STS, 13 de Noviembre de 1995
| Ponente | CESAR GONZALEZ MALLO |
| Número de Recurso | 1766/1993 |
| Fecha de Resolución | 13 de Noviembre de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Noviembre de mil novecientos noventa y cinco.
Visto el recurso de casación que ante Nos pende, interpuesto por la representación procesal del Excmo Ayuntamiento de Alicante, contra la sentencia dictada el 3 de diciembre de 1.992 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso seguido en la misma con el número 1.565 del año 1.992 por el cauce de la Ley 62/1.978, de 26 de diciembre; habiendo sido parte recurrida D. Jesús Luis y oído el Ministerio Fiscal.
El Fallo de la sentencia recurrida declara: " Que estimando como estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Jesús Luis , al amparo de lo establecido en la Ley 62/78, de 26 de diciembre, sobre protección jurisdiccional del derecho fundamental de la persona, contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Excmo. Ayuntamiento de Alicante, adoptado en la sesión de 15 de julio de
1.992, por el cual se sanciona al recurrente con la reiterada y revocación de su licencia de autotaxis y de su permiso local o carnet urbano de circulación, debemos declarar y declaramos que, los mencionados actos, violan el derecho fundamental proclamado en el art. 25 de la C.E. Por lo que en consecuencia, los anulamos. Todo ello con imposición de costas a la entidad local demandada".
Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Alicante, presentó escrito de preparación del recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que estimando este recurso case la de instancia, dictando otra en la que desestime la demanda interpuesta ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma Valenciana por D. Jesús Luis .
Comparecido el recurrido, se admitió a trámite el recurso por providencia de trece de septiembre de 1994, concediéndole un plazo de treinta días a dicho recurrido para que formalizara su escrito de oposición, lo que hizo en fecha y en el que suplicaba a la Sala dicte sentencia no dando lugar a la casación postulada de contrario, con confirmación de la sentencia de instancia, y la imposición de las costas al Excmo. Ayuntamiento de Alicante.; el Ministerio Fiscal emitió su informe en el sentido de que procede estimar el recurso de casación anulando la sentencia recurrida y desestimar el recurso contencioso-administrativo.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día SIETE DE NOVIEMBRE DE 1995, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Como antecedentes de interés para la resolución del recurso, que constan en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales practicadas, deben señalarse: A) El 28 de junio de 1.991 comparecen en el Negociado de Tráfico y Transportes del Ayuntamiento de Alicante Dña. Estíbaliz y su hija Aurelio , de 15 años de edad, para denunciar los hechos cometidos por D. Jesús Luis , titular de la licencia de autotaxis nº NUM000 , con ocasión de prestar un servicio con el taxi.- B) La sentencia dictada el 4 de febrero de 1.992 por la Sección Tercera de la Audiencia Provincial de Alicante, en recurso de apelación en que se impugnaba la dictada el 3 de octubre de 1.991 por el Juzgado de la Penal nº 1 de los de la misma ciudad, establece literalmente como hechos probados "para realizar diversas gestiones personales bajó Estíbaliz del coche, esperando mientras tanto la niña sola junto al acusado, momento aprovechado por éste para bajarse la bragueta y, mostrando a la niña el pene, empezó a masturbarse. La niña se asustó, salió del coche y relató lo sucedido a su madre". C) Dicha sentencia penal desestimó el recurso de apelación y confirmó la sentencia apelada, que había condenado al taxista Jesús Luis como autor de un delito de exhibicionismo del artículo 431.1º del Código Penal a la pena de 100.000 pesetas de multa y otra de 75.000 pesetas de multa, con 10 y 8 días de arresto para el caso de impago.- D) El 18 de febrero de 1.992 el Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Alicante, después de haber practicado determinadas diligencias como consecuencia de la denuncia presentada, acordó instruir expediente en averiguación de los hechos, que podrá elevarse a disciplinario, a don Jesús Luis , nombrado Instructor y Secretario del expediente, formulándose pliego de cargos con fecha 15 de abril de 1.992 y propuesta de resolución el 18 del siguiente mes de junio, en ambos casos con traslado al expedientado para que pudiese formular alegaciones, aprobándose por la Comisión de Gobierno Municipal en sesión celebrada el 15 de julio de 1.992 la propuesta del Instructor, acordando suspender definitivamente (revocar) la licencia de autotaxi nº NUM000 , cuyo titular es D. Jesús Luis , y también suspender definitivamente (revocar) el permiso local nº NUM001 , del mismo titular, en ambos casos de conformidad con la Ordenanza Local Reguladora del Servicio, que había sido aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Alicante en sesión de 17 de junio de 1.986 y publicada en el Boletín Oficial de la provincia de Alicante el 23 de agosto siguiente.- E) El expresado acuerdo fue recurrido por D. Jesús Luis en procedimiento de la Ley 62/1.978, en el que se dictó por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana la sentencia aquí recurrida, de fecha 3 de diciembre de 1.992, que estimó el recurso y anuló la resolución sancionadora impugnada por vulnerar el artículo 25 de la Constitución.- F) Contra esta sentencia recurre en casación el Ayuntamiento de Alicante, alegando dos motivos como fundamento del recurso, uno por infracción del principio de reserva de Ley del artículo 25 de la Constitución y otra por vulneración del principio "non bis in idem".
