STS, 15 de Enero de 2009
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2009:89 |
| Número de Recurso | 329/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 15 de Enero de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de enero de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Paloma Alonso Muñoz, en nombre y representación del "Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura", contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2005, sobre trasvase de aguas.
Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el 29 de noviembre de 2005, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de 30 de septiembre de 2005, que no acordó ningún trasvase de aguas para uso de regadío, desde la cabecera del Tajo hasta la cuenca del Segura.
Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.
En el escrito de demanda se solicita la estimación del recurso contencioso administrativo, la anulación del Acuerdo del Consejo de Ministros recurrido y que se declare que debió haberse reconocido el trasvase para el riego de los recursos excedentario existentes a la sazón en Entrepeñas y Buendía.
Habiéndose dado traslado a la Administración General del Estado del escrito de demanda, por el Abogado del Estado se presenta escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se declare que el acto administrativo recurrido es conforme a Derecho.
No solicitado el recibimiento a prueba, mediante providencia de 12 de febrero de 2007 se concedió a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones, que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos.
Señalándose para la deliberación y fallo del presente recurso el 13 de enero de 2009, fecha en la que tuvo lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. María del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se impugna el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de 30 de septiembre de 2005, que no acordó ningún trasvase de aguas para uso de regadío, desde la cabecera del Tajo hasta la cuenca del Segura, no accediendo, por tanto, a la petición que había sido formulada por el Sindicato Central de Regantes recurrente de un trasvase de 77 Hm3 de agua en origen para uso en riego.
La nulidad del expresado Acuerdo del Consejo de Ministros que postula el Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo Segura recurrente se fundamenta, como motivo de orden formal, en la falta de motivación del acto administrativo recurrido por no explicarse, ni hacerse referencia razonada alguna, sobre la denegación del trasvase para el riego que se había solicitado. Por otro lado, respecto a la cuestión de fondo suscitada, se aduce que el régimen jurídico del trasvase Tajo Segura establece un derecho al trasvase para el riego cuando las dotaciones lo permitan si se dispone de recursos excedentarios, por tratarse de una actividad reglada y no discrecional. De modo que cuando hay estos excedentes nace el derecho al trasvase hasta el volumen máximo permitido por la Ley. Precisando, en el escrito de demanda, que estamos ante aguas excedentarias, a tenor de lo dispuesto en la disposición adicional tercera de la Ley 10/2001, del Plan Hidrológico Nacional, cuando las aguas embalsadas en el conjunto Entrepeñas y Buendía superen los 240 Hm3. Por lo que se concluye que teniendo en cuenta que las aguas embalsadas a la fecha del Acuerdo impugnado era de 329 Hm3, existía un excedente de 89 Hm3, que tenían la condición de recursos excedentarios.
Por su parte, la Administración General del Estado se opone a la estimación de recurso porque no concurre la falta de motivación de la resolución impugnada, pues la explicación de la decisión del Consejo de Ministros se encuentra en las razones expuestas por los vocales de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, cuyo acta de 28 de septiembre de 2005, consta en el expediente administrativo, y que concluye en el destino prioritario del abastecimiento para el consumo. Se priorizaron las finalidades y se acordó el abastecimiento, si bien, posteriormente, en octubre de 2005, se acordó otro trasvase con la finalidad de riego. Estamos, por tanto, ante una motivación "in aliunde", como permite el artículo 89.5 de la Ley 30/1992, o por referencia a informes o dictámenes que constan en el expediente administrativo.
La legalidad de la no realización del trasvase se encuentra, según se aduce en el escrito de contestación a la demanda, en los criterios que establece el Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio, del Plan Hidrológico de la Cuenca del Tajo, que impone la garantía a los usuarios del Tajo, solo trasvasar aguas excedentarias, que sean superiores a 240 Hm3, pero sin que se reconozca un derecho "ex lege", como alega el Sindicato recurrente. No existe un derecho a los excedentes, sino que se establecen unos criterios o reglas que han de ser ponderados y respetados en cada caso por la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, tomando en consideración los informes técnicos previstos.
Planteados en los expresados términos el debate procesal, debemos abordar, con carácter preferente, la falta de motivación alegada, aunque ello suponga alterar el orden de exposición de los motivos de impugnación invocados por el Sindicato recurrente en el escrito de demanda. Teniendo en cuenta que la estimación de dicho motivo nos impediría adentrarnos en la cuestión de fondo suscitada.
La motivación de los actos administrativos, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia de este Tribunal Supremo cuya reiteración excusa cita, cumple una doble finalidad, de un lado, da a conocer al destinatario de los mismos las razones, concretas y precisas aunque no exhaustivas, de la decisión administrativa adoptada, para que con tal conocimiento, la parte pueda impugnarla ante los órganos jurisdiccionales, y estos, a su vez --esta es la segunda finalidad--, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican, ex artículo 106.1 CE.
