STS, 18 de Septiembre de 2014

La sentencia impugnada desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Cabildo Insular de La Palma contra la resolución de 5 de Agosto de 2010, de la Viceconsejería de Economía y Asuntos Económicos con la Unión Europea del Gobierno de Canarias, por la que se aprueba la liquidación definitiva de los recursos que integran el REF correspondiente al ejercicio 2009, y en la que se le asigna la cantidad de 23.907.819,29 euros.

La Sala fundamenta la desestimación de la pretensión ejercitada, (el reconocimiento del derecho a percibir, con cargo al fondo fiscal del REF del ejercicio 2009, una cantidad equivalente a la participación percibida en 2002 debidamente actualizada, concretamente 36.339.058,40 euros), reproduciendo el contenido de los Fundamentos de Derecho Primero a Quinto de la sentencia de 14 de octubre de 2011, que resuelve un proceso paralelo deducido por el Cabildo Insular de El Hierro, frente a la misma resolución administrativa.

Los Fundamentos de Derecho Primero al Cuarto enjuician la constitucionalidad de la Disposición Transitoria 4ª de la Ley 9/2003, de 3 de Abril, de Medidas Tributarias de Financiación de las Haciendas Territoriales Canarias , que no se planteó en la instancia, entrando el Fundamento Quinto a interpretar la referida Disposición Transitoria 4ª en los siguientes términos:

En la segunda parte de la demanda, la recurrente impugna la nulidad de la liquidación correspondiente a la recaudación de 2009 por no tener en cuenta la literalidad de la Disposición Transitoria Cuarta que dispone que "El Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos, garantizará a todas las islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio que finaliza el 31 de diciembre de 2002 en concepto de los recursos a que esta Ley hace referencia, estableciendo a tales efectos los mecanismos compensatorios correspondientes".

La tesis de la actora es que el Gobierno autonómico debió atribuir a todas las islas una asignación equivalente a la que venía percibiendo en el ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2002 y, no tanto un porcentaje como el fijado por el artículo 4.

En términos comparativos señala que en el año 2002 los ingresos totales por el Bloque REF fueron para el total de las islas de 525.312.051,00 de los que correspondieron al Cabildo recurrente, el Hierro, 10.760.180; mientras que la recaudación en el año 2009 fue para la totalidad de las islas de 450.394.942,44 correspondiendo a su Cabildo 9.121.132,64. Si en vez del porcentaje, se hubieran mantenido las cantidades percibidas en 2002, actualizadas conforme al IPC en un 20,2%, al Cabildo le hubiera correspondido la cantidad total de 12.933.736,36.

Concluye la actora, que la distribución de recursos para su Cabildo nunca debió ser inferior a la percibida en 2002.

La Exposición de Motivos de la Ley 9/2003 señala respecto a esta cuestión que el Gobierno de Canarias asumía en base a un principio de "lealtad institucional" establecer los mecanismos precisos para evaluar los impactos que sobre las Haciendas Locales Canarias pueda tener en el futuro la legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma, así como la garantía de que los Ayuntamientos no pueden recibir menos que lo obtenido con cargo al ejercicio de 2002".

No consideramos que exista una derogación tácita o pérdida de vigencia de la Disposición Transitoria Cuarta, pero ha de ser interpretado con el método lógico. En este punto, consideramos que una interpretación racional de la misma garantizaba y garantiza a las Corporaciones Locales las cantidades obtenidas en el año 2002, siempre que los ingresos obtenidos por el Bloque REF fueran iguales o superiores a los obtenidos en dicho ejercicio. Este es el sentido de la cláusula de garantía que se incluyó en la Disposición Transitoria Cuarta, cohonestándolo con el sistema de porcentaje establecido en el artículo 4 y con el principio de lealtad institucional en cuyo marco surge. Ello no permite acoger la pretensión del recurrente, ya que si la recaudación en cualquier ejercicio es inferior a lo recaudado en el ejercicio 2002, la minoración de la recaudación global no perjudica solo a la Comunidad Autónoma, sino a todas las Administraciones Locales copartícipes. La disminución de lo recaudado por el bloque REF perjudica por igual a todas las Administraciones, y ello entra dentro de la lealtad institucional; al igual que un incremento de la recaudación beneficiaría a todas las partes. Jurídicamente, la interpretación de la Disposición Transitoria no puede aislarse de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley 9/2003 , ya que no puede repartirse más que lo que se recauda en cada ejercicio. De tal manera que la interpretación de la actora negaría la aplicación del artículo 4 de la Ley, alterando los porcentajes para mantener una cantidad fija, lo que es contrario a una interpretación sistemática y racional de la norma. Sería tanto como negar la competencia que el Estatuto de Autonomía concede en exclusiva a la Comunidad Autónoma para hacer el reparto.

