STS, 26 de Junio de 1998
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 26 Junio 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Junio de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación en interés de la Ley que con el nº 6.450/96 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada el 29 de abril de 1.996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 1.751/94 , sobre resolución de la Administración de regularización de pensiones públicas por exceder su cuantía del límite legal.
La sentencia recurrida en casación en interés de la Ley contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice lo siguiente: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Clemente contra la Resolución denegatoria presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado contra la resolución de la Dirección General de Costes de Personal de 17 de octubre de 1.990 que le declaró deudor a la Hacienda Pública de cantidad, debemos anular y anulamos dichas resoluciones administrativas por no ser conformes a derecho, sin hacer condena en costas".
El señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, interpuso contra la referida sentencia recurso de casación en interés de la Ley, mediante escrito en el que, después de exponer las alegaciones que estimó oportunas, terminó suplicando se dicte sentencia que declare que la impugnada infringe el ordenamiento jurídico, fijando la doctrina legal correcta, según la cual la Administración no necesita acudir a los procedimientos de revisión de oficio previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo cuando pretenda regularizar la cuantía de las pensiones públicas inicialmente señaladas, así como la de sus revalorizaciones sucesivas y exigir el reintegro de lo indebidamente percibido por el titular de las pensiones, en aquellos supuestos en que la regularización se realiza sobre un acto acordado con carácter provisional y, a mayor abundamiento, motivada por la falta de veracidad de la declaración presentada por el titular sobre el número de pensiones que percibía.
Reclamadas y enviadas que fueron por la Sala de la Audiencia Nacional las actuaciones correspondientes al recurso de casación en interés de la Ley, y declaradas conclusas las actuaciones, para la deliberación y fallo del recurso se señaló el día 23 de junio de 1.998, en que así tuvo lugar.
Don Clemente , al jubilarse el 1 de enero de 1.985 en el Ministerio de Obras Públicas, como Ayudante de Obras Públicas, disfrutaba ya de otras dos pensiones, una del Ayuntamiento de Madrid (MUNPAL) y otra del Ministerio de Educación y Ciencia, y, pese a ello, al hacer la declaración jurada el 1 de julio de 1.985, tan sólo mencionó la percepción de la correspondiente al Ministerio de Educación y Cienciapor importe de 41.127 pesetas mensuales, de suerte que el órgano pagador le vino abonando desde 1 de enero de 1.985 el importe de las tres pensiones que tenía otorgadas, hasta que a través del banco de datos se comprobó que percibía, además de la pensión de la jubilación, una de la Seguridad Social y otra de la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local, cuya suma excedía del límite de 187.950 pesetas establecido por el artículo 44 de la Ley 50/1.984, de Presupuestos Generales del Estado para 1.985 , por lo que la Dirección General de Gastos de Personal, mediante acuerdo de 17 de octubre de 1.990, procedió a minorar la pensión de jubilación y a solicitar el reintegro del exceso percibido hasta 1.990, acto contra el que se alzó Don Clemente en vía de recurso ante el Ministro de Economía y Hacienda, recurso que fue desestimado por silencio administrativo (hechos declarados probados por el fundamento de derecho primero de la sentencia de instancia). Frente a las resoluciones de la Administración Don Clemente interpuso recurso contencioso- administrativo, que fue estimado por sentencia dictada el 29 de abril de
1.996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que anuló los actos impugnados, por entender que las sucesivas resoluciones que señalaron los importes de las pensiones que debía percibir el actor son actos declarativos de derechos, que dieron lugar al cobro por el interesado de unas cantidades de dinero en concepto de pensión, ingresos que constituyen una derecho adquirido del que el recurrente no puede ser privado más que acudiendo la Administración a los procedimientos de revisión de oficio de los actos administrativos de esta clase, regulados por los entonces vigentes artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo , esto es, previa declaración de lesividad de los correspondientes actos de fijación de las pensiones y ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Conviene recordar que los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1.958 , han sido sustituidos por los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LRJ-PAC), que establece el mismo principio que aquélla, consistente en que la anulación de los actos declarativos de derechos requiere la declaración previa de lesividad para el interés público y la ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, salvo que se utilicen los procedimientos de revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho o de actos anulables que infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario, regulados respectivamente en los artículos 102 y 103.1 de la citada LRJ-PAC (artículo 103.2 de la referida Ley ).
