STS, 9 de Diciembre de 1999
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| Número de Recurso | 33/1994 |
| Fecha de Resolución | 9 de Diciembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Diciembre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por DON Fidel , DON Abelardo , DON Arturo , DON Bruno , DON Cosme , DON Donato , DON Federico , DON Guillermo , DON Miguel , DON Pedro , DON Rosendo , DON Vicente , DON Jose Augusto Y DON Carlos Jesús , representados por la Procuradora Doña Rosina Montes Agusti, contra la Sentencia dictada con fecha 10 de septiembre de 1.993 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso nº 4532/90, sobre Levantamiento empalizada zona marítima del Parque Nacional de Doñana; siendo parte recurrida el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y ALIMENTACIÓN, representado por el Letrado adscrito a sus Servicios Jurídicos.
Con fecha 10 de septiembre de 1.993 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla se dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por Don Fidel y otros que se dicen en el encabezamiento de esta sentencia contra las resoluciones que igualmente se dicen, sin hacer expresa imposición de las costas a ninguna de las partes".
Mediante escrito de 10 de noviembre de 1.993 por la representación procesal de Don Fidel y otros, se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.
Mediante Auto del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 30 de noviembre de 1.993, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formularon en fecha 19 de enero de 1.994 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitarón, previos los trámites legales, dictar sentencia casando la recurrida y pronuncie otra más ajustada a derecho, declarando la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo nº 4.532/90 interpuesto por mis mandantes y resolviendo en los términos que ésta parte tiene interesado en su petitum de la demanda y además de tenga por presentado los documentos que de forma adjunta a éste escrito se acompañan.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia por ministerio de la Ley.
Mediante Providencia de 13 de diciembre de 1.995 se admitió el recurso de casación interpuesto por la Procuradora Doña Rosina Montes Agusti y se dió traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.Evacuado el trámite conferido el Abogado del Estado presento su respectivo escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, se dicte Sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.
Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 1 de diciembre de 1.999, en cuya fecha tuvo lugar.
El primer motivo, único basado en el apartado 3º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, pretende obtener la casación de la sentencia impugnada por quebrantamiento de las formalidades esenciales que han de regir su pronunciamiento. Para ello se sostiene que se ha infringido el artículo 80 de la misma Ley, puesto que en ella no se resolvieron todas las cuestiones planteadas en la instancia, al haberse prescindido de examinar la alegación de que el organismo ICONA había levantado una empalizada en la zona marítimo-terrestre sin título administrativo que le habilitase para ello tal como exige la Ley de Costas de 28 de julio de 1.988.
El argumento carece de virtualidad, y confunde la posibilidad de incurrir en incongruencia omisiva, prescindiendo en efecto de resolver sobre una de las cuestiones planteadas en la litis, con la indudable facultad del Tribunal de instancia de decantarse por la solución que estime más ajustada a Derecho, desechando los argumentos de la parte actora en torno a la inexistencia de título administrativo habilitante. La sentencia recurrida afirma claramente que no puede hablarse de una ocupación por parte de ICONA de la zona marítimo-terrestre que contravenga lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley citada, sino del ejercicio legítimo de una facultad de policía sobre una zona anexa al Parque de Doñana. Que los recurrentes puedan no estar conformes con esa tesis será motivo que les legitime para tratar de impugnar semejante conclusión; pero en modo alguno puede hablarse de quebrantamiento de las formalidades esenciales que han de presidir la redacción de una sentencia judicial, por la simple circunstancia de que ésta rechace el argumento básico de los demandantes. No existe incongruencia omisiva, ni se ha dejado de resolver sobre la cuestión planteada en el procedimiento.
Al amparo del artículo 95.1.4º se alega un segundo motivo de casación por infracción del artículo 47 c) de la Ley de 17 de julio de 1.958.
Dicho motivo constituye una reproducción del argumento anterior, esta vez desde la perspectiva de una infracción sustantiva que se hace derivar de no haber acordado la nulidad del acto administrativo como consecuencia del cual se levantó la empalizada cuestionada, alegando la inexistencia de un título administrativo previo que habilitase al ICONA para llevarla a cabo a través de la oportuna concesión, según tratan de desprender los recurrentes de la comunicación emitida por la Dirección General de Costas que figura unida a los autos.