Es cierto que las Disposiciones Transitorias no pueden entenderse de vigencia indefinidas, ahora bien, en este caso, la Disposición Transitoria Cuarta conserva la función de estabilización y garantía para las Administraciones Locales, que ya se pusiera de manifiesto en los debates parlamentarios transcritos por el recurrente en la demanda. Empero, una recta interpretación de la misma como expusimos, conlleva que si se ha producido una disminución de la recaudación de los recursos por la propia situación económica, y no por un reparto torticero de la Comunidad Autónoma, las Administraciones Locales tienen la garantía de recibir lo que proporcionalmente le corresponda.

Compartimos, los razonamientos de la Comunidad Autónoma en la resolución impugnada que ha de ser confirmada por sus propios fundamentos, con desestimación del recurso [...]".

SEGUNDO.- Contra la referida sentencia, el Cabildo Insular de la Palma preparó recurso de casación y, una vez que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, fue interpuesto con la súplica de que se dicte sentencia por la que se case la recurrida y se estime la demanda deducida en la instancia.

TERCERO.- Personada la Administración Autónoma de Canarias, se opuso a la admisión del recurso preparado, por falta de juicio de relevancia, no accediéndose a la solicitud de inadmisión por Auto de la Sección Primera de 14 de Junio de 2012.

CUARTO.- Remitidas las actuaciones a la Sección Segunda, se confirió traslado a la parte recurrida para el trámite de oposición, interesando sentencia desestimatoria del recurso.

QUINTO.- Para el acto de votación y fallo se señaló la audiencia del día 17 de septiembre de 2014, fecha en la que tuvo lugar la referida actuación procesal

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frias Ponce,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- La parte recurrente, al amparo del art. 88. 1 d) de la Ley Jurisdiccional , articula dos motivos de casación.

En el primero denuncia, invocando los artículos 3.1 del Código Civil , 9.3 y 117 de la Constitución , que la sentencia, al interpretar la disposición transitoria cuarta de la ley 9/2003, de 3 de Abril, de Medidas Tributarias y de Financiación de las Haciendas Territoriales Canarias , prescinde de los criterios hermenéuticos y llega a un resultado abrogativo/modificativo de un precepto legal vinculante.

(a) Entiende, en primer lugar, que la afirmación de que la garantía prevista en dicha disposición sólo es aplicable cuando el volumen de ingresos efectivamente recaudados en el ejercicio en cuestión fuera igual o superior al computado en el ejercicio 2002, es una afirmación que ha de reputarse irrazonable, ya que ni se explica el por qué de tal razonamiento ni tiene ningún engarce lógico (i) con la literalidad, (ii) con la finalidad ni (iii) con el contexto del precepto.

(i) No tiene ningún engarce con la literalidad en la medida en que la disposición transitoria se limita a atribuir a las Corporaciones Locales el derecho a percibir, a costa del Gobierno canario, una cantidad equivalente a la percibida en 2002, imponiendo dicha obligación sin tener en cuenta si los recursos recaudados del REF en el correspondiente ejercicio superaron, igualaron o resultaron inferiores a los percibidos en 2002, con lo que la Sala de instancia introduce una condición a la aplicación del precepto que el mismo no menciona, operando un efecto modificativo de la propia disposición legal.

(ii) La posición de la sentencia tampoco tiene engarce con la finalidad de la norma, ya que si la misma pretende, precisamente, dotar una garantía de mínimos a las Corporaciones Locales en su participación en los recursos del REF ante la eventualidad de que su participación, atendiendo a lo efectivamente recaudado en un determinado ejercicio, fuera inferior a la obtenida en 2002, parece evidente que la garantía operará, en pura lógica, cuando el volumen de recaudación disminuya con respecto al obtenido en 2002, ya que si el volumen es igual o superior no se dará la contingencia o presupuesto de hecho para el que se ha establecido la garantía legal de la disposición transitoria cuarta.

(iii) Atendiendo a una interpretación contextual se revela también absurda la tesis de la sentencia de instancia, ya que si la participación teórica asignada a las Corporaciones Locales en el artículo 4 (58% de la recaudación total en cada ejercicio) diera una cifra, sobre lo recaudado en el correspondiente ejercicio, igual o superior a lo obtenido por dichas Corporaciones Locales en 2002, entonces los porcentajes de reparto a aplicar entre la Comunidad Autónoma, de un lado, y sus Corporaciones Locales, de otro, serán los señalados en el artículo 4, percibiendo las segundas un 58% y la primera un 42%. Como excepción a lo anterior (disposición transitoria cuarta), si la participación teórica asignada a las Corporaciones Locales en el artículo 4 (58%) no alcanzara, con respecto a lo recaudado en un determinado ejercicio, un importe equivalente al efectivamente asignado a dichas Corporaciones Locales en 2002, el Gobierno debería suplir, a cargo y a costa del 42% de la participación autonómica, la diferencia para igualar la participación de las Corporaciones Locales a la cifra de 2002 (disposición transitoria cuarta), con lo que los porcentajes de participación entre las Corporaciones Locales y el Gobierno autonómico diferirán del previsto en el artículo 4, aumentando el de las primeras -hasta cubrir el mínimo garantizado- a costa del porcentaje de participación del Gobierno, que disminuirá correlativamente.

