STS, 20 de Abril de 1998
| Ponente | GUSTAVO LESCURE MARTIN |
| Número de Recurso | 416/1994 |
| Fecha de Resolución | 20 de Abril de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Abril de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al margen, el recurso contencioso-administrativo que con el número 416 de 1994 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Federación de Trabajadores de la Enseñanza de la Unión General de Trabajadores, representada por la Procuradora Dª Amalia Jiménez Andosilla y asistida por Letrado, contra el Real Decreto 1027/1993, de 25 de junio , por el que se regula la acción educativa en el exterior; habiendo sido parte recurrida el Sr. Abogado del Estado, en nombre de la Administración General del Estado
Por la Procuradora Dª Amalia Jiménez Andosilla, en nombre de la Federación de Trabajadores de la Enseñanza de la Unión General de Trabajadores, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la mencionada disposición reglamentaria, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a dicha representación procesal para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó mediante escrito en el que, después de alegar los hechos y los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala "dicte sentencia por la cual se declare la nulidad del Decreto de 25 de junio de 1993 , de acción educativa en el extranjero".
El Sr. Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que consideró procedentes, suplicó a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se confirme íntegramente el Real Decreto recurrido.
Recibido el pleito a prueba y practicada la propuesta, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días para que formularan sus conclusiones sucintas, verificándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, se señaló para deliberación y fallo del recurso la audiencia del día 26 de noviembre de 1997, dictándose en la misma fecha providencia por la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129.2 de la Ley de la Jurisdicción y con suspensión del término para dictar sentencia, se concedió a la entidad recurrente el plazo de diez días para que aportara el oportuno acuerdo de impugnación del Real Decreto recurrido, cuya omisión podía constituir causa de inadmisión del recurso con arreglo al artículo 82.b) de dicha Ley. Notificada dicha providencia, la Procuradora Sra. Jiménez Andosilla presenta, entre otra documentación, certificación de acuerdo adoptado por el Comité Nacional de F.E.T.E-U.G.T. en Marruecos con fecha 31 de octubre de 1992, así como los Estatutos de FETE-U.G.T. en Marruecos.
La Federación de Trabajadores de la Enseñanza de la Unión General de Trabajadores impugna el Real Decreto 1027/1993, de 25 de junio , por el que se regula la acción educativa en el exterior, postulando la nulidad de dicha disposición reglamentaria en su integridad.
Antes de entrar en el examen de la cuestión de fondo es preciso pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso, toda vez que la Sala, habiendo observado que la entidad actora no había acreditado que por el órgano estatutariamente competente se hubiera adoptado el oportuno acuerdo de impugnación del Real Decreto recurrido, procedió conforme a lo establecido en el artículo 129.2 de la Ley de la Jurisdicción , como ha quedado indicado en los Antecedentes de Hecho, concediendo a la parte recurrente el plazo de diez días para la subsanación del expresado defecto mediante la aportación de los estatutos de la Federación y de la certificación del requerido acuerdo de impugnación, subsanación que debe entenderse producida toda vez que la demandante, en el expresado trámite, ha aportado, entre otros documentos carentes de interés al respecto, un documento fechado el 31 de octubre de 1992 en el que se contiene un acuerdo del Comité Nacional del FETE-UGT en Marruecos, con la indicación de que es el máximo órgano del Sindicato entre congresos, en el que se resuelve encomendar a su Secretario General "presentar las impugnaciones o recursos de todas aquellas órdenes, concursos, decretos y demás normas que publique el Ministerio de Educación y Ciencia y que impliquen para el profesorado del exterior la pérdida de plaza en España, pérdida de puntos por permanencia en el centro de procedencia en España, imposibilidad de concursos y aquellos otros perjuicios que la Administración venga añadiendo a la figura de la adscripción temporal", fórmula ésta en la que encuentra acogida el presente recurso interpuesto por la Procuradora Dª Amalia Jiménez Andosilla en virtud de poder recibido del Secretario General del Sindicato recurrente, desprendiéndose de los estatutos, asimismo aportados, que el órgano de dirección del FETE-UGT en Marruecos entre congresos es su Comité, sin que aparezca encomendada expresamente a ningún órgano del Sindicato la función de acordar el ejercicio de acciones ante los Tribunales, por todo lo cual ha de entenderse acreditada la adopción por el órgano estatutariamente competente del oportuno acuerdo de impugnación del Real Decreto recurrido, quedando así descartada la causa de inadmisión del recurso que, en otro caso, debería haberse estimado con arreglo al artículo 82.b) de la Ley Jurisdiccional .