Frente a la sentencia de 29 de abril de 1.996 el señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, ha deducido el presente recurso de casación en interés de la Ley, recurso que cumple los requisitos necesarios para su admisión, y, en especial, el requisito de que el criterio sentado por la sentencia impugnada, de resultar erróneo, sería gravemente dañoso para el interés general, puesto que lógicamente han de existir una multiplicidad de casos en que la Administración se vea obligada a regularizar la cuantía de pensiones inicialmente señaladas sin haber podido conocer la naturaleza y cuantía de las otras pensiones que correspondan al beneficiario, o a regularizar igualmente las revalorizaciones que hubiese decidido sin haber podido comprobar fehacientemente la realidad de la cuantía de las otras pensiones públicas que perciba el titular, sin necesidad de tener que acudir para ello a los procedimientos de revisión de oficio de los actos declarativos de derechos, ya que los indicados actos de fijación inicial de las pensiones o de revalorización de las mismas tienen carácter provisional y pueden ser regularizados definitivamente sin que previamente hayan de promoverse los señalados procedimientos de revisión de oficio, por establecerlo así las normas contenidas en las sucesivas Leyes de Presupuestos, al ocuparse del señalamiento inicial y revalorización de las pensiones públicas. El Abogado del Estado cita al respecto el artículo 44.2 de la Ley 50/1.984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1.985 , por la remisión que efectua al apartado 7 del artículo 43 precedente; los artículos 36.4 y 39.4 de la Ley 41/1.994, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1.995 , cuya vigencia se prorrogó para el ejercicio de 1.996, en que se interpone el recurso de casación en interés de la Ley; los preceptos correspondientes de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para los años 1.986 a 1.990 , todos los cuales reiteran la provisionalidad de los acuerdos de fijación inicial y revalorización de las pensiones públicas; y el artículo 15.2 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1.987, de 30 de abril . En razón de ello solicita que se declare que el criterio aplicado por la sentencia impugnada infringe el ordenamiento jurídico y, fijando la doctrina legal correcta, se establezca que la Administración no necesita acudir a los procedimientos de revisión de oficio previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo cuando pretenda regularizar la cuantía de las pensiones públicas inicialmente señaladas, así como la de sus revalorizaciones sucesivas y exigir el reintegro de lo indebidamente percibido por el titular de las pensiones, en aquellos supuestos en que la regularización se realiza sobre un acto acordado con carácter provisional y, a mayor abundamiento, está motivada por la falta de veracidad de la declaración presentada por el titular sobre el número de pensiones de percibía.
Debemos estimar el recurso de casación en interés de la Ley que deduce el señor Abogado del Estado contra el criterio mantenido en la sentencia de 29 de abril de 1.996. El artículo 43.7,párrafo tercero, de la Ley 50/1.984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1.985 , después de exigir a los titulares una declaración expresiva de la pensión o pensiones concurrentes percibidas durante 1.984, estableció que los incrementos de pensión que se acuerden tendrán carácter provisional en tanto no se compruebe el contenido de la declaración formulada. Y añadió que caso de que de la comprobación de la declaración se derivasen excesos de incremento, el pensionista vendrá obligado a reintegrar las cantidades indebidamente percibidas, sin perjuicio de las demás responsabilidades en que hubiere podido incurrir de acuerdo con la normativa vigente. El artículo 44.2 ordenó que será de aplicación en la determinación o reconocimiento inicial de las pensiones causadas a partir de 1 de enero de 1.985 lo dispuesto en el número 7 del artículo 43. Estos preceptos establecían claramente el carácter provisional de los señalamientos iniciales de las pensiones y la posibilidad de su revisión y exigencia de los reintegros que fueren procedentes, sin necesidad de promover los procedimientos de revisión de oficio de actos declarativos de derechos definitivos, no provisionales, que regulaban los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo . Las mismas normas se han reiterado, con unas u otras variantes, en las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales de Estado, cuando se han ocupado de las limitaciones en el señalamiento inicial de pensiones públicas y de la revalorización y modificación de los valores de las pensiones públicas. Con mayor precisión el artículo 41.4 de la Ley 4/1.990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1.990 , dispuso que los señalamientos iniciales de pensiones públicas que pudieran efectuarse respecto de titulares que vinieran percibiendo, al momento de practicarse éstos, otras pensiones públicas ajenas al régimen o sistema de previsión de los Organismos o Entidades Gestoras que los hubieran