STS, 27 de Octubre de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 27 Octubre 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Octubre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 6953/95 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Letrado de la Generalitat Valenciana contra la sentencia de fecha 23 de Marzo de 1.995 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 2ª) sobre Acuerdo del Gobierno Valenciano de 11 de Mayo de 1.992 (Recurso 627/93), habiendo sido parte recurrida D. Fernando , representado por el Procurador D. José Granados Weil.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Fernando contra el Acuerdo de 11 de Mayo de 1.992, del Gobierno Valenciano, sobre aplicación del régimen retributivo del Real Decreto--Ley 3/87 a los facultativos especialistas de cupo, acto administrativo que se declara nulo por ser contrario a Derecho. No se hace expresa imposición de costas".
Notificada la anterior sentencia, por el Letrado de la Generalitat Valenciana se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que se case y anule la sentencia recurrida.
Admitido el recurso, se dió traslado del escrito de interposición a la representación de D. Fernando , que lo impugnó con el suyo, en el que terminaba suplicando que se desestime el recurso de casación confirmándose la sentencia recurrida.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 19 de Octubre de 1.999, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
La sentencia recurrida en casación estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el hoy recurrido contra el Acuerdo del Gobierno Valenciano de 11 de Mayo de 1.992 sobre aplicación del régimen retributivo del Real Decreto Ley 3/87, de 11 de Septiembre a los facultativosespecialistas de cupo que no hubieran ejercido la opción de integración como facultativos especialistas de Distrito, así como sobre otras reglas, acerca de la prestación de sus funciones, declarándolo nulo por ser contrario a Derecho.
Frente a dicha sentencia el Letrado de la Generalitat Valenciana interpone recurso de casación, tras expresar como antecedentes que la sentencia resuelve la cuestión de fondo referida al Acuerdo del Gobierno Valenciano de 11 de Mayo de 1.992 que regulaba la adaptación del personal Facultativo Especialista de Ambulatorio al sistema retributivo previsto en el Real Decreto--Ley 3/87, Acuerdo que supone --según la Administración recurrente-- la aprobación expresa de otro anterior adoptado en la Mesa Sectorial de Sanidad de la Comunidad Valenciana entre las Centrales Sindicales y la Administración, mientras que la sentencia que ahora se recurre en casación considera que la supresión del cupo como módulo retributivo, así como lo que la sentencia considera modificación de horario y ámbito de asistencia, supone que materialmente el Acuerdo de 11 de Mayo de 1.992 tiene carácter reglamentario y en consecuencia no es instrumento jurídico suficiente para producir en el Ordenamiento Jurídico las alteraciones pretendidas, pues, en opinión de la Sala --siempre según el recurrente-- las normas de autoorganización también son normas y forman parte del Ordenamiento Jurídico.
Como motivo único del recurso de casación invoca, al amparo del nº 4 del art. 95 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, apartado A), infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico y de la Jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, y, en concreto infracción por interpretación errónea de la Disposición Final Primera del Real Decreto--Ley 3/87, en relación con el art. 23,2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y todo ello a su vez en relación con el art. 30 del Decreto 2766/67, art. 118 de la Orden de 7 de Julio de 1.972, art. 17 del Decreto 122/88, de 29 de Julio, del Consell de la Generalitat Valenciana, citando la Orden Ministerial de 8 de Agosto de 1.986 y el art. 23 de la Ley 30/84, así como, Apartado B), infracción por inaplicación del párrafo 3º del art. 35 de la Ley 9/87, de 12 de Mayo, de Organos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, en la redacción que le dió la Ley 7/90, de 19 de Julio (arts. 32, 34 y 35 de aquella Ley), lo que significa --siempre según la Administración que recurre-- que la sentencia recurrida, al considerar que el Acuerdo del Gobierno Valenciano de 11 de Mayo de 1.992 debe revestir la forma que corresponda de norma reglamentaria, está inaplicando el párrafo 3º del art. 35 de la Ley 9/87; argumentos todos a los que se opone el recurrido.