Concluye que, consecuentemente, la operatividad de la disposición transitoria cuarta, como excepción al régimen general del artículo 4, sólo actuará cuando el volumen de recursos recaudados del REF disminuya con respecto a los computados en 2002, nunca cuando dicho volumen sea igual o superior, ya que en tales casos la disposición transitoria cuarta no tiene razón de ser y se aplicará directa y exclusivamente el artículo 4.

(b) Expone, en segundo término, que la sentencia comete un gravísimo error de interpretación al considerar que en el caso de que el volumen de ingresos procedentes de los tributos del REF disminuyera, las Corporaciones Locales y el Gobierno de la Comunidad Autónoma tendrían derecho a participar en la proporción señalada en el artículo 4 , esto es, a razón del 58% y del 42%, respectivamente, sin que opere en tales supuestos ninguna "corrección" de la proporción, por considerar la sentencia que en caso de disminución la misma debe perjudicar "por igual a todas las partes".

En su opinión, la disposición transitoria cuarta quiere decir precisamente lo contrario. Apela a la mera literalidad de la disposición para constatar que la garantía del mínimo recibido por las Corporaciones Locales en 2002 se asume por el Gobierno autonómico y -lo que es más importante- a cargo de sus fondos, lo que, a su entender, significa lisa y llanamente, que ante una merma en el volumen recaudado con cargo al REF lo que quiere el precepto es que tal merma no la padezcan proporcionalmente las dos partes (postura de la sentencia) sino justo lo contrario, que las Corporaciones Locales tengan una participación igual a la de 2002 a costa de la participación del Gobierno de Canarias.

Añade que la literalidad y la finalidad del precepto viene avalada, además, por los propios antecedentes parlamentarios, que no dejan lugar a dudas sobre el espíritu garantista de la norma con respecto a los derechos de las Corporaciones Locales.

(c) Finalmente, discrepa del argumento de la "lealtad institucional", que la Sala de instancia concreta en una especie de solidaridad entre todas las Administraciones canarias, en el sentido de que cualquier disminución en la recaudación del REF debería ser soportada por igual por todas las administraciones y no por una sola de ellas, de modo que la interpretación de la disposición transitoria cuarta en el sentido de una garantía de mínimos vulneraría tal "lealtad institucional" al imponer al Gobierno canario la obligación de compensar a las Corporaciones Locales una eventual disminución de la recaudación que no alcanzara el mínimo garantizado a la mismas.

Discute la invocación de un principio genérico, como el de "lealtad institucional", para alterar el sentido y el alcance de una disposición legal vigente, ya que es evidente que quien debe interpretar y plasmar ese principio es el propio legislador autonómico, que es al que corresponde determinar los criterios de reparto de los recursos del REF, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 59.g ) del Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto (BOE de 16 de agosto), habiendo optado el legislador, ante una eventual disminución de los recursos del REF, por garantizar un mínimo a las Corporaciones Locales a costa de la participación del Gobierno, garantía ésta que, en su opinión, responde a un principio de solidaridad y que se sustenta en el hecho de que los recursos del REF constituyen la fuente esencial, cuantitativa y cualitativamente hablando, de financiación de las Corporaciones Locales, mientras que el Gobierno de Canarias cuenta con otras fuentes de financiación alternativas (tributos estatales cedidos y no cedidos), con lo que, ante una eventual disminución de rendimientos, es el legislador autonómico, en el ejercicio de la potestad estatutaria para establecer los criterios de reparto, el que ha optado por garantizar dicho mínimo de ingresos a las Corporaciones Locales, en detrimento de la participación del Gobierno en el fondo, opción que ha de entenderse tan legítima como la propia del artículo 4 de establecer un porcentaje de participación distinto entre aquél y los entes locales.

Razona que si la Sala de instancia entendía que el sistema diseñado por el legislador vulnera un principio superior, de carácter estatutario o constitucional, tendría que haber planteado una cuestión de inconstitucionalidad, pero no dejar sin efecto ni aplicación la disposición transitoria cuarta a través de una interpretación abrogativa de la misma.

Por su parte, en el segundo motivo de casación alega la infracción del artículo 50.c) del ya mencionado Estatuto de Autonomía de Canarias, precepto que regula los recursos financieros de las Islas, señalando «los derivados del régimen económico-fiscal de Canarias», previsión que no se contempla, sin embargo, en la relación de recursos de la Comunidad Autónoma de Canarias.