El argumento carece de entidad a efectos casacionales, puesto que parte del mismo equívoco ya denunciado en el Fundamento Jurídico anterior. La sentencia llega a la conclusión de que no es precisa la existencia de un título de concesión administrativa habilitante para el establecimiento de la empalizada que constituye el objeto de la impugnación, partiendo de la idea de que ese establecimiento constituye simplemente el ejercicio lícito de la misión de policía encomendada al organismo demandado como consecuencia de las facultades competenciales que le vienen atribuidas sobre las zonas protegidas anexas al Parque de Doñana. En consecuencia no puede pretenderse anular la sentencia de instancia por desconocer la inexistencia de un título concesional que resulta innecesario a tenor de la misma, sin perjuicio, naturalmente, de poder argumentar válidamente sobre la inadecuación de la medida de policía adoptada, o sobre el alcance de las facultades de ICONA en relación con la zona marítimo-terrestre a que se refiere el procedimiento.
El tercer motivo (basado asimismo en el artículo 95.1.4º, y que denuncia la infracción de los artículos 64 y 129.2 de la Ley y Reglamento de Costas) no es sino una mera reproducción del anterior, correspondiéndole por lo tanto idéntica solución denegatoria.
Es cierto que dichos preceptos proclaman la necesidad de título concesional para la ocupación de bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal, incluyendo aquellas instalaciones desmontables que por su naturaleza o finalidad requiriesen un plazo de ocupación superior al año; sin embargo, lo que aquí ha de debatirse es la afirmación contenida en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de que, al instalar la valla de control para evitar el acceso de vehículos de motor a determinada zona marítimo-terrestre, obra la entidad demandada dentro de las legítimas facultades que le están atribuidas porla Ley de Parques Nacionales y la Ley especial 91/78, relativa a las zonas de protección del Parque de Doñana, cuyas normas específicas prohiben la circulación de vehículos en dichas zonas.
El cuarto motivo, ya más conectado con lo que constituyen las declaraciones de fondo de la sentencia recurrida, alega la aplicación indebida de la Ley 91/78 -en concreto del artículo 1º de la mismay del R.D. 2.421, que aprobó el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque de Doñana (en la actualidad sustituido por el aprobado en virtud de R.D. de 16 de diciembre de 1.991). Constituye la base del razonamiento empleado el que el artículo 1.2 de la Ley 91/78 reguladora del Parque Nacional antedicho, si bien extiende el régimen jurídico especial del mismo a las aguas subterráneas y mar litoral, se cuida de salvaguardar las competencias del Ministerio de Defensa y especialmente las que se contemplan en la Ley de Costas de 1.969, hoy sustituida por la de 28 de julio de 1.988. En consecuencia se sostiene en el motivo que la competencia de policía para regular el tránsito de los vehículos, cuyo acceso a la zona de protección del Parque que constituye zona marítimo-terrestre se restringe como consecuencia de la instalación de la valla que se pretende abolir mediante el recurso contencioso-administrativo, corresponde al Ministerio de Obras Públicas, puesto que en la propia Ley especial reguladora del Parque existe un mandato expreso que salvaguarda las competencias atribuidas a los organismos correspondientes por la Ley de Costas, tal como se desprende además de los artículos 110 y 203 del Reglamento aprobado por R.D. de 1 de diciembre de
1.989, y modificado el 18 de septiembre de 1.992.
En sustancia, se mantiene que ninguna norma legal habilita al ICONA para regular o restringir la circulación rodada en la zona marítimo-terrestre que forma parte de las anexas al Parque propiamente dicho, aportando en apoyo de esta conclusión una sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (25 de octubre de 1.993) de la que se pretende extraer la conclusión sostenida por los recurrentes.
No es ésta, sin embargo, la conclusión a que llega esta Sala, ponderando tanto los razonamientos de la sentencia de instancia como la recta aplicación de la normativa legal vigente en relación con el Parque de Doñana.