En las alegaciones formuladas por el Ministerio Fiscal en ambas instancias, y también en el voto particular, se hace referencia a la posibilidad de que en vez de encontrarnos ante una resolución sancionadora, que es la protegida por el principio de reserva de Ley del artículo 25 de la Constitución, se trate más bien del incumplimiento de las condiciones generales de otorgamiento de la licencia, susceptible de determinar la revocación o suspensión de la misma. El Real Decreto Legislativo 339/1.990, de 2 de marzo, que aprobó el Texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículo a Motor y Seguridad Vial, dictada en desarrollo de la Ley de Bases 18/1.989, de 25 de julio, regula en el título IV las autorizaciones exigibles a los conductores y a los vehículos, admitiendo en los apartados 3), 4) y 5) de su artículo 63 que la Administración pueda revocar dichas autorizaciones cuando, después de otorgarlas, se acredite que han desaparecido los requisitos exigidos para su otorgamiento, mediante el breve y sencillo procedimiento que establece, desde luego distinto al que instruyó el Ayuntamiento de Alicante al taxista expedientado, en el que constantemente se hace referencia a su naturaleza de expediente disciplinario sancionador, hasta el extremo de que el punto 9 del orden del día de la sesión celebrada por el Pleno el 15 de julio de 1.992, en la que se adoptó la resolución que sancionó al taxista, está encabezado con el epígrafe "Imposición de sanción disciplinaria al titular de la licencia de autotaxi nº NUM000 (suspensión definitiva-revocación de la licencia)", por lo que nos encontramos con una sanción administrativa y no con la revocación de la licencia por incumplimiento sobrevenido de la condición exigible para su otorgamiento de carecer de antecedentes penales.
Tratándose pues de una sanción administrativa, el artículo 25.1 de la Constitución dispone que nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento, principio de legalidad que se manifiesta en un doble aspecto: de una parte, exigiendo la previa determinación de las infracciones y sus sanciones; de otra, que esa predeterminación se haga en una norma con rango legal suficiente. Aunque en la resolución administrativa se dice que se sanciona al Sr. Jesús Luis por infracción de los artículo
35.1.a) y 36.1.V), imponiéndole la sanción de conformidad con el artículo 43.2 de la Ordenanza reguladora del Servicio, en realidad los hechos imputados y por los que fue sancionado se hallan tipificados como faltamuy grave en el artículo 36.1.e), siendo sancionados con arreglo al artículo 36.2, en ambos casos de la Ordenanza reguladora del Servicio de Autotaxis que el Pleno del Ayuntamiento de Alicante aprobó en sesión de 17 de julio de 1.986, publicándose en el Boletín oficial de la provincia de Alicante de 23 del siguiente mes de agosto, señalando su Disposición Adicional tercera que con carácter supletorio de la Ordenanza se aplicará el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, aprobado por el Real Decreto 763/1.979, de 18 de marzo, Reglamento que prevé la misma infracción en el artículo 51.f) y la misma sanción que la Ordenanza en el artículo 53.c).