Entiende que la mención expresa de los recursos del REF entre las fuentes de financiación de las Corporaciones Locales y su omisión respecto a las fuentes de financiación de la Comunidad Autónoma responde, cuando menos, a los antecedentes históricos del propio REF, que en su faceta de fuente especial de ingresos nutría exclusivamente a las haciendas locales canarias (Cabildos y Ayuntamientos).

Sostiene que la interpretación contextual de ambos preceptos puede conducir a dos resultados distintos: (i) bien considerar que la voluntad del Estatuto de Autonomía es conformar los recursos del REF como fuente de financiación exclusiva de los entes locales o (ii) bien como fuente preferente. Esta segunda es, a su juicio, la filosofía que preside la Ley 9/2003, en la que si bien se permite la participación en los recursos del REF tanto de las Corporaciones Locales como del Gobierno autonómico, atribuye a las primeras una posición prevalente, lo que se demuestra en los dos preceptos nucleares de la norma; el artículo 4 y la disposición transitoria cuarta.

Siendo así, la exégesis de la sentencia deja sin contenido la garantía de dicha disposición y, con ello, desconoce el principio de prelación o preferencia de las Corporaciones Locales en la participación en los recursos del REF, contemplado en el artículo 50.c ) del Estatuto de Autonomía.

SEGUNDO.- La Comunidad Autónoma de Canarias se opone al recurso, por entender, en relación con el primer motivo, que la aplicación de los principios hermenéuticos del artículo 3.1 del Código civil es lo que permite alcanzar sin dificultad la interpretación a que ha llegado la Sala de instancia., cuyos argumentos son razonables y lógicos.

(a) El Tribunal Superior de Justicia acude al criterio sistemático para interpretar la disposición transitoria cuarta de la Ley 9/2003 , conjugando distintas partes de la misma norma. Contempla el artículo 4 y considera que la interpretación exacta de aquella disposición transitoria no puede aislarse ni negar la aplicación del artículo 4 de la Ley, de modo que cualquier conclusión a la que deba llegarse tiene que amparar el respeto a los criterios de reparto allí establecidos, por lo demás, en ejercicio de la competencia exclusiva que a la Comunidad Autónoma le concede en este punto el artículo 59.g) de su Estatuto de Autonomía.

Admitido, en hipótesis, que el tenor literal de la disposición transitoria cuarta admite varias opciones, considera que el canon sistemático permite solventar la posible ambigüedad de la norma. De esta manera, la sentencia, al igual que hace la parte recurrente, califica el contenido de esa disposición como una cláusula de garantía, pero le atribuye un alcance más lógico y racional, fruto de una interpretación sistemática y respetuosa con los principios informadores de la Ley 9/2003, que la que pretende el Cabildo Insular recurrente. Sostiene la Sala de instancia que aquella disposición transitoria cuarta garantizaba y garantiza a las Corporaciones Locales las cantidades obtenidas en el año 2002, siempre que los ingresos obtenidos por el REF fueran iguales o superiores a los alcanzados en dicho ejercicio.

Sostiene que cualquier interpretación que se dé a la disposición transitoria cuarta no puede prescindir de la finalidad de la Ley 9/2003 ni hacerse con independencia de la recaudación obtenida.

La sentencia viene a reconocer que lo pretendido con la disposición transitoria cuarta no era establecer un sistema alternativo al diseñado en la nueva Ley, como un método de asignación de recursos sin necesaria vinculación con los ingresos obtenidos del REF , al margen de los criterios objetivos de reparto y sin ajuste alguno con la recaudación, que es lo que se defiende de contrario.

(b) De otro lado, la sentencia recurrida, sin abandonar el método lógico y racional que preside sus razonamientos, detecta la ratio legis de la norma, acudiendo para ello a la Exposición de Motivos de la Ley, que consagra el principio de lealtad institucional, permitiéndole reforzar su argumentación: la cláusula de garantía no puede entenderse como un mecanismo que haya de perjudicar a la Comunidad Autónoma, como copartícipe de los recursos, siempre y en todos los casos en que se disminuya la recaudación en un ejercicio.

(c) Niega que la interpretación del Tribunal Superior de Justicia suponga un quebrantamiento del principio institucional de deferencia del poder judicial hacia el poder ejecutivo. Rechaza con rotundidad que la interpretación sostenida en la sentencia produzca un efecto abrogativo de la repetida disposición transitoria cuarta. La interpretación de la sentencia no conduce a resultados absurdos. La Sala de instancia ha tenido en cuenta los trabajos parlamentarios, y pese a ello ha dispuesto que una interpretación respetuosa de la norma conlleva que si se ha producido una disminución de la recaudación de los recursos por la propia situación económica, y no por un reparto torticero de la Comunidad Autónoma, las Administraciones Locales tienen la garantía de recibir lo que proporcionalmente les corresponda. En fin, no cabe olvidar que la sentencia acude a la exposición de motivos de la Ley en busca de una interpretación auténtica.

