STS, 10 de Julio de 1996
| Ponente | FERNANDO LEDESMA BARTRET |
| Número de Recurso | 8286/1994 |
| Fecha de Resolución | 10 de Julio de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Julio de mil novecientos noventa y seis.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo constituida en sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el núm. 8286/94 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador D. Fernando Marina Gómez Quintero en representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, contra sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Novena), de 22 de Junio de 1994, en recurso núm. 1512/92 sobre solicitud de devolución de cuotas.
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva que copiada literalmente dice : "FALLAMOS: Que DESESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo formulado por el Procurador, D. Fernando Marina Gómez Quintero, en nombre y representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, contra la resolución de fecha 27 de septiembre de 1991, dictada por el Tribunal Económico Administrativo Regional, debemos declarar y declaramos que dicha resolución está ajustada a derecho; sin hacer mención especial en cuanto a las costas".
La representación procesal de la parte actora se persona ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de la Ley, expresando los motivos en que se ampara, suplicando se sirva admitir este escrito con sus copias y en su virtud por INTERPUESTO RECURSO DE CASACIÓN EN INTERÉS DE LEY en nombre y representación de TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL frente a la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Novena, en fecha 22 de Junio de 1994, en el recurso núm. 1512/92, que se acompaña, acuerde su admisión y, precios los trámites oportunos, dicte sentencia por la que se declare que corresponde al Orden Contencioso-Administrativo la Jurisdicción objetiva para conocer y resolver de los actos dictados por el TGSS y, por vía de revisión, por los Tribunales Económicos Administrativos, en materia de devolución de cuotas y otros recursos financieros del Sistema de la Seguridad Social a que se refiere el art. 42 del Real Decreto 716/1986 (vigente art. 42 del RD. 1517/1991) que aprueba el Reglamento de Recaudación de los Recursos del Sistema de la Seguridad Social.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 8 de Julio de 1996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Al amparo del art. 102.b) de la Ley de la Jurisdicción, la Tesorería General de la Seguridad Social promueve recurso de casación en interés de la Ley contra sentencia, de 22 de junio de 1993, dictada por la Sala de la Jurisdicción en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Novena), que desestimó el recurso deducido por la citada Tesorería contra acuerdo del Tribunal EconómicoAdministrativo Regional de Madrid, de 27 de septiembre de 1991, que declaró inadmisible -por no ser de su competencia y corresponder al orden jurisdiccional social- la reclamación planteada contra sendas resoluciones de la mencionada Tesorería que denegaron la devolución de determinadas cuotas de la Seguridad Social que, a juicio del interesado, habían sido indebidamente ingresadas
En el caso a que se refiere la sentencia impugnada, el Sr. Alvaro solicitó a la Tesorería de la Seguridad Social la devolución de cuotas ingresadas por el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos durante el período de tiempo comprendido entre Agosto de 1986 a noviembre de 1987, por un importe total de 331.776 Pts. Contra la resolución de la Tesorería General de la Seguridad Social desestimatoria de tal solicitud interpuso aquel recurso de reposición, que igualmente fue desestimado, notificándose al recurrente la procedencia de interponer reclamación económico-administrativa. Interpuesta esta, el TEAR la declaró inadmisible por entender que se trataba de una pretensión cuyo conocimiento corresponde al orden jurisdiccional social. El acuerdo del TEAR fue confirmado por la sentencia de Tribunal Superior de Justicia de Madrid aquí impugnada.
Es premisa de partida, que parece no cuestionar la Sala de instancia, que los actos de gestión recaudatoria, tanto en periodo voluntario como en fase ejecutiva de apremio, referidos a cuotas de la Seguridad Social, están atribuidos a la jurisdicción contencioso- administrativa, precedida de la reclamación económico-administrativa si se trata de notificaciones de descubiertos y requerimientos de cuotas (arts. 76 y 81, en relación con el art. 188 del Reglamento General de Recaudación de los Recursos del Sistema de Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 716/1986), y tras la vía del recurso ordinario, en su caso, si afecta a actas de liquidación de cuotas. El problema que surge aquí consiste en determinar si las cuotas que las personas cotizantes entienden ingresadas por error a la Seguridad Social y son reclamadas de su Administración como devolución de ingresos indebidos deben seguir el mismo régimen de impugnación que los actos de gestión recaudatoria o si, por el contrario y como decide la sentencia antes referida, su enjuiciamiento viene atribuido al orden jurisdiccional social en virtud del art. 2-b) de la Ley de Procedimiento Laboral en su Texto articulado del Real Decreto Legislativo 521/1990, de 27 de abril.