Acerca del motivo del recurso de casación que se articula por vía de infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, y, en concreto, por infracción por interpretación errónea de la Disposición Final 1ª del Real Decreto--Ley 3/87, en relación con el art. 23,2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y también en relación con las demás disposiciones que cita, ha de invocarse, en primer término, la sentencia de esta Sala y Sección de 10 de Marzo de 1.993, en la que en un supuesto similar, si no idéntico --Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de Abril de 1.988, por el que se aprueba la aplicación del Régimen Retributivo, previsto en el Real Decreto--Ley 3/87, de 11 de Septiembre, sobre Retribuciones del Personal Estatutario del Instituto Nacional de la Salud, Acuerdo que se anula en la sentencia-- fijó con precisión excluyente de cualquier duda al respecto, en relación con la cuestión de si tal Acuerdo era o debía ser considerado por su naturaleza como una disposición general o como un acto administrativo de destinatario plural, que, en definitiva, y frente a otras sentencias de la antigua Sala 5ª (entre las que cita la de 12 de Julio de 1.988, invocada por la parte recurrente), le correspondía la calificación de "norma", por ostentar carácter de acto ordenador y no de acto ordenado, el Acuerdo allí impugnado, no aceptando que éste fuera un mero acto aplicativo del nuevo régimen retributivo establecido en el Real Decreto--Ley 3/87, de referencia, y proclamando que ostentaba carácter normativo y un sustacial significado de disposición general.
Atendíase, así, a un criterio diferencial entre acto y norma acogido por nuestra jurisprudencia (sentencias de 22 de Enero y 5 de Febrero de 1.991, 14 de Noviembre de 1.991, 21 de Marzo de 1.986, 19 de Enero de 1.987 y 7 de Febrero de 1.991, entre otras) a cuyo tenor lo fundamental es decidir si nos hallamos ante la aplicación de una norma del ordenamiento -- acto ordenado-- que agota sus eficacia, o sí, por el contrario, se trata de un instrumento ordenador que, como tal, se integra en el Ordenamiento Jurídico, completándolo y erigiéndose en pauta rectora de ulteriores relaciones y situaciones jurídicas, y cuya eficacia no se agota en una aplicación, sino que permanece, situada en un plano de abstracción, tras lo que dicha sentencia llega a la conclusión de que el Acuerdo allí impugnado revestía un sentido ordenador, de una auténtica norma integrante del Ordenamiento Jurídico que culminaba, dándole concreción, y permitiendo por tanto su efectiva aplicación, la ordenación inciada en el mencionado Real Decreto--Ley, lo que, en definitiva, daba lugar en dicha sentencia a que se anulara el citado Acuerdo porque en su elaboración debió seguirse el procedimiento regulado en los arts. 129 a 132 de la ya vieja Ley de Procedimiento Administrativo y porque no adoptaba la "forma" correspondiente a la función jurídica para laque se le habilitaba en las Disposiciones Finales 1ª y 3ª del Real Decreto-Ley 3/87, por exigencias de lo establecido en el art. 24 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado en el ejercicio de la potestad ordenadora y reglamentaria atribuída al Gobierno.
Si en la aludida sentencia del Tribunal Supremo de 10 de Marzo de 1.993 se llegaba a tal conclusión por razón de que el Real Decreto Ley sólo establece criterios normativos muy generales, insusceptibles por sí solos de una aplicación a ningún supuesto concreto, en el que ahora se enjuicia en vía de casación resulta que la sentencia de Instancia, destaca, además, otros extremos de interés en orden a considerar el Acuerdo recurrido como innovador del Ordenamiento Jurídico, a efectos de entender que su naturaleza es reglamentaria o de disposición general y de que la forma adoptada, de Acuerdo, es inadecuada a su contenido, consistiendo tales innovaciones en que éste no se refiere exclusivamente a materia retributiva (apartado 1 y 4 del Acuerdo), sino también a la dependencia de los facultativos especialistas de cupo que no hubieran ejercido la opción de integración como facultativos especialistas de distrito y a su ámbito de actuación y asistencia (apartado 2º), y a su dedicación, horario o jornada (apartado 3º) con explicaciones correctas y extensas, en dicha sentencia, de las "innovaciones" que introduce el Acuerdo con relación a la normativa existente con anterioridad (art. 18,3 de la Ley 14/86, de 26 de Abril, General de Sanidad, art. 23,2 del Estatuto Jurídico del Personal Médico, aprobado por Decreto 3160/66, de 23 de Diciembre, art. 118, 3º del Reglamento General para el Régimen, Gobierno y Servicio de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social, aprobado por Orden de 7 de Julio de 1.972, art. 30 del Decreto 2766/67, de 16 de Noviembre, y actos posteriores de la Administración significativos en cuanto a modificación en las funciones, coordinación y dependencia de los facultativos de cupo, y a modificación de la cobertura poblacional actual).