Y en relación con el segundo motivo afirma no acertar a entender la vulneración que del artículo 50.c) del Estatuto de Autonomía se denuncia. La sentencia interpreta la disposición transitoria cuarta sin desconocer norma estatutaria alguna. Por lo demás, no aprecia la supuesta situación de prevalencia que a los Cabildos otorga el Estatuto de Autonomía en su participación en los recursos derivados del REF . El propio sistema de reparto diseñado en el artículo 4 de la Ley evidencia precisamente lo contrario, puesto que dentro del 58% reservado a las Corporaciones Locales se incluyen Cabildos y Ayuntamientos, atribuyéndose a la Administración autonómica el restante 42%.

Precisa que no hay norma estatutaria alguna que imponga la titularidad exclusiva de los recursos del REF en favor de las islas. Según se razona en la sentencia, tales recursos financian las haciendas canarias en su conjunto. De la normativa constitucional y estatutaria se obtiene la voluntad del constituyente de configurar el REF como un régimen especial de ámbito autonómico, no exclusivamente local.

El artículo 50.c) del Estatuto de Autonomía establece, efectivamente, que uno de los recursos de los cabildos insulares serán los derivados del REF , pero de esa norma no cabe inferir que su participación lo sea en términos de prevalencia ni mucho menos excluyentes.

Por otro lado, entiende que la obligación de la Comunidad Autónoma de velar por su propio equilibrio territorial y por la realización interna del principio de solidaridad ( artículo 57 del Estatuto) configura la Hacienda autonómica como una de la principales destinatarias de los recursos del REF , partiendo de la premisa de que dicha financiación no va dirigida a la financiación interna de una determinada administración, sino a su redistribución entre las distintas esferas de actuación de las administraciones canarias.

Concluye que la titularidad de los recursos del REF es compartida, sin prevalencia ni exclusividad por parte de nadie.

TERCERO.- Antes de dar respuesta a los dos motivos de casación formulados debemos poner de manifiesto la singularidad del régimen fiscal canario desde sus orígenes a las disposiciones legales sobre las que se ha suscitado la presente controversia.

En efecto, las singularidades fiscales canarias se ponen de manifiesto casi desde el mismo momento de su incorporación a la Corona de Castilla en el siglo XV. Las condiciones geográficas y climáticas imponen desde entonces un régimen diferente en los tributos aplicables en las islas, régimen que ha de tener en cuenta, de un lado, su insularidad alejada y fragmentada y, de otro, la escasez de materias primas y bienes naturales de primera necesidad como el agua.

La Constitución parte de la existencia del Régimen Económico y Fiscal canario (FJ 4º, último párrafo, de la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 16/2003, de 30 de enero 21 ), en cuanto régimen especial (FJ 2º, párrafo tercero, y FJ 4º, párrafo primero, de la STC nº 35/1984 ). En la Sentencia núm. 156/2004 de 21 septiembre, se alude por el Tribunal Constitucional expresamente al "Régimen Económico y Fiscal Especial de Canarias" (FJ 3º, párrafo. cuarto).

Tal y como ha destacado la doctrina, la Disposición Adicional Tercera de la Constitución llevó a cabo una confirmación, más que reconocimiento de un Derecho Especial en Canarias en materia fiscal, confirmando la legitimidad constitucional del régimen canario y permitiendo que en estas islas exista un régimen fiscal distinto del que rige en el resto del territorio común.

Las características permanentes del archipiélago canario hacen que en nuestros días las especialidades que representan su régimen económico y fiscal no signifiquen, desde el prisma constitucional, un privilegio económico o social que resultaría prohibido por la norma fundamental ( artículo 138.2 CE ), sino que, por el contrario, suponen una concreción efectiva del principio de solidaridad entre las nacionalidades y regiones del Estado español que el artículo 2 proclama y que el artículo 138.1 concreta, al preconizar el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.

En todo caso, según dispone el artículo 46.1, Estatuto, aprobado por la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto , "Canarias goza de un régimen económico- fiscal especial, propio de su acervo histórico y constitucionalmente reconocido, basado en la libertad comercial de importación y exportación, no aplicación de monopolios y en franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo ".

El régimen económico-fiscal (abreviadamente, REF), sistema propio y específico de Canarias, que hunde sus raíces en la Historia, es un conjunto de medidas de naturaleza fiscal y económica, que tienen su razón de ser en las peculiaridades que definen a Canarias (insularidad, lejanía, especiales condiciones geográficas, geológicas y climáticas, etc.), y que suponen la configuración de un sistema fiscal que proporciona recursos a las Corporaciones locales canarias. Así el Tribunal Constitucional, en la Sentencia núm. 16/2003, de 30 de enero , ha declarado que el REF tiene un evidente sentido finalista "en cuanto que se integra por un conjunto de elementos -no exclusivamente fiscales-, de carácter rigurosamente instrumental, en cuanto son puros medios para conseguir un fin - art. 138.1, CE .-, concretamente, la realización efectiva del principio de solidaridad atendiendo precisamente al hecho insular". (FJ 5, párrafo 6).