La solución de la sentencia impugnada atiende, o mejor se detiene en el plano primero pero no único ni suficiente siempre, de la pura literalidad de la norma interpretada, y así concluye que la gestión recaudatoria de la Seguridad Social se constriñe, estricta y literalmente, al supuesto del art. 4º.1 del Reglamento antes citado (Real Decreto 716/86), a cuyo tenor "La gestión recaudatoria de la Seguridad Social tendrá por objeto la cobranza de los siguientes recursos de la misma: Cuotas de la Seguridad Social" y los demás que a continuación enuncia, sin atender a que el concepto propio de gestión recaudatoria viene dado por el art. 1º de dicho reglamento, según el cual "consiste en el ejercicio de la actividad administrativa conducente a la realización de los créditos y derechos que formen parte del patrimonio de la Seguridad Social...". Puestos en relación -interpretación contextual, según el art. 3º.1 del Código Civil- ambos preceptos, cuando la Administración de la Seguridad Social se pronuncia sobre si un cotizante pagó o no en exceso por error y procede o no efectuar devolución de ingreso indebido de cuotas está ejerciendo una actividad administrativa dirigida a determinar, cuantitativamente, el patrimonio de la Seguridad Social y si deben integrarlo o no las cantidades cuya devolución se reclama por el cotizante. No cabe separar la vertiente positiva, actividad de cobranza, y la que la delimita negativamente, actividad de determinar si la cobranza fue indebida, para atribuir a órdenes jurisdiccionales diversos lo que participa de una única y real naturaleza: la actividad de gestión recaudatoria, con lo que al elemento de la interpretación contextual se une el finalista de no diversificar regímenes de impugnación de actuaciones administrativas presididas por el mismo fin público, de constituir adecuadamente, mediante la obtención de los recursos y aportaciones que procedan y sin disminuciones ni aumentos, el patrimonio de la Seguridad Social.
No se trata, como arguye la sentencia impugnada, de que la devolución de ingresos indebidos venga regulada en el art. 42 del mencionado Reglamento General de Recaudación de 7 de marzo de 1986 (al igual que lo hace el precepto de igual número del actual Reglamento aprobado por Real Decreto 1517/1991, de 11 de octubre), por razones de mera sistemática dada la conexión entre ingreso de cuotas y devolución, sino que ésta pertenece al campo de lo recaudatorio, si se atiende a la regulación que de la devolución de ingresos indebidos se contiene tanto en el ámbito de la Seguridad Social (Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 23 de octubre de 1986, dictada en desarrollo del Reglamento de Recaudación citado) como en el ámbito tributario en el específico reglamento sobre el procedimiento aprobado por Real Decreto 1163/1990, de 21 de septiembre, y así: a) En la referida Orden Ministerial, el art.
31.2 establece que no será obstáculo a la devolución que el pago se hubiese efectuado después de la reclamación administrativa o de expedida la certificación de descubierto, por lo que la devolución se inserta ya en el período voluntario o en el ejecutivo de la gestión recaudatoria, b) En la misma disposición, su art.
34.2 previene la compensación entre el crédito por la devolución y las deudas a la Seguridad Social si ésta se halla en periodo voluntario de recaudación; y c) Por lo que atañe al Real Decreto 1163/90, sobreprocedimiento para la devolución de ingresos indebidos, que es de aplicación supletoria para los ingresos públicos distintos de los tributos (como son las cotizaciones de la Seguridad Social en cuanto prestaciones patrimoniales públicas ex art. 31.3 de la Constitución), con arreglo a su disposición adicional quinta, en dicho Real Decreto, su art. 15.1.b) dispone que "Cuando la liquidación y recaudación del recargo o tributo correspondan a órganos de Administraciones tributarias distintas, la devolución se reconocerá y practicará por el órgano que tenga asumida la recaudación en el momento en que se proceda a la devolución", lo que pone de relieve la íntima y directa conexión entre ingreso de cuotas y su devolución, pudiendo hablarse de una "des-recaudación" cuando tratan de restituirse aportaciones indebidamente efectuadas por error en la Tesorería de la Seguridad Social. Así, pues, los actos relativos a devolución han de seguir el mismo régimen de impugnación concerniente a los actos de gestión recaudatoria, equiparándose a los actos de notificación de descubiertos y de requerimiento de cuotas, con remisión implícita al art. 188 del aludido Reglamento de Recaudación de los Recursos de la Seguridad Social que señala como procedente la vía económico-administrativa, tras el potestativo y previo recurso de reposición, y por consiguiente, la ulterior fiscalización por la jurisdicción contencioso-admdinistrativa.