efectuado, tendrán carácter provisional, si el Organismo o Entidad responsable no hubiera podido comprobar fehacientemente al tiempo del señalamiento inicial la realidad de la cuantía o la naturaleza de las otras pensiones percibidas por el titular de aquél, hasta que, practicadas las oportunas comprobaciones, sean elevados a definitivos. Añadía que igualmente serán provisionales los señalamientos iniciales de pensión que pudieran efectuarse en los supuestos en que una misma persona causara simultáneamente derechos en dos o más de los regímenes o sistemas de previsión enumerados en el artículo 37 de esta Ley ; así como que la regularización definitiva de los señalamientos provisionales que pudieran efectuarse en los supuestos mencionados con anterioridad, llevará, en su caso, aparejada la exigencia del reintegro de lo indebidamente percibido por el titular de los mismos. El artículo 44.4, aludiendo a las revalorizaciones, previno que lo dispuesto en el apartado 4 del precedente artículo 41 será igualmente de aplicación a los acuerdos de revalorización de pensiones en los supuestos y circunstancias allí contemplados, referidos, en este caso, a la revalorización de pensiones ya percibidas. La expresada regulación, como hemos indicado, se repite en las sucesivas Leyes de Presupuestos, hasta la Ley 65/1.997, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1.998 (véanse artículos 37.4 y 5 y 40.3 ). La misma idea de que la Administración puede reformar o modificar en cualquier tiempo, mediante acuerdo motivado, los actos que están sujetos a revisión periódica o han sido acordados con carácter provisional, cuando se revelen indebidos, se encuentra en el artículo 15.2 del Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado , ya mencionado anteriormente. En consecuencia, el criterio de la sentencia de 29 de abril de 1.996 es erróneo, no siendo necesario que la Administración acuda a los procedimientos de revisión de oficio para revisar los señalamientos iniciales de pensiones públicas verificados con carácter provisional o las revalorizaciones decididas con el mismo carácter, sin haber podido conocer o comprobar fehacientemente los datos de que se trata, y para exigir los reintegros procedentes, por aplicación de la normativa sobre pensiones públicas contenida en las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
En virtud de lo expuesto, siendo erróneo el criterio mantenido por la sentencia impugnada, debemos estimar el presente recurso de casación en interés de la Ley y, respetando la situación jurídica particular derivada de la indicada sentencia de 29 de abril de 1.996, debemos fijar como doctrina legal la siguiente: Las resoluciones de la Administración de regularización definitiva de la cuantía de pensiones públicas inicialmente señalada y de las revalorizaciones efectuadas, cuando el señalamiento de la cuantía se hubiese acordado con carácter provisional, sin haber podido conocer la cuantía y naturaleza de las otras pensiones que correspondan al beneficiario, o la revalorización se hubiese decidido con el mismo carácter provisional, sin haber podido comprobar fehacientemente la realidad de la cuantía de las otras pensiones públicas que percibiese el titular, así como las que exigen en estos supuestos el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas por el titular de las pensiones, pueden adoptarse sin necesidad de declarar la previa lesividad e impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los aludidos actos provisionales de fijación inicial de la cuantía de la pensión o de determinación de la revalorización, ni de acudir a los otros procedimientos de revisión de oficio de los actos declarativos de derechos que regulan los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , a los que anteriormente se referían los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1.958 .
No resulta pertinente formular especial pronunciamiento sobre costas, dada la peculiar estructura de este proceso, en el que no contienden partes enfrentadas en sus respectivas pretensiones.
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por el señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada el 29 de abril de 1.996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 1.751/94 , sobre resolución de la Administración de regularización de pensiones públicas por exceder su cuantía del límite legal, y, respetando la situación jurídica particular derivada de la referida sentencia, debemos fijar como doctrina legal la que ha quedado establecida en el fundamento de derecho cuarto de la presente resolución, y así lo declaramos a los efectos procedentes; sin especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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SAN, 28 de Marzo de 2005
...por el artículo 103 de la Ley 30/92 o al procedimiento de lesividad. La doctrina expuesta viene avalada por la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 26 de junio de 1998, que en recurso de casación en interés de Ley establece la siguiente doctrina legal: Las resoluciones de la Adm......
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