Ahora bien, las nuevas circunstancias políticas y jurídicas derivadas de la incorporación del Reino de España a la Comunidad Europea, originaron que la financiación de las Corporaciones insulares sufriera una seria revisión. La minoración de los ingresos derivados del Arbitrio de Entrada, producida como consecuencia del Tratado de Adhesión, originó una obligación del Estado de compensar a los Cabildos Insulares. Este es el sustrato que permite entender las normas establecidas en la Ley 20/1991, de 7 de junio, que modifica los aspectos fiscales de la Ley 30/1972, de 22 de julio. Pero, así y todo, es lo cierto que la situación por ella definida carecía de estabilidad, aspecto particularmente grave en una cuestión central para la vida de las Corporaciones, como es la de los recursos necesarios para hacer frente a sus competencias.

Por otra parte, ha de hacerse referencia en este contexto a los Cabildos Insulares y a su naturaleza, debiendo señalarse que no sólo son Corporaciones locales que tienen por finalidad el gobierno, la administración y la representación de sus respectivas Islas, sino que son, además, instituciones de la Comunidad Autónoma de Canarias. Esta doble naturaleza, confirmada de forma clara en la reforma del Estatuto de Autonomía ( Ley Orgánica 4/1996), es un punto de partida para comprender las fuentes que nutren las haciendas insulares. Así, de los artículos 50 del Estatuto de autonomía de Canarias y 158 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo) se observa una equiparación con los recursos de las Diputaciones provinciales, algo que es coherente con el artículo 41, LRBRL . En concreto, el artículo 50 del Estatuto -el precepto sustituye el término Cabildo por el de Isla- dispone:

"Los recursos de las Islas están constituidos por:

a) Los establecidos en su legislación específica

b) Los establecidos en la legislación de régimen local

c) Los derivados del régimen económico-fiscal de Canarias

d) Las participaciones en los impuestos regionales, en las asignaciones o subvenciones estatales y en las transferencias procedentes del Fondo de Compensación Interterritorial, que puedan otorgarse por Ley del Parlamento Canario.

e) Los que les asignen como consecuencia de las competencias que se les transfieran"

Entonces, procede diferenciar los recursos financieros de que los Cabildos disponen como Corporaciones locales, equiparables a las Diputaciones provinciales, sin perjuicio de las peculiaridades que la LHL establece respecto de dichos recursos, de los recursos adicionales que se encuentran previstos básicamente en las normas autonómicas canarias, dentro de los cuales los que provienen del REF ocupan un lugar destacado.

Entre estos recursos, como hemos dicho, los que tienen mayor significación son los derivados del REF, previstos en el apartado c) del artículo 50 del Estatuto, que tienen un evidente amparo y respaldo constitucional ( Disposición Adicional Tercera de la Constitución , y SSTC 16/2003, de 30 de enero , y 62/2003, de 27 de marzo ), y cuya distribución y reparto corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias a partir del 31 de diciembre de 1996 , que fue el día en que entró en vigor la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, por la cual se modificó el Estatuto de Autonomía de Canarias, reconociendo la referida competencia en el artículo 59.g ).

Y es así, como en cumplimiento de lo dispuesto en la norma institucional básica canaria se aprobó la Ley 9/2003, de 3 de abril, Ley de Medidas Tributarias y de Financiación de las Haciendas Territoriales de Canarias, que tuvo por finalidad configurar un sistema estable de distribución y reparto, a cuyo efecto creó el "Bloque de Financiación Canario", en el que se aglutinan los ingresos anuales obtenidos por la recaudación del impuesto general indirecto canario, el arbitrio sobre importaciones y entrega de mercancías en las Islas Canarias y el impuesto especial sobre determinados medios de transporte.

La Exposición de Motivos de la Ley 9/2003, de 3 de abril, señala:

"En el marco de los principios estatutarios y legales de colaboración entre las administraciones canarias, la presente Ley tiene como finalidad crear las condiciones que hagan efectiva la estabilidad de las haciendas territoriales canarias mediante el establecimiento de una serie de medidas tributarias y de financiación, que les permita la planificación a largo plazo con mayor certidumbre y seguridad.

Elemento esencial para la consecución del objetivo de estabilidad lo constituye el régimen de distribución de recursos de las figuras tributarias del Régimen Económico-Fiscal de Canarias que corresponden a las administraciones canarias. Este régimen se regula en el Capítulo primero, mediante la determinación expresa del concepto «Bloque de Financiación Canario», y de los criterios de distribución, lo que le otorga la seguridad jurídica necesaria para dicho objetivo.