A todo ello hay que añadir que la alteración del sistema de cupo implica normas que no tienen como fín, en absoluto, regular las retribuciones del personal facultativo de la Seguridad Social, puesto que los cupos sólo indirecta y tangencialmente pueden incidir en las remuneracioness de los Médicos, como recoge la sentencia del Tribunal Supremo (Sala 4ª) de 24 de Mayo de 1.991, lo que da lugar a que, sín necesidad de otras argumentaciones, se llegue a la conclusión de que sí concurrió innovación del Ordenamiento Jurídico en el Acuerdo recurrido y de que éste, pese a que según su Preámbulo sólo alude a "retribuciones" del personal estatutario con cita de la disposición Final 1ª del Real Decreto--Ley 3/87, de 11 de Septiembre, (que, este sí, sólo se refiere al Régimen retributivo del personal estatutario), abarca y regula "ex novo" otros aspectos como los mencionados que materialmente exigen, por su contenido, sustancia y función, la existencia de una auténtica norma, siendo, por ello, inadecuada la forma de Acuerdo, y precisándose una disposición reglamentaria, singular en este caso, porque implica "organización" u "ordenación", que, como tal, forma parte del Ordenamiento Jurídico, todo lo cual significa que no se ha producido interpretación errónea de la Disposición Final 1ª del mencionado Real Decreto Ley en cuanto que la autorización al Gobierno no excluye la necesidad de que se adopte la forma que corresponda o el instrumento jurídico suficiente y preciso con las garantías procedimentales establecidas, lo que ha de determinar la desestimación del motivo del recurso a que nos estamos refiriendo (apartado A).
El motivo (apartado B) referido a la inaplicación del párrafo 3º del art. 35 de la Ley 9/87, de 12 de Mayo, de Organos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, en la redacción de la Ley 7/90, de 19 de Julio, no puede prosperar, al tratarse de una cuestión nueva, no planteada en la instancia, y, además, porque el Acuerdo impugnado expresa que se adopta "a propuesta conjunta de las Consellerías de Sanidad y Consumo y de Economía y Hacienda" del Gobierno Valenciano, lo que implica con claridad que no deriva, como pretende la parte hoy recurrente, de un Acuerdo entre Administración y las Centrales Sindicales de aquellos a que se refiere la Ley 9/87, que el Consell apruebe en dicho Acuerdo recurrido, ni supone la aprobación expresa de otro anterior adoptado en la Mesa Sectorial de Sanidad de la Comunidad Valenciana, entre las Centrales Sindicales y la Administración, como también pretende pero sín fundamentación rigurosa alguna, ni en la instancia ni en la casación, al margen de que, por la materia de que se trata, la insuficiencia e inadecuación de la forma adoptada, que es de Acuerdo, se mantendría por falta del instrumento normativo preciso, todo lo cual conlleva a la desestimación del motivo, cuya aceptación, por otro lado, no alteraría la sentencia en ningun sentido, razonamientos todos que ya han sido recogidos por esta Sala en sentencias como la de 12 de Enero, 29 de Mayo y 16 de Diciembre de 1.998, referidas al mismo Acuerdo hoy impugnado.
NOVENO,.- A tenor del art. 102,3 de la Ley Jurisdiccional, al no estimarse procedente el motivo de casación invocado, porcede imponer a la parte recurrente las costas causadas.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de Generalitat Valenciana contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 23 de Marzo de 1.995, (Recurso 627/93) de que se hizo suficiente mérito, imponiendo a la parte recurrente las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Fernando Martín González, estando la Sala celebrando audiencia pública, en el día de la fecha, de lo que como Secretario de la misma. Certifico.
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STS, 4 de Junio de 2008
...fase casacional. Concretamente a lo que dice el Tribunal Superior respecto a: El Tribunal Supremo -SSTS de 10 de marzo de 1993 y 27 de octubre de 1999 - ha acordado y resuelto todas las cuestiones que aquí se plantean. Es, sin embargo, la STS de 27 de febrero de 2000 la que mejor sintetiza ......