STS, 11 de Diciembre de 2008

Por Orden Ministerial de fecha 11 de abril de 2001, notificada el 16 de julio del año 2001, se acordó por el Ministerio de Economía denegar a VIGAS ALMANSA S.A. los incentivos regionales solicitados por no cumplir el proyecto de construcción de una nueva planta de prefabricados de hormigón los fines y objetivos previstos en el art. 4 del Real Decreto 489/88, de 6 de mayo, atendiendo a los criterios de política del sector industrial, según el art. 7.3 del citado Real Decreto.

Promovido recurso contencioso-administrativo contra la referida resolución, la Sección Sexta de la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional dictó sentencia, en fecha 4 de mayo de 2004, cuyo fallo era del siguiente tenor literal: "Estimamos la demanda y anulamos el acto impugnado con el alcance que se determina en el FJ 2 [sic] fine de esta sentencia. Sin costas".

Decía al respecto el Fundamento Jurídico Tercero "in fine" que el alcance que se deriva de la estimación del recurso no puede ser el de la concesión de la subvención, sino, como se ha indicado (STS 29 de julio de 2002 ), el de "obtener una nueva resolución de la Administración en la que, bien se reconozca el derecho, bien se indiquen las razones de la denegación, que obviamente no pueden ser las mismas que se indicaron en el acto que dio origen a este recurso y que en cualquier caso serán objeto de control por este tribunal en orden a verificar una supuesta arbitrariedad".

Notificada al representante de la Administración, con fecha 14 de mayo de 2004, la sentencia de 4 de mayo anterior, fue declarada firme por providencia de 2 de junio de 2004, remitiéndose el mismo día 2 de junio de 2004 testimonio de la misma al Ministerio de Economía "a fin de que se lleve a puro y debido efecto lo en ella acordado, se adopten las resoluciones que procedan y se practique cuanto exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo.

Con fecha 14 de octubre de 2004 la entidad recurrente solicitó de la Sala de instancia la ejecución forzosa de la sentencia toda vez que habían transcurrido más de dos meses desde la comunicación de la sentencia al Ministerio de Economía para su cumplimiento.

Por Auto de 14 de febrero de 2005 la Sala de instancia requirió a la Administración para que informase al Tribunal sobre las causas concretas que motivaban el retraso en la ejecución de la sentencia.

Y en escrito de 7 de abril de 2005 la Subdirección General de Incentivos Regionales informó a la Sala de que con fecha 25 de octubre de 2004 se dictó Orden Ministerial disponiendo el cumplimiento de la sentencia de 4 de mayo de 2004, que el Consejo Rector de Incentivos Regionales estudió el expediente y formuló propuesta de resolución en su reunión de 23 de noviembre de 2004 y que con fecha 14 de febrero de 2005 se dictó Orden Ministerial por la que se denegaba a VIGAS ALMANSA S.A. los incentivos solicitados por "estar asociada la inversión a una actividad en la que concurren las circunstancias de tratarse de un sector maduro y estar inducida su fabricación por inversiones que no están apoyadas por otras acciones públicas; por tanto, el proyecto se considera que no cumple los fines y objetivos fijados en el art. 4 del Real Decreto 489/88, de 6 de mayo, al tratarse de una actividad excluida de esta línea de ayudas atendiendo a criterios de política económica del sector industrial, según establece el art. 7.3 del Real Decreto mencionado".

Por escrito de 28 de diciembre de 2005, reiterado el 8 de marzo de 2006, la parte recurrente mostró su disconformidad con la resolución acordada en la Orden Ministerial de 14 de febrero de 2005 y solicitó el cumplimiento forzoso de la sentencia de 4 de mayo de 2004, determinándose los daños y perjuicios por el incumplimiento de la sentencia en la cantidad de 1.821.757,84 euros, con el incremento de dos puntos del interés legal, despachándose la ejecución forzosa.

Por Auto de 13 de marzo de 2006, la Sala de instancia acordó tener por ejecutada la sentencia de 4 de mayo de 2004.

Interpuesto recurso de súplica, fue desestimado por Auto de 22 de enero de 2007.

Contra el Auto de 13 de marzo de 2007, confirmado en súplica por el de 22 de enero de 2007, VIGAS ALMANSA S.A. preparó ante el Tribunal "a quo", con fecha 26 de febrero de 2007, el presente recurso de casación, que, una vez tenido por preparado en providencia de 23 de julio de 2007, fue interpuesto el 12 de septiembre de 2007 ante esta Sala, desarrollándose después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y habiéndose formalizado por el Abogado del Estado su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló para votación y fallo, la audiencia del día 10 de diciembre de 2008, en cuya fecha ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, quien expresa el parecer de la Sección.