La demanda se funda, de un lado, en la pretendida discriminación de los profesores y maestros adscritos a centros públicos docentes en el extranjero, que se estaría produciendo en los concursos de traslado celebrados con anterioridad a la publicación del Real Decreto que se impugna y que se centraría en el hecho de que no se tuviera en cuenta a dichos funcionarios el tiempo de permanencia en el último centro del territorio nacional, sino únicamente el de permanencia en el extranjero, que al fluctuar entre tres y seis años, nunca supera el de dedicación en el interior. De otro lado, se alega en la demanda que los referidos concursos suponen la pérdida de la posibilidad de volver a ejercer un puesto de trabajo en la localidad anterior a la adscripción en el extranjero, según establecía el artículo 24.2 del Real Decreto 564/1987 . Añade la entidad actora que tales infracciones vienen produciéndose en los concursos celebrados desde 1992 y que las correspondientes Ordenes de convocatoria se hallan recurridas por tales motivos ante la Audiencia Nacional, sin que, a pesar de ello, el Real Decreto impugnado haya solucionado el problema, "ya que no contiene ningún mandato que prohiba precisamente lo que está ocurriendo en la actualidad con las Ordenes recurridas", por lo que, concluye la demandante, al no prohibir el nuevo Decreto prácticas como las que se están dando en dichas Ordenes, "hace que estemos ante una norma de marcada inseguridad jurídica, y conculcadora de los artículos 9 y 14 de la Constitución ".
El recurso no puede prosperar. En primer lugar, como señala el Abogado del Estado, no es objeto de este litigio la actuación de la Administración relativa a los concursos de traslado celebrados con anterioridad a la publicación de la disposición recurrida. Por otra parte, no se cuestiona en realidad ningún contenido de la norma impugnada, sino sólo la inexistencia de un contenido que la parte actora echa en falta y que, a su juicio, debería consistir en un "mandato" que prohibiera lo que estaba ocurriendo con las Ordenes de convocatoria de concursos de traslado que se hallaban recurridas. Esto es, no se recurre el Real Decreto por lo que dice, sino por lo que no dice, pero, como ya hemos declarado en otras ocasiones similares, para que la omisión de un determinado contenido pudiera erigirse en vicio de nulidad de la norma impugnada, debe encontrarse previamente en una norma de rango suficiente que vincule a la Administración a incluirlo en la que se impugna, siendo éste, por consiguiente, el análisis que debe efectuarse sobre la objeción que se formula al Real Decreto recurrido.
En este sentido debe señalarse que la actora invoca el artículo 14 de la Constitución de modo inadecuado, pues la diferencia de trato que cuestiona en orden al mérito relativo al tiempo de permanencia en el puesto desde el que se concursa, no se encuentra en el Real Decreto recurrido, sino en el Real Decreto 895/1989, de 14 de julio, modificado por el Real Decreto 1664/1991, de 8 de noviembre , por el quese regula la provisión de puestos de trabajo en Centros Públicos de Preescolar, Educación General Básica y Educación Especial, en cuyo artículo 21 se dispone que el orden de prioridad para la adjudicación de los puestos de trabajo vendrá dado por la puntuación obtenida según el baremo que se hará público con la convocatoria y que contemplará los méritos siguientes: "a) El tiempo de permanencia ininterrumpida, como funcionario de carrera con destino definitivo en el Centro desde el que se participa (...). Para los maestros en "adscripción temporal" a Centros públicos españoles en el extranjero o a la función de inspección educativa, la puntuación de este apartado vendrá dada por el tiempo de permanencia ininterrumpida en dicha adscripción"; disposición esta que aparece posteriormente recogida con relación a los maestros en el Anexo I. a).3, del Real Decreto 1774/1994, de 5 de agosto , por el que se regulan los concursos de traslados de ámbito nacional para la provisión de plazas correspondientes a los Cuerpos docentes que imparten las enseñanzas establecidas en la LOGSE, señalándose en el Anexo II.I.2.d), del mismo Decreto, como mérito para la adjudicación de destino en los Cuerpos de Profesores de Enseñanza Secundaria y otros, los años consecutivos como funcionario con destino definitivo en el puesto "al que se esté adscrito temporalmente en el extranjero". El Real Decreto recurrido, por el contrario, no regula los concursos de traslado, ni siguiera los convocados para la provisión de plazas en el extranjero, según resulta del artículo
52.1, limitándose a establecer en el apartado 3 de este artículo, que los servicios prestados en el exterior tendrán, a todos los efectos, la misma consideración o validez y se computarán de igual forma, para concursos de traslado, que los prestados en España. Es claro, por tanto, que no puede tacharse de discriminatorio al Real Decreto recurrido en relación con una materia que no forma parte del objeto de su regulación.