La fiscalización por la jurisdicción contencioso-administrativa de los actos recaídos en el procedimiento de devolución de cuotas, por supuesto ingreso indebido a la Seguridad Social, han de ir precedidos, como vía administrativa previa de carácter específico, de la reclamación económico-administrativa ante los Tribunales de esta naturaleza y por el procedimiento al efecto previsto, al que no repugna el conocimiento de este tipo de devoluciones, dado que, por un lado, las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social, y más concretamente las cuotas o aportaciones de empresarios y trabajadores en las prestaciones contributivas constituyen, como se ha dicho, ingresos públicos, siendo así que la materia económico-administrativa aparece delimitada no sólo por referencia a los tributos sino también por la gestión y recaudación de todos los ingresos de derecho público, según señala el art. 1º-a) de la Ley de Procedimiento Económico-Administrativo, texto articulado aprobado por Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de diciembre y art. 2-a) del aquí aplicable Reglamento aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de agosto, tal y como ha venido a reiterar el nuevo Reglamento sobre la materia, art. 2-a), aprobado mediante Real Decreto 391/1.996, de 1 de marzo. Ha de añadirse que el R. Decreto de 21 de septiembre de 1990, regulador del procedimiento de devolución de ingresos indebidos, de supletoria aplicación al caso, prescribe en su art. 6º, ap. 2, que "La resolución que ponga fin a este expediente -el instruído de oficio o a instancia de interesado para el reconocimiento del derecho a devolución- será reclamable en vía económico-administrativa, previo el recurso de reposición, si el interesado decidiera interponerlo", respondiendo así a la lógica procedimental de asignar idéntico tratamiento impugnatorio a los actos de revocación de los de gestión tributaria o de ingresos de derecho público, de signo inverso a los estrictamente recaudatorios pero que participan, por ello, de su misma naturaleza.
De lo que se lleva razonado aparece ya el carácter erróneo, en cuanto no ajustado al Ordenamiento jurídico aplicable y aplicado, de la sentencia impugnada, concurriendo también el requisito del grave daño a los intereses generales gestionados por el Ente público recurrente, en tanto en cuanto la remisión de las cuestiones litigiosas en esta materia a jurisdicción, como la laboral o social, no habilitada legalmente para su conocimiento y decisión, implica dilaciones y trastornos organizativos de toda índole que han de repercutir, o al menos son susceptibles de incidir, de reiterarse el erróneo criterio sustentado por la sentencia objeto de éste recurso, en la adecuada gestión y recaudación de las cuotas o cotizaciones de que se nutre el Sistema de la Seguridad Social, por lo que procede fijar la doctrina legal que sustituya para el futuro a la contenida en aquella sentencia.
La doctrina legal propuesta por el Ente Público recurrente no vincula a esta Sala en su literal formulación, según hemos establecido en otras ocasiones, pues aquella habrá de acomodarse a las circunstancias que enmarcan el caso litigioso y a las coordenadas jurídicas en que éste se produjo. Habida cuenta de ello, se fija como doctrina legal rectificatoria de la contenida en la sentencia de la Sala de Madrid de 22 de junio de 1.994, la que a continuación se señala: "Los actos dictados por la Tesorería General de la Seguridad Social en el procedimiento instruido para la devolución, como ingresos indebidos, de cuotas de la Seguridad Social, son susceptibles de impugnación en la vía de reclamación económico-administrativa y, en su caso, ante la jurisdicción contencioso-administrativa", procediendo declararlo así con respeto de la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, tal como preceptúa el art. 102-b, ap. 4 de la Ley rectora de esta Jurisdicción, en la reforma introducida por la Ley 10/1992, de 30 de abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal.
La peculiar estructura de esta modalidad casacional y lo dispuesto en el art. 131 de la Ley de la Jurisdicción determinan que no efectuemos especial declaración sobre las costas
En su virtud, vistos los mencionados preceptos legales y cuantos son de general aplicación al casFALLAMOS
Que declaramos haber lugar, estimandolo, al recurso de casación en interés de Ley promovido por la representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Social contra la sentencia dictada, el 22 de junio de 1994, por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección novena), en autos del recurso contencioso-administrativo núm. 1512/92, que desestimó el deducido por dicho Ente Público contra Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid, de 27 de septiembre de 1991, a que las presentes actuaciones se contraen.
En consecuencia, con respeto de la situación jurídica particular derivada de la sentencia impugnada, debemos fijar como doctrina legal procedente la que se deja transcrita en el fundamento jurídico séptimo de esta sentencia, a los efectos legales oportunos.
No efectuamos especial declaración sobre costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Fernando Ledesma Bartret, estando constituída la Sala en audiencia pública, de lo que como secretaria de la misma CERTIFICO.
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