1. Decía el Auto de 13 de marzo de 2006 en sus Razonamientos Jurídicos que:

1. ) La sentencia cuya ejecución se pretende limita los efectos de su fallo estimatorio a que se dictara una nueva resolución "en la que, bien se reconozca el derecho (a la subvención), bien se indiquen las razones de la denegación, que, obviamente no pueden ser las mismas que se indicaron en el acto que dio origen a este recurso".

2. ) Mediante Orden de 14 de febrero de 2005, se resolvió de forma expresa e individualizada la cuestión planteada con los siguientes argumentos: a) la actividad para la que se solicita la subvención se integra en un sector maduro, b) todas las peticiones relacionadas con ese sector quedan ya sin subvención (art. 7.3 Real Decreto 489/88 ).

3. ) En estas circunstancias, resulta de especial importancia constatar la fecha de la petición de subvención por la recurrente (año 1999) y la de la concesión de subvención para el mismo sector en la sentencia del Tribunal Supremo invocado (rec. Sección Sexta Audiencia Nacional 1292/1993 ).

   Esta diferencia temporal permite concluir que si bien el mismo sector en la misma zona puede ser promocionable en un momento (1993) puede no serlo más adelante (1999).

   La decisión a este respecto corresponde de forma exclusiva a la Administración y no a este Tribunal, que solo puede continuar [sic] la racionalidad de la motivación y el respeto al principio de igualdad, referido a peticiones de la misma época.

4. ) Las actuaciones administrativas posteriores a la sentencia ponen de manifiesto la existencia de un cambio de criterio en la Administración, lo que es legítimo al haberse saturado el sector, que se realza, y esto es lo relevante, en términos de generalidad e igualdad para todas las peticiones.

   Solo en el supuesto de que la recurrente acreditara que una petición idéntica y coetánea a la suya fue subvencionada, podría dar lugar a considerar ilegítima la actuación de la Administración.

   2. Por su parte, el Auto de 22 de enero de 2007, que confirmaba en súplica el de 13 de marzo de 2006, razonaba así:

1. ) La recurrente podrá criticar la excesiva generalidad con la que se pronunció la resolución impugnada por la que se deniega su petición en vía administrativa "por no cumplir el proyecto, los fines y objetivos previstos en el art. 4 del Real Decreto 489/88, atendiendo a los criterios de política del sector industrial".

2. ) Este Tribunal comparte la crítica de la recurrente y por ello estimó el recurso declarando la improcedencia de la aplicación de los criterios contenidos en el Acuerdo de 19 de junio de 1990 del Consejo Rector, pero no otros criterios incardinables en la norma citada.

3. ) Tal y como se ordena en la sentencia, la estimación del recurso no confiere derecho a la percepción de la subvención siendo por tanto razonable y objetivamente comprobable la alegación de la Administración para la no concesión de la subvención procediendo tener por ejecutada la sentencia sin que la recurrente pueda alegar indefensión ya que pudo combatir en este incidente dicha alegación.

Dos son los motivos de casación en torno a los cuales se articula el recurso:

1. ) Al amparo del art. 87.c) LJCA, son susceptibles de recurso de casación los autos "recaídos en ejecución de sentencia, siempre que resuelvan cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en aquélla o que contradigan los términos del fallo que se ejecuta".

   Como quiera que el auto de fecha 13 de marzo de 2006 que declara tener por ejecutada la sentencia se basa en la contestación dada por la Administración condenada por Orden Ministerial de fecha 14 de febrero de 2005 y esta contestación es la misma que la dada por dicha Administración por Orden Ministerial de fecha 11 de abril de 2001 que fue objeto del recurso contencioso- administrativo ante la Sala de la Audiencia Nacional, cuya contestación ha sido declarada nula por la sentencia de la mencionada Sala de fecha 4 de mayo de 2004, es claro que dicho auto que declara ejecutada la sentencia contradice abiertamente el fallo de la sentencia, estando, hasta el momento presente, inejecutada la sentencia.

2. ) Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) LJCA se han infringido las normas del Ordenamiento Jurídico siguientes:

   1. Art. 24.1 de la CE de tutela judicial efectiva, pues habiéndose admitido el recurso y declarada nula la Orden Ministerial, no se puede declarar ejecutada la sentencia por otra Orden Ministerial, que si bien es de fecha distinta --la primera de 11 de abril de 2001 y la segunda de 14 de febrero de 2005-- tiene completamente el mismo texto que ha sido declarado nulo.

   2. Art. 2 de la LOPJ que dispone que los Juzgados y Tribunales no solo deben juzgar, sino ejecutor lo juzgado, y es claro que, al comparar las dos Ordenes Ministeriales citadas, son idénticas, por lo que igualmente se vulnera el mandato legal de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.

