STS, 16 de Enero de 1998
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 16 Enero 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Enero de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los Señores anotados al margen, el recurso de casación en interés de la Ley que con el núm. 3.195 de 1.996 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador D. Francisco Velasco Muñoz-Cuellar, en nombre y representación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, bajo la dirección del Letrado de dicha Junta, D. Nicolás Conde Flores, contra la Sentencia dictada el 21 de febrero de 1.996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 2ª) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en recurso núm. 910/94, sobre reconocimiento de servicios.
La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Carlos Daniel contra la resolución del Consejero de Administraciones Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 18 de abril de 1.994, anulamos por contrario a derecho el acto impugnado y en su lugar declaramos el derecho del recurrente a que se le reconozcan los servicios prestados en la Empresa Nacional Calvo Sotelo y Calatrava para la Industria Petroquímica, todo ello sin hacer expresa imposición de costas."
El Procurador D. Francisco Velasco Muñoz-Cuellar, en nombre de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, interpuso contra la Sentencia antes referida recurso de casación en interés de la Ley, mediante escrito en el que, después de formular las alegaciones oportunas, terminó suplicando a la Sala que dicte Sentencia fijando como doctrina legal la de que las empresas nacionales o sociedades estatales mercantiles no son Administración Institucional a los efectos del artículo 1º de la Ley 70/1.978, de 26 de diciembre.
Reclamados y enviados que fueron por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los autos correspondientes al recurso de casación en interés de la Ley, y declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día 14 de enero de 1.998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Por resolución de 18 de abril de 1.994, la Consejería de Administraciones Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha desestimó el recurso ordinario interpuesto por D. Carlos Daniel , funcionario de carrera de dicha Junta, contra la resolución de la Dirección General de la Función Pública de 19 de enero de 1.994, por la que se había desestimado su petición de reconocimiento, a efectos de antigüedad, de los servicios previos que había prestado como contratado laboral en las Empresas Nacional Calvo Sotelo y Calatrava, durante los períodos comprendidos entre el 27 de agosto de 1.957 y el 30 de septiembre de 1.968. Contra dichas resoluciones promovió el interesado recurso contenciosoadministrativo, que fue estimado por Sentencia dictada el 21 de febrero de 1.996 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, que anuló las resoluciones impugnadas y declaró el derecho del recurrente a que se le reconocieran los servicios prestados en las Empresas Nacional Calvo Sotelo y Calatrava para la Industria Petroquímica. Frente a dicha Sentencia, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha ha deducido el presente recurso de casación en interés de la Ley, en el cual, en virtud de las razones que expone, solicita que se fije como doctrina legal la de que las empresas nacionales o sociedades estatales mercantiles no son Administración Institucional a los efectos del artículo 1º de la Ley 70/1.978, de 26 de diciembre.
El recurso de casación en interés de la Ley promovido por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha cumple los requisitos para su admisión, y, en especial, el requisito el que el criterio establecido por la Sentencia impugnada, de resultar erróneo, podría ser gravemente dañoso para el interés general, puesto que afectaba a un importante número de casos en el futuro, ya que supondría el reconocimiento de servicios previos a efectos de la Ley 70/1.978 a todos los funcionarios que los hayan prestado en cualquier empresa nacional o sociedad estatal mercantil.
El artículo 1º de la Ley 70/1.978, de 26 de diciembre, establece con sus dos primeros apartados: "1.-Se reconocen a los funcionarios de carrera de la Administración del Estado, de la Local, de la Institucional, de la de Justicia, de la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social la totalidad de los servicios indistintamente prestado por ellos en dichas administraciones, previos a la constitución de los correspondientes cuerpos, escalas o plazas o a su ingreso en ellos, así como el período de prácticas de los funcionarios que hayan superado las pruebas de ingreso en la Administración Pública.- 2.- Se considerarán servicios efectivos todos los indistintamente prestados a las esferas de la Administración Pública señaladas en el párrafo anterior, tanto en calidad de funcionario de empleo (eventual o interino), como los prestados en régimen de contratación administrativa o laboral, se hayan formalizado o no documentalmente dichos contratos."
La Sentencia impugnada aplica este precepto al caso de autos y reconoce al actor los servicios que había prestado en las empresas nacionales Calvo Sotelo y Calatrava, por entender que dichos entes formaban parte de la Administración Institucional, conclusión a la que llega después de citar los artículos 4 y
92.1 de la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 26 de diciembre de 1.958, así como la regulación de las empresas nacionales contenida en la Ley General Presupuestaria y la S.T.C 14/1.986, en cuanto declara que la instrumentalidad de estos entes, que se personifican o que funcionan de acuerdo con el Derecho privado, remite su titularidad a una instancia administrativa inequívocamente pública, como público es también el ámbito interno de las relaciones que conexionan dichos entes con la Administración de que dependen; destacando asimismo el fallo recurrido que la Ley de Incompatibilidades es aplicable al personal que preste servicios en empresas en que la participación del capital, directa o indirectamente, de las Administraciones Públicas sea superior al 50 por 100.