Igual suerte desestimatoria debe seguir la pretendida vulneración del principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9 de la Constitución .
El Real Decreto 564/1987, de 15 de abril , por el que se regulaba la acción educativa en el exterior, establecía en su artículo 24.2: "El nombramiento supondrá la adscripción del Profesor al correspondiente puesto de trabajo en el exterior por el periodo citado (tres o seis años) y su derecho a ocupar, a su retorno a España, un puesto de trabajo del Cuerpo respectivo en la localidad en la que tuviera su destino en el momento de producirse dicho nombramiento"; norma que aparece reproducida respecto de los maestros, aunque sujeta al condicionamiento que supone la concurrencia con otros beneficiarios de diferentes procedencias, en el artículo 18.c) del Real Decreto 895/1989, según redacción dada por el Real Decreto 1664/1991 , en el que se habla de derecho "preferente" y por el orden de prelación que se establece. Por último, el Real Decreto recurrido, que deroga el Real Decreto 564/1987, dispone en su artículo 52.2 : "El nombramiento supondrá la adscripción del profesor al correspondiente puesto de trabajo en el exterior por el periodo citado (tres o seis años) y el derecho preferente, cuando retorne a España, a obtener destino en un puesto de trabajo docente de su cuerpo o escala, en la localidad en la que tuviera su destino definitivo en el momento de producirse dicho nombramiento. Los funcionarios del Cuerpo de Maestros podrán ejercer ese derecho preferente a localidad o zona, según determine su legislación específica".
Por consiguiente, no puede afirmarse que la variación introducida por el Real Decreto recurrido en la regulación del Real Decreto 564/1987 (variación limitada a los profesores, ya que el retorno de los maestros se había regulado por el Real Decreto 895/1989 ), implique, según se alega, la pérdida de la posibilidad de volver a ejercer un puesto de trabajo en la localidad anterior a la adscripción en el extranjero, pues no se alcanza a comprender por qué razón haya de resultar imposible el retorno a la misma localildad anterior, cuando lo cierto es que el nuevo texto reglamentario continúa reconociendo ese derecho, aunque calificado ahora como un derecho "preferente".
En cualquier caso, no es aceptable que vulnere la seguridad jurídica el que el real Decreto se aparte de su precedente en el sentido indicado al regular la posibilidad de ocupar un puesto en la localidad anterior a la adscripción en el extranjero, pues la regulación reglamentaria del pasado no puede erigirse en pauta obligada de la regulación ulterior, so pena de privar a la Administración de la libertad de elegir las opciones reglamentarias que tenga por conveniente. Lo contrario supondría la petrificación de la normativa reglamentaria, que no se puede confundir con la seguridad jurídica.
Cualquier reforma normativa incide en las expectativas derivables de la normativa precedente, que por el hecho de la reforma desaparecen; pero ese es un efecto inevitable de la dinámica del cambio de normas. Tan sólo los derechos adquiridos deben, en su caso, ser tenidos en cuenta como límite a la hora de la modificación de las normas, pero en el régimen estatutario de las relaciones funcionariales es hoy criterio jurisprudencial consolidado el de que no existen derechos adquiridos del funcionario al mantenimiento de su régimen vigente en cada momento, sino que su estatus funcionarial (fuera del derecho a la función y al montante global de su retribución) será el que en cada momento se derive de su norma rectora, quedando ésta bajo la disponibilidad del legislador o del titular de la potestad reglamentaria (según el contenido afectado), a la que no puede oponerse como límite ni el interés del funcionario ni la normativa precedente.SEXTO.- Por lo expuesto, procede la desestimación del recurso, sin que se aprecien motivos para una imposición de las costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre de la Federación de Trabajadores de la Enseñanza de la Unión General de Trabajadores contra el Real Decreto 1027/1993, de 25 de junio , por el que se regula la acción educativa en el exterior; sin hacer imposición de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Gustavo Lescure Martín, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico
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