Sin perjuicio de que en el actual y vigente Plan de Uso y Gestión de 1.991 se considere la zona marítimo-terrestre anexa cuestionada como Zona de Uso Moderado, en la cual pueden desarrollarse (aparte los usos tradicionales a que se refiere el apartado 3.1.4) las actividades de estancia, baño y pesca con caña, totalmente ajenas por tanto a la circulación rodada, ya en el apartado 4.2 del Plan de 1.984 se hacía una referencia a las zonas de preparques o protección, con expresa mención de la zona de protección del mar litoral, citando expresamente que el uso de embarcaciones y la pesca se regularían conjuntamente por los Organismos competentes y la administración del parque, sirviendo de complemento a la prohibición de la circulación de vehículos motorizados y de extracción de áridos en la playa, precisándose asimismo en el Anexo a la Ley 91/78 que se establecía una zona de protección del Parque con una franja de una milla de distancia a la línea de la costa, en la que obviamente ha de considerarse incluida la zona en discusión.
Consecuentemente, y conjugando estos preceptos con la posibilidad apuntada por la Dirección General de Puertos y Costas de controlar los accesos mediante el establecimiento de una barrera de postes de madera, y con lo dispuesto en los artículos 18 y 19 de la Ley 4/89 referente a las zonas periféricas de protección en los Parques Naturales, es obligado llegar a la conclusión de que la sentencia de instancia aplica correctamente los mismos al declarar conforme a Derecho la instalación de una valla de postes de madera por parte de ICONA en la zona marítimo-terrestre anexa, como zona de protección, al Parque de Doñana, con la finalidad de impedir la circulación de vehículos automóviles en la misma. A ello no es obstáculo que en resoluciones anteriores del mismo Tribunal Superior se exonerase de responsabilidad administrativa a aquellos conductores sancionados por circular en dicha zona, ya que ni el criterio mantenido por dicho Tribunal Superior es vinculante para esta Sala, ni en dicha sentencia deja de reconocerse expresamente que -sin duda alguna- la zona marítimo-terrestre se halla comprendida dentro del perímetro de la zona de protección del Parque de Doñana, obedeciendo la absolución decretada a la reconocida posibilidad de defender diversos criterios en orden a la competencia de la autoridad que había impuesto las sanciones, atendiendo a la circunstancia de si la zona antedicha podía o no estimarse claramente integrada dentro del recinto del mismo Parque en el momento en que se impusieron las mismas, lo que indudablemente podía afectar al aspecto típico de la sanción entonces acordada, así como al grado de culpabilidad achacable a los supuestos infractores.
Queda con ello desestimado el cuarto motivo.
Los motivos quinto y sexto, ambos al amparo del nº 4º del artículo 95.1, pueden ser estudiados conjuntamente.Se alega en el primero de ellos la infracción, por inaplicación, del artículo 33.5 de la Ley de costas en relación con el artículo 68.2 del Reglamento correspondiente, afirmándose que las prohibiciones de circulación y estacionamiento no son aplicables a la zona marítimo-terrestre propiamente dicha, sino a las playas. En consecuencia se impugna el fallo recurrido, en la medida en que se sostiene que afirma que la prohibición de circular vehículos por las playas es extensible a la zona marítimo- terrestre, confundiéndose, o superponiendo, indebidamente ambos conceptos; lo cual si bien puede ser admisible desde un punto de vista vulgar, no lo es desde el punto de vista jurídico, ya que el artículo 3º.1 a) y b) de la Ley de Costas (motivo sexto y último) distingue perfectamente entre ambos -playa y zona marítimo-terrestre-, no siendo aplicable al segundo la prohibición de circulación y estacionamiento de vehículos que postula el artículo
68.2.
Ciertamente que en la sentencia de instancia se afirma que suelen coincidir, en todo o en parte, la zona acotada de playa con la zona marítimo-terrestre; mas de semejante afirmación no puede extraerse el que la sentencia desconozca la diferencia conceptual entre una y otra, ateniéndonos a los apartados b) y a) del artículo 3º., ni en todo caso cabe combatir con éxito el pronunciamiento desestimatorio del recurso, que se basa en la inclusión de una zona, de hasta una milla, a partir del mar litoral, dentro del espacio protegido por la acción de policía atribuible a los organismos rectores del Parque de Doñana, tanto en lo que atañe a la circulación de vehículos como al resto de las actividades no toleradas en el mismo. En consecuencia, playa o zona marítimo-terrestre, la utilización de la misma se encuentra legítimamente restringida sin que puedan prosperar los dos últimos motivos examinados.
Es obligada la imposición de costas a los recurrentes según el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con fecha 10 de septiembre de 1.993, con expresa imposición de las costas causadas en este trámite a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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