Pues bien, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha entiende que las empresas nacionales o sociedades estatales mercantiles no son el Estado ni ningún Organismo Autónomo, sino del Estado o de sus entes instrumentales con personificación pública, por lo que, a falta de personificación publica, no gozan del carácter de Administración Publica ni, por ende, pueden asimilarse a las esferas administrativas a las que se refiere el artículo 1º de la Ley 70/1.978, sin que a ello obste el que estén controladas financieramente por el Estado u Organismos Autónomos ni el que la Ley de Incompatibilidades las mencione como incluidas en su ámbito de aplicación, por todo lo cual pide que se fije como doctrina legal, como ya se ha indicado, la de que dichas empresas o sociedades estatales no son Administración Institucional a los efectos del artículo 1º de la Ley 70/1.978, de 26 de diciembre.
El recurso de casación en interés de la Ley planteado por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha debe ser desestimado, pero no porque el criterio expresado en la Sentencia impugnada sea conforme a Derecho, sino porque la cuestión que suscita ha sido ya objeto de doctrina legal, consignada en la Sentencia de esta Sala, Sección 1ª, de 26 de enero de 1.995, dictada en recurso de revisión interpuesto por el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, contra Sentencia dictada el 7 de febrero de 1.991 por la Sala de Sevilla, por lo que, según hemos señalado en Sentencia de 12 de diciembre de 1.997, debemos aplicar el criterio jurisprudencial que declara que, cuando sobre un precepto concreto existe ya doctrina legal, fijada en otro recurso extraordinario, no hay necesidad de volver a establecer dicha doctrina, fijada ya anteriormente, puesto que la Sentencia del recurso en interés de la Ley no puede modificar la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida, como establece el artículo 102.b.4 de la Ley de la Jurisdicción (Cfr. Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de marzo y 2 de junio de
1.987, aplicables íntegramente a la casación en interés de la Ley).
La Sentencia de 26 de enero de 1.995 estima el recurso de revisión interpuesto al amparo del apartado b) del antiguo artículo 102 de la Ley Jurisdiccional, contra la Sentencia de la Sala de Sevilla, de 7 de febrero de 1.991, que había reconocido al funcionario recurrente los servicios prestados a la "Empresa Nacional Bazán de Construcciones Navales Militares S.A.", por entender que se hallaba encuadrada en la Administración Institucional, manteniendo la Sentencia de contraste, dictada por la Sala de Madrid con fecha 31 de octubre de 1.989, la tesis opuesta de no reconocimiento a efectos de la Ley 70/1.978, de 26 de diciembre, de los servicios prestados a las empresas nacionales. Para fundar su fallo estimatorio, dicha Sentencia de 26 de enero de 1.995 declara: "Es claro que el artículo 1º, apartados 1 y 2 de la mencionada Ley 70/1.978 quiso reconocer a los funcionarios públicos de carrera de todas las Administraciones Públicas los servicios prestados en otras distintas Administraciones y cualquiera fuese el régimen jurídico en que tales servicios se hubieren prestado (funcionario de empleo, contratado administrativo o laboral), pero siempre que el vínculo funcionarial o la relación jurídico-laboral se efectuase al servicio de una esfera de la Administración Pública, es decir, de Entes personificados de carácter público a los que pudieran vincularse tanto funcionarios bajo régimen estatutario como bajo régimen de contrato administrativo o laboral. Así quedaban incluidos el Estado, sus Organismos Autónomos (Administración Institucional) y la Administración de la Seguridad Social. Las empresas nacionales, hoy sociedades estatales mercantiles, no son en rigor Organismos Autónomos (el Organismo Autónomo es el Instituto Nacional de Industria -INI- que las constituye y cuyo capital público las integra), sino entes de naturaleza privada que actúan en el tráfico jurídico equiparados a sujetos privados y regidos por el Derecho civil, mercantil y laboral. No hay personificación pública y no gozan, por tanto, del carácter de Administración Pública ni en rigor pueden asimilarse a ninguna de las esferas administrativas a que alude el artículo 1º de la Ley 70/1.978. Así se desprende con claridad tanto del régimen de las empresas nacionales de la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 26 de diciembre de 1.958 (artículos 4, 91, 92 y 93) como del establecido por la Ley General Presupuestaria, en su versión inicial de 1.977 y en la vigente, Texto Refundido de 23 de septiembre de