El cumplimiento de esta exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, previsto en el artículo 54 de la Ley 30/1992, se salvaguarda mediante la severa consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo no motivado, en caso de incumplimiento. Ahora bien, esta ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante, como hemos señalado, o de mera irregularidad en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, pues solo si se conocen pueden impugnarse. Se trata, en definitiva, de valorar si concurre la indefensión a que se refiere el artículo 63.2 de la Ley 30/1992 cuya existencia es necesaria para incurrir en el vicio de invalidez señalado. El defecto de forma "solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados", nos indica el citado artículo 63.2.
En este sentido, la motivación puede contenerse en el propio acto, o bien puede realizarse por referencia a informes o dictámenes, ex artículo 89.5 de la Ley 30/1992, cuando se incorporen al texto de la misma. Ahora bien, esta exigencia de la incorporación de los informes, contenida en el mentado artículo 89.5 "in fine", ha sido matizada por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo --Sentencias de 21 de noviembre de 2005, 12 de julio de 2004, 7 de julio de 2003, 16 de abril de 2001, 14 de marzo de 2000 y 31 de julio de 1990-- en el sentido de considerar que si tales informes constan en el expediente administrativo y el destinatario ha tenido cumplido acceso al mismo, la motivación mediante esta técnica "in aliunde" satisface las exigencias de la motivación, pues permite el conocimiento por el receptor del acto de la justificación de lo decidido por la Administración.
La parte recurrente efectivamente ha tenido acceso al expediente administrativo, y ha conocido las razones por las que el Consejo de Ministros, mediante el Acuerdo impugnado autorizó el trasvase de 39 Hm3 de la cabecera del Tajo destinados a abastecimientos de poblaciones. Incluso ya en el propio Acuerdo impugnado, integrado por la propuesta con la aprobación del Consejo de Ministros, se establece que se elevará, por el Ministerio de Medio Ambiente, un nuevo informe sobre las previsiones hidrológicas al Consejo de Ministros de 28 de octubre de 2005, en el que efectivamente se aprobó destinar 18 Hm3 para el "riego de socorro". Igualmente consta en el citado acuerdo las razones de orden jurídico con las que se funda la decisión, las circunstancias hidrológicas excepcionales para que la decisión fuera adoptada por el Consejo de Ministros, y todas las demás que constan en el informe de situación de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura 07/05, de 28 de septiembre. En este informe se analiza de modo detallado la cuenca de origen y las receptoras, los volúmenes embalsados, su evolución y las previsiones, así como la regla de exploración. Concretamente, en la página 4 del citado informe se analiza la petición del Sindicato recurrente y las consecuencias que se producirían de aceptarse su petición. Concretamente se señala que hubiera quedado únicamente como recursos excedentes 12 Hm3 que resultaría "insuficientes para el abastecimiento urbano (las necesidades están estimadas aproximadamente en 13 hm3 al mes)".
Por tanto, el acuerdo impugnado no adolece de falta de motivación pues en el mismo y en el informe referenciado se expresan las razones por las que se acuerda el trasvase de 39 hm3 para el abastecimiento de las poblaciones y no se atiende la petición para el riego del Sindicato recurrente.
La impugnación de fondo del Acuerdo recurrido se fundamenta en que los usuarios regantes de las zonas regables establecidas en la Ley 21/71, de 19 de junio, sobre aprovechamiento conjunto Tajo Segura, Ley 52/80, de 16 de octubre, sobre Regulación del Régimen Económico de la Explotación del Acueducto Tajo-Segura y los Decretos 693/72, 674/73, 1533/75, 673/73, 1111/75, 675/73, 729/74, 1110/75, 672/73 y 1278/75, 672/73 y 1278/75, ostenta un verdadero derecho "ex lege" a que anualmente se trasvasen para el riego sus respectivas dotaciones. Se establece, a juicio del recurrente, un derecho al trasvase para el riego cuando las dotaciones lo permitan si se dispone de recursos excedentarios, por tratarse de una actividad reglada y no discrecional. De modo que cuando hay estos excedentes nace el derecho al trasvase hasta el volumen máximo permitido por la Ley.
El régimen jurídico de aplicación viene integrado por la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional que efectivamente fija el nivel por encima del cual las aguas tiene el carácter de "excedentarias". Así es, la disposición adicional tercera, relativa al Trasvase Tajo-Segura, dispone en cuanto a las transferencias de agua aprobadas desde la cabecera del Tajo, y conforme a lo dispuesto en el artículo 23 de su Plan Hidrológico de cuenca, que "se considerarán aguas excedentarias todas aquellas existencias embalsadas en el conjunto de Entrepeñas-Buendía que superen los 240 hm³. Por debajo de esta cifra no se podrán efectuar trasvases en ningún caso". Si bien, este volumen mínimo podrá revisarse en el futuro, como prevé el párrafo segundo de la citada disposición, conforme a las variaciones efectivas que experimenten las demandas de la cuenca del Tajo, de forma que "se garantice en todo caso su carácter preferente, y se asegure que las transferencias desde cabecera nunca puedan suponer un límite o impedimento para el desarrollo natural de dicha cuenca".