   3. Art. 103 LJCA. Este precepto en el presente supuesto, ha sido incumplido en su totalidad.

   1. - La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha hecho dejadez de su potestad de ejecutar su sentencia, declarando la misma ejecutada, cuando no lo es.

   2. - El Ministerio de Economía y Hacienda, mediante la Orden Ministerial de 14 de febrero de 2005, lejos de colaborar con lo resuelto por la Sala, la ha boicoteado hasta conseguir dejar en papel mojado lo resuelto en una sentencia judicial firme.

   3. - Pese a ser nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios al pronunciamiento de la sentencia, no solo no han sido declarados nulos como tales sino que han conseguido darle totalmente la vuelta a la sentencia dejarla vacía y sin contenido.

   En base a los motivos de casación articulados, la entidad recurrente suplica a esta Sala que anule, revoque y deje sin efecto el auto recurrido, dictándose resolución por la que se declare no ejecutada la sentencia y ordenándose su ejecución conforme a Derecho.

En el primer motivo de casación la parte recurrente compara la resolución administrativa de 11 de abril de 2001, impugnada en la instancia y que dio lugar a la sentencia de la Audiencia Nacional de 4 de mayo de 2004, y la dictada con fecha 14 de febrero de 2005 en ejecución de dicha sentencia, para concluir que la denegación de incentivos tiene el mismo fundamento y, por tanto, dicha sentencia jurisdiccional está inejecutada.

Esta Sala considera, no obstante, que la sentencia de la Sala de instancia de 4 de mayo de 2004 ha sido íntegra y completamente ejecutada al seguirse un nuevo procedimiento sobre concesión de la subvención solicitada, el cual ha concluido mediante resolución denegatoria, plenamente fundada, al expresar en dicha resolución que la inversión está asociada a una "actividad en la que concurren las circunstancias de tratarse de un sector maduro y estar inducida su fabricación por inversiones que no está apoyadas por otras acciones públicas".

Además, la resolución fue dictada de conformidad con la propuesta elaborada por el Consejo Rector de Incentivos Regionales, el cual, por otra parte, siguió el criterio establecido con carácter general en su Acuerdo de 19 de junio de 1990, que excluyó los proyecto relacionados con la "fabricación de cementos, cales y yesos". Dicho criterio es el que invariablemente ha sido adoptado respecto de otros proyectos de las características del presentado por la sociedad recurrente.

Resulta evidente que la Orden Ministerial de 14 de febrero de 2005 justifica la denegación de los incentivos regionales solicitados de modo cumplidamente diferente a como se razonaba en la Orden originaria de 11 de abril de 2001, al destacar que ya no se trata de que el concreto proyecto presentado por la recurrente no se acomode a los fines y objetivos de los incentivos regionales, sino que todo el sector que desarrolla la actividad en cuestión está excluido de las ayudas regionales por razones de política económica (en cuanto se trata de un sector maduro y estar inducida la actividad por inversiones que no están apoyadas por otras acciones públicas).

Así lo ha reconocido de forma clara y terminante el Auto impugnado que pone de relieve el cambio de criterio adoptado por la Administración con carácter general; por lo que --concluye el Auto --debe tenerse por ejecutada la sentencia de 4 de mayo de 2004, desde el momento en que ésta no concedió derecho alguno a la subvención solicitada sino sólo el derecho a obtener una "nueva resolución de la Administración en al que, bien se reconozca el derecho, bien se indique las razones de la denegación, que obviamente no pueden ser las mismas --como efectivamente no lo son-- que se indicaron en el acto que dio origen a este recurso..." (F.J. Tercero).

En el segundo de motivo de casación argumenta la entidad recurrente que la Audiencia Nacional ha hecho dejadez de su función jurisdiccional consistente en "ejecutar lo juzgado", para apoyar lo cual insiste de nuevo en la identidad de textos entre las dos resoluciones administrativas antes relacionadas (la de 11 de abril de 2001, anulada por la sentencia de 4 de mayo de 2004, y la de fecha 14 de febrero de 2005 dictada en ejecución de dicha sentencia.

La recurrente insiste en reproducir en casación el debate de la instancia, en un intento de sustituir con su propio criterio el razonado por el Tribunal "a quo". Olvida así que el objeto del recurso de casación no es el examen de nuevo, sin limitación alguna, como si de una segunda instancia se tratara, de la totalidad de los aspectos fácticos y jurídicos de la cuestión o cuestiones planteadas en la instancia.

De otra parte, son de recordar aquí las notas que caracterizan la subvención como medida de fomento administrativo según han venido establecidas en la sentencia de este Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2005 (rec. casación 398/2003 ), acogiendo una consolidada doctrina jurisprudencial: "En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica. Por último, la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista.