1.988, pues en ambos textos legales las sociedades estatales, y más específicamente, las del apartado a) del artículo 6.1, es decir las "sociedades mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la participación, directa o indirecta, de la Administración del Estado o de sus Organismos Autónomos y demás Entidades de derecho público", se hallan regidas "in totum" por el Derecho privado, pues que actúan en el ámbito mercantil o industrial que les es propio como uno más de los sujetos privados, al menos en lo que constituye su núcleo esencial de actuación, según dispone el apartado 2 de dicho artículo 6º". A los anteriores razonamientos añade la Sentencia de 26 de enero de 1.995 que ni el dato de que el control financiero de la empresa en cuestión competa a las Instituciones estatales, al ser su capital íntegramente público, ni el hecho de que la Ley de Incompatibilidades de 26 de diciembre de 1.984, en sus artículos 1 y 2.1.h), mencione explícitamente a las empresas nacionales como incluidas en su ámbito de aplicación, tienen fuerza suasoria para desvirtuar la calificación de las mismas como sujeto privado, pues "por lo que concierne al control de dichas empresas nacionales o sociedades estatales mercantiles, previsto tanto en la Ley General Presupuestaria como en la Ley de Entidades Estatales Autónomas (artículo 93.1 para aquellas en que la participación del Estado exceda del 75 por 100 de su capital), ello no implica su encuadramiento en la Administración del Estado ni en sus Organismos Autónomos, sino que simplemente dado el capital público en su totalidad (como es el caso de la Empresa Nacional Bazán) o en participación mayoritaria, el control del gasto público se ejerce por régimen asimilable al público en este caso, o aspecto patrimonial, pues no son el Estado ni Organismo Autónomo, sino del Estado o de sus Entes instrumentales con personificación pública. En lo que atañe al régimen de incompatibilidades, éste es más amplio que el de los servicios previos, pues en aquel lo que se tiene en cuenta no son concretas Administraciones públicas sino más bien todo el "sector público" para evitar interpretaciones y colisión de intereses con éste, y así el artículo 1.1, párrafo 2º, de la mencionada Ley de Incompatibilidades previene que "a los solos efectos de esta Ley se considerará actividad en el sector público...", incluyendo no sólo desempeño de puestos conectados con el sector público del Ejecutivo estatal o de los Ejecutivos de las Comunidades Autónomas y demás esferas, sino también por los integrados en Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y por los miembros electivos de las Corporaciones locales, extendiéndose también a los órganos constitucionales. La norma, pues, está presidida por un ámbito no conectado estrictamente a las diversas Administraciones públicas, como es el caso de la Ley 70/1.978, sino a todo el sector público sin exclusión alguna, por lo que no son homologables a los efectos de la controversia".
En virtud de la argumentación expuesta, la Sentencia de 26 de enero de 1.995 declara más acomodada a Derecho y, por tanto, prevalente, la tesis de la Sentencia de la Sala de Madrid de 31 de octubre de 1.989 (que no había considerado como Administración Institucional a las empresas nacionales, a los efectos del artículo 1º de la Ley 70/1.978), fijando así la doctrina aplicable a la cuestión debatida, doctrina que, según tiene declarado este alto Tribunal (Cfr. Sentencias de 16 de junio de 1.989 y 17 de enero y 5 de junio de 1.990), tiene por si misma valor normativo y efectos ·erga omnes", por lo que, en cuanto doctrina legal, subsume dentro de ella la que postula en el presente recurso de casación en interés de la Ley la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, siendo la que debe aplicarse en interpretación yaplicación del artículo 1º de la Ley 70/1.978, excluyen de su ámbito los servicios prestados en empresas nacionales o sociedades estatales mercantiles, por no ser encuadrables éstas en la Administración Institucional, lo que comporta la desestimación del aludido recurso de casación en interés de la Ley, al existir ya doctrina legal sobre la cuestión planteada, expresada en la tan repetida Sentencia de esta Sala de 26 de enero de 1.995.
No procede formular pronunciamiento sobre costas, dada la peculiar estructura de este recurso, en el que no contienden partes enfrentadas en sus respectivas posiciones.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra la Sentencia dictada el 21 de febrero de 1.996, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 2º) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso número 910/94 y, en consecuencia, no damos lugar a la fijación de la doctrina legal solicitada por la parte recurrente, debiendo estarse a la doctrina legal establecida por la Sentencia de esta Sala de 26 de enero de 1.995; sin especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Gustavo Lescure Martín, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, el Secretario, certifico.
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