De modo que para la realización del trasvase la propia Ley 10/2001 traza una línea divisora mediante el establecimiento de un volumen mínimo --240 hm3 -- por encima del cual estamos ante aguas excedentarias, con prohibición de trasvase si son inferiores a dicho volumen. Ahora bien, este límite cuantitativo puede fluctuar, como apunta la propia adicional citada, teniendo en cuenta las demandas de la propia cuenca del Tajo que tienen carácter preferente, mediante el preciso equilibrio que ha de mediar en todo trasvase entre las necesidades de la cuenca cedente y las carencias de recursos hídricos de las receptoras. El trasvase se configura, por tanto, en la Ley 10/2001, como un importante instrumento vertebrador del territorio, evitando que zonas con déficits estructurales de recursos hídricos <
La superación del volumen cifrado en 240 hm3, legalmente establecido, no da derecho al trasvase sin mas y con el carácter automático que postula la parte recurrente, cuando se dispone de aguas excedentarias, por considerar, como se razona en el escrito de demanda, que ese derecho al trasvase es consecuencia del ejercicio de una potestad reglada y no discrecional de la Administración.
El trasvase es una autorización concreta de volúmenes en virtud de la cual se acuerda transferir cada año o en cada situación concreta. Esta autorización se produce efectivamente en los casos y con los límites previstos en la Ley y normas reglamentarias de desarrollo, concretamente la citada Ley 10/2001 y el Plan Hidrológico de cuenca del Tajo, aprobado por Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio, según la Orden de 13 de agosto de 1999 por la que se dispone la publicación de las determinaciones de contenido normativo.
Es el artículo 23 del expresado Plan Hidrológico de cuenca del Tajo, el encargado de regular el Acueducto Tajo-Segura, estableciendo una serie de criterios, tales como proporcionar la máxima seguridad técnica al suministro para los usuarios del Tajo garantizando su atención con garantía temporal y volumétrica del cien por cien (apartado 1), fijándose como límite, en los términos que ya señalamos en el fundamento anterior, de 240 hm3 (apartado 2), estableciendo efectivamente que "tal agua excedentaria puede ser trasvasada", lo que no significa que deba ser trasvasada siempre que haya una petición de riego como la formulada por el Sindicado recurrente. Procederá el trasvase cuando concurran las garantías y con la prevenciones que se señalan al respecto. Y corresponde a la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, conforme a las atribuciones conferidas por los Reales Decretos 2530/1985 y 1972/1988, establecer la regla de explotación de los embalses.
Esta regla de explotación que fue aprobada por el mentada Comisión Central, en su reunión de 28 de noviembre de 1997, establece las pautas a las que han de ajustarse las trasvases, tomando en consideración las exigencias totales embalsadas, la aportación acumulada en meses anteriores, las previsiones futuras, la predicción de aportaciones, evaporaciones y, en fin, la evolución general y de los volúmenes límite.
La regla citada se basa en el establecimiento de varios niveles según las exigencias totales embalsadas en Entrepeñas y Buendía, por lo que cuando concurren circunstancias hidrológicas excepcionales corresponde, además del salto de la competencia para resolver al Consejo de Ministros, el nivel 3, con un volumen trasvasable máximo de 23 hm3 al mes. Y en tales circunstancias si se atiende la petición del sindicato recurrente se hubiera puesto en peligro el abastecimiento humano, según consta al folio 4 del informe de situación de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura de 28 de septiembre de 2005, pues hubieran quedado 12 hm3 de excedente, insuficientes para el abastecimiento urbano que precisa de 13 hm3 al mes.
En definitiva, no se trata efectivamente de una actividad discrecional de la Administración, pues no le corresponde elegir entre varias soluciones igualmente justas, entre indiferentes jurídicos, se trata de adoptar una decisión sobre el trasvase de aguas, en todo caso, excedentarias, que ha de tomar en consideración no solo el límite volumétrico establecido legalmente, sino también una serie de variables y criterios, legal y reglamentariamente establecidos, como la prioridad del abastecimiento sobre el riego y los demás establecidos en el citado artículo 23 del Plan Hidrológico de cuenca del Tajo en los términos examinados en el fundamento anterior. La autorización que comporta un trasvase no constituye, insistimos, una decisión discrecional, pero tampoco puede establecerse la equivalencia, que se postula en el escrito de demanda, entre la actividad reglada y el carácter automático de la actuación administrativa, sino que la decisión reglada puede requerir de la aplicación y ponderación de los criterios legal y reglamentariamente establecidos.
Además, esta Sala ya ha declarado, en Sentencia de 20 de junio de 2007 recaída en el recurso de casación nº 8930/2003, respecto del derecho a trasvase que <>.
Por cuanto antecede, procede desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2005.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA no procede hacer imposición de las costas procesales ocasionadas en el presente recurso contencioso administrativo.
Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal del "Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura", contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2005, debemos declarar el expresado Acuerdo conforme con el ordenamiento jurídico. No se hace imposición de las costas procesales ocasionadas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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