El Reglamento referido es posterior a la Constitución, siendo necesario examinar si alguna disposición con rango legal suficiente le otorga cobertura legal. La Ley 16/1.987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, dedica el capítulo VII del título III a los Transportes Urbanos , señalando fundamentalmente las competencias que sobre los mismos corresponden a los municipios, estableciendo en el título V un régimen de infracciones y sanciones manifiestamente diferente del que se contiene en el Reglamento y Ordenanza antes referidos. Cierto que su Disposición Adicional séptima autorizó al Gobierno para dictar, a propuesta del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, las disposiciones necesarias para la ejecución y desarrollo de lo dispuesto en esta Ley, y que el Reglamento aprobado por Real Decreto 1.211/1.990, de 28 de septiembre, en la tabla de derogaciones y vigencias, concretamente en el nº 4.A), incluye entre las disposiciones que conservan su vigencia el Decreto 763/1.969, de 16 de marzo, que aprobó el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos en Vehículos Ligeros, así como el Real Decreto 236/1.983, de 9 de febrero, y el Real Decreto 1.080/1.989, de 1 de septiembre, que lo modificaron, pero si una correcta interpretación del artículo 25.1 de la Constitución permite que la propia Ley haga suyo un régimen de infracciones y sanciones establecidos con anterioridad, no es en cambio admisible que una autorización al Gobierno para dictar Reglamentos en ejecución y desarrollo de la Ley haga posible que otorgue cobertura a un régimen sancionador (infracciones, sanciones y procedimiento) distinto del previsto en la Ley que desarrolla.
Igualmente, la Ley de Bases sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial nº 18/1.989, de 25 de julio, y el Texto articulado de la misma aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1.990, de 2 de marzo, contienen un régimen de infracciones, sanciones y un procedimiento distintos de los aplicados al sancionado, por lo que tampoco estas disposiciones otorgan cobertura legal al régimen sancionador de la Ordenanza municipal.
La consideración del servicio de autotaxis como un servicio impropio y la estimación de que su prestación implica una relación de sujeción especial con la Administración permite una mayor amplitud en la regulación reglamentaria de un régimen de infracciones y sanciones previamente establecidas en la Ley, lo que no significa que en esos casos pueda por vía reglamentaria establecerse un cuadro de infracciones y sanciones distintos de los previstos en la Ley.
La desestimación de este motivo del recurso es suficiente para mantener el pronunciamiento estimatorio de la sentencia recurrida y la anulación de una resolución administrativa que sancionó al expedientado por una infracción y con una sanción que infringe el principio de legalidad, con independencia por tanto de que no se acepte un segundo razonamiento en el que la sentencia considera que también se ha infringido el principio "non bis in idem", pues además de estar el taxista ligado por una relación de sujeción especial con el Ayuntamiento en que presta el servicio de autotaxis, el párrafo primero del artículo 431 del Código Penal castiga actos de exhibicionismo, estando en un título que protege la libertad sexual, mientras que el artículo 36.e) de la Ordenanza municipal sanciona la comisión de delitos calificados como dolosos en el Código Penal, cualquiera que sea su naturaleza y el bien jurídico protegido, con ocasión o con motivo del ejercicio de la profesión de taxista, de forma que pueden ser hechos delictivos de cualquier naturaleza y se persigue una finalidad distinta, concretamente impedir la continuación en la prestación del servicio de taxista de quienes han sido condenados por la comisión de cualquier clase de delito doloso.
Por declararse no haber lugar al recurso es procedente, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional, imponer las costas al recurrente.
Que debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación promovido por el Ayuntamiento de Alicante contra la sentencia dictada el 3 de diciembre de 1.992 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso seguido en la misma con el número 1.565 del año 1.992; imponemos las costas de este recurso a la Administración recurrente.Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. César González Mallo Magistrado Ponente de esta Sala del Tribunal Supremo estando celebrando Audiencia pública en el mismo día de su fecha. Certifico. La Secretaria. Rubricado.
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