La expresada doctrina de la Sala es de plena aplicación al caso que aquí nos ocupa en cuanto refleja el carácter modal de la subvención por incentivos regionales, que sólo se justifica en cuanto sirve a los intereses de desarrollo económico y social de una determinada región. Si a juicio razonado y no arbitrario de la Administración no se cumplen las exigencias requeridas para el proyecto o éste por cualquier causa no sirve a los fines propios de los incentivos regionales, el proyecto no puede ser incentivado.

Y es que no se puede olvidar que la dirección de la política económica del Estado corresponde al Gobierno y a la Administración competente. Por ello, la concurrencia de los requisitos señalados en las normas reguladoras de las Zonas de Promoción Económica en relación con los posibles proyectos subvencionables suponen sólo el "presupuesto" para la concesión de la subvención, pero su mera concurrencia no genera derecho a la percepción d e la misma, ya que cumplidos éstos es necesaria una actividad de valoración por la Administración, que determine por una parte si la actividad es en sí misma subvencionable y, por otra y a continuación, si el proyecto presentado sirve a los fines previstos en las normas reguladoras de los incentivos regionales.

En todo caso, el Auto impugnado establece que en el caso de autos es legítimo el cambio de criterio adoptado por la Administración con carácter general al haberse saturado el sector (dado el tiempo transcurrido), cambio de criterio que se expone "y esto es lo relevante, en términos de generalidad e igualdad para todas las peticiones..." "al haberse saturado el sector".

El marco que, en definitiva, corresponde a la casación en la fase de ejecución de sentencia no es otro que determinar si existe o no una correlación entre las resoluciones ejecutivas y lo que demandaba el fallo de cuya ejecución aquí se trata.

La única finalidad que persiguen este tipo de recursos de casación radica, estrictamente, en el aseguramiento de la inmutabilidad del contenido de la parte dispositiva de la sentencia objeto de la ejecución, evitando, de este modo, que una actividad jurisdiccional de ejecución inadecuada pueda adicionar, contradecir o desconocer aquéllo que, con carácter firme, haya decidido con fuerza de cosa juzgada en el proceso previo de declaración.

Es doctrina de esta Sala (sentencias de 3 de julio de 1995, 14 de mayo de 1996 y 23 de marzo de 2007 ) que, a diferencia de lo que sucede con las sentencias y demás autos susceptibles de recurso de casación, frente a los cuales el recurso puede fundarse en los motivos previstos en el art. 88 de la Ley de Jurisdicción, tratándose de recurso contra autos dictados en ejecución de sentencia no son invocables otros motivos que los que específicamente señala el art. 87.1.c) de dicha Ley, reducidos a que los autos resuelvan cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en la sentencia o que contradigan lo ejecutoriado. Y ello en razón de que en la casación en ejecución de sentencia no se trata de enjuiciar la actuación del Tribunal de instancia, bien al juzgar, bien al proceder, objetivo al que responden los motivos del art. 88, sino de garantizar la exacta correlación entre lo resuelto en el fallo y lo ejecutado en cumplimiento del mismo.

En consonancia con lo anterior, en la sentencia objeto de ejecución se hacía constar que el alcance que se deriva de la estimación del recurso no puede ser el de la concesión de la subvención, sino el de obtener una nueva resolución de la Administración en la que bien se reconozca el derecho, bien se indique las razones de la denegación. La Administración ha optado por la denegación en resolución lo suficientemente explícita por lo que la sentencia debe tenerse por ejecutada al ser el auto recurrido congruente con los términos del fallo de la sentencia que se ejecuta.

No ha lugar pues, al recurso de casación interpuesto, resultando procedente condenar a la parte recurrente en las costas del recurso, debiendo establecerse como límite, en cuanto a la minuta del Abogado del Estado, a la vista de las actuaciones documentadas, la cantidad de 3.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.

No haber lugar al recurso de casación interpuesto por VIGAS ALMANSA S.A. contra el Auto de 13 de marzo de 2006 de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictado en el incidente de ejecución de la sentencia de 4 de mayo de 2004 pronunciada en el procedimiento ordinario 876/2001 y confirmado en súplica por el Auto de 22 de enero de 2007, resolución que, en consecuencia, confirmamos.

Imponer a la parte recurrente las costas del presente recurso de casación, con el límite, en lo que respecta a la cuantía de los honorarios del Abogado del Estado, indicado en el último de los Fundamentos de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Rafael Fernández Montalvo.- Manuel Vicente Garzón Herrero.- Juan Gonzalo Martínez Micó.- Emilio Frías Ponce.- Manuel Martín Timón.- Angel Aguallo Avilés.- Rubricados.- PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.