicalmente nulos al haber sido declarada la nulidad de pleno derecho de las normas que les daban cobertura, sin hacer expresa condena en cuanto a las costas procesales causadas en este recurso de apelación.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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