El «Bloque de Financiación Canario», o base de reparto , se conforma por los rendimientos anuales del Impuesto General Indirecto Canario (IGIC), del Arbitrio sobre Importaciones y Entrega de Mercancías en las Islas Canarias (AIEM) y el rendimiento anual del Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transportes, que se considera a efectos de una más equitativa distribución de los recursos.

Para la distribución se fija un porcentaje único de distribución entre las corporaciones territoriales canarias y el Gobierno de Canarias. El cálculo del porcentaje de distribución es el producto de la distribución y aportación de la Comunidad Autónoma en el año 2001 a las entidades locales canarias sobre el total de los recursos. Las aportaciones y distribución se refirieron al Impuesto General Indirecto Canario, al Arbitrio sobre la Producción e Importación en las Islas Canarias (APIC), y a la compensación por el descreste del APIC. Al importe anterior se le añade un ajuste, consistente en consolidar aquellos importes asignados a la subida de tipos del IGIC y recogidos en el acuerdo entre el Gobierno de Canarias y los cabildos insulares sobre compensación por el descreste del APIC para el ejercicio 2001 y que, excepcionalmente, no se obtuvieron en dicho ejercicio.

Con ello se pone fin a los sistemas transitorios propios de la situación actual caracterizada por la inestabilidad de las haciendas territoriales canarias que suponía la adopción en las Leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de complejos mecanismos de compensación financiera de procesos de desarme y posterior pérdida de figuras tributarias que desvirtúan determinadas normas y producen dificultades de interpretación."

Y como se refleja en la Exposición de Motivos y se reseña en la sentencia antes transcrita, el Capítulo I de la Ley (artículos 3 a 6, ambos inclusive) regula la distribución de los recursos financieros derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, a través del denominado Bloque de Financiación Canario, debiéndose resaltar que, fijados los parámetros del mismo por los artículos 2 y 3, en el artículo 4 se dispone:

1.Para la determinación de las cantidades a distribuir se fijan los siguientes porcentajes de distribución:

a) Para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente, el 58%.

b) Para la Comunidad Autónoma de Canarias el 42%.

2. La distribución del Bloque de Financiación Canario entre la Comunidad Autónoma de Canarias y las Haciendas Locales se realizará por la Comunidad Autónoma conforme a los cálculos establecidos en los artículos anteriores, aplicando los porcentajes fijados en el apartado 1 de este artículo, y según el procedimiento que establezca el titular del departamento competente en materia de hacienda."

A su vez, el artículo 5 de la Ley establece que de la parte que corresponde a los Cabildos y Ayuntamientos hay que extraer un 5 % con destino al Fondo Insular de Inversiones y que el reparto de la cantidad resultante se hará de la siguiente forma: a) el 87,5 por ciento en forma directamente proporcional a la población; b) el 2 por ciento en forma directamente proporcional a la superficie y c) el 10,5 por ciento en atención al hecho insular, distribuyéndose un 1,5 por ciento a cada isla.

Finalmente, el art. 6 regula la distribución de los recursos en cada isla por el Cabildo Insular.

Sin embargo, la ley contempla la eventualidad de que la aplicación de los nuevos criterios pudiese suponer una minoración de los recursos de las Haciendas Locales en comparación con los obtenidos en el año 2002, estableciendo dos previsiones.

De una parte, el art. 6.5, relativo a las Haciendas municipales, garantiza que en cada año ningún Ayuntamiento de la Isla reciba menos recursos que los que recibió definitivamente con arreglo al ejercicio 2002, siempre que lo que corresponda de la recaudación a la respectiva isla supere lo obtenido en el citado ejercicio 2002.

Por otro lado, se encuentra la Disposición Transitoria Cuarta, a que se refiere el recurso, que establece lo siguiente:

"El Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos, garantizará a todas las islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio que finaliza el 31 de diciembre de 2002 en concepto de los recursos a que esta ley hace referencia, estableciendo a tales efectos de los mecanismos compensatorios correspondientes".

Dicha disposición Transitoria Cuarta se incorporó con ocasión de la tramitación parlamentaria de la ley ante la presentación de una enmienda procedente del Grupo Parlamentario Socialista Canario, que tenia el siguiente contenido " El Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos garantizará, como mínimo, a todas las Islas y a todos los Ayuntamientos de Canarias la asignación que hasta la fecha, venían percibiendo en concepto de recursos a que esta ley hace referencia, estableciendo a tales efectos los mecanismos compensatorios correspondientes.

Luego la Comisión suprimió la garantía que el Gobierno de Canarias debía mantener "como mínimo" en cuanto a la asignación que hasta la fecha venían percibiendo las Islas y los Ayuntamientos, sustituyéndola por "·una asignación equivalente" a la que venían percibiendo en el ejercicio que finalizaba el 31 de Diciembre de 2002.

CUARTO.- Entrando ya a resolver los motivos de casación formulados, respecto del primero ha de indicarse que, no discutiéndose el carácter intemporal de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003 , la cuestión debatida gira sobre el alcance y extensión de la misma, toda vez que frente al criterio de la Sala de instancia que, aplicando un metodo lógico y racional de interpretación, niega la posibilidad de prescindir del importe anual recaudado por el Bloque de Financiación Canario y de los porcentajes de reparto a que se refiere el artículo 4º, condicionando la garantía establecida al mantenimiento del nivel de recaudación obtenido en el año 2002, el Cabildo recurrente mantiene que la garantía asegura la percepción de unos ingresos iguales a los recibidos por cada una de las entidades insulares en el ejercicio 2002, con lo que cualquier disminución de los mismos debe compensarse con los recursos que corresponden al Gobierno de Canarias, incluso aunque la recaudación no supere lo obtenido en el año 2002.

Es cierto que una interpretación estrictamente literal del precepto impide mantener la existencia de la condición a que se refiere la Sala de instancia.

A diferencia de lo que señala el artículo 6.5 de la Ley, que hace depender la garantía establecida a favor de los Ayuntamientos, a fin de que no recibieran menos de lo obtenido con cargo al ejercicio 2002, del dato de que el nivel de recaudación superase lo obtenido en el año 2002, hay que reconocer que esta condición no se recoge en la Disposición Transitoria, por lo que dicha objeción no puede ser determinante para la suerte del litigio.

Sin embargo, todo ello no nos puede llevar al éxito del motivo, al no ser posible compartir que la garantía legalmente reconocida a los Cabildos Insulares aseguraba la percepción de unos ingresos exactamente iguales a los percibidos en el ejercicio de 2002, en cuanto que la garantía se concreta en una asignación equivalente, lo que implica entender que sólo alcanza a compensar la minoración de las cantidades a percibir producidas por la aplicación del nuevo método de reparto empleado hasta la entrada en vigor de la Ley; en ningún caso a la disminución de los recursos a percibir como consecuencia de una minoración en la recaudación.

La interpretación que defiende el Cabildo recurrente desconoce el objetivo perseguido con la aprobación de la Ley que era poner fín a los sistemas transitorios propios de la situación existente, caracterizada por la inestabilidad de las Haciendas Territoriales Canarias, que suponían la adopción en las Leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de complejos mecanismos de compensación financiera, evitando situaciones de inseguridad juridica derivadas del impacto de una futura legislación sectorial o institucional jurídica, por lo que establece un texto único en materia de distribución de los recursos derivados del Régimen Económico Financiero partiendo de que la financiación tiene carácter anual, de tal manera que según fueran los ingresos del respectivo ejercicio se practicaría la distribución en Corporaciones Locales y Comunidad Autónoma atendiendo a los criterios de distribución previstos en el artículo 4º de la Ley, por lo que la base del reparto era el importe recaudado por el Bloque de Financiación Canaria siendo los porcentajes del 58% para Cabildos y Ayuntamientos y del 42 % para la Comunidad Autónoma parametros fijos que han de pautar a lo largo de la vigencia de la ley la distribución de los recursos del Bloque de Financiación Canario, entre la Comunidad Autónoma y los Cabildos y Ayuntamientos, permitiendo de esta forma una planificación a largo plazo con mayor certidumbre y seguridad .

Ante esta realidad, la disposición transitoria cuarta no puede interpretarse de forma aislada sino teniendo en cuenta los principios en que se inspira, dentro del sistema de que forma parte, lo que impide mantener que pretendía sustituir los criterios de reparto del artículado de la ley por un sistema alternativo al previsto en la Regulación General, cuando la recaudación fuese inferior a la de 2002, desvinculando la asignación de los recursos de los ingresos anuales obtenidos del régimen económico fiscal .

En definitiva, a juicio de la Sala, se impone una interpretación que atienda a elementos lógicos, históricos y sistemáticos del precepto, que nos lleva a incardinar la disposición transitoria dentro del sistema de la Ley 9/2003, debiendo entenderse que la garantía sólo perseguía compensar la minoración de cantidades a percibir por el transito del anterior metodo de reparto al establecido en la ley 9/2003, y de ahí que garantizase a todas las islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio de 2002, no una cantidad igual a la que se percibió .

Con ello, se evitan situaciones de inseguridad jurídica, derivadas del impacto de una futura legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma, a la par que se da efectividad al principio de lealtad constitucional, referido en la Exposición de Motivos de la Ley en los siguientes términos:

"Finalmente parece adecuado a la finalidad de esta Ley el reconocimiento expreso del principio de lealtad institucional mediante el compromiso del Gobierno de Canarias de establecer los mecanismos precisos para evaluar los impactos que sobre las haciendas locales canarias pueda tener en el futuro la legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma, así como la garantía de que los Ayuntamientos no pueden recibir menos que lo obtenido con cargo al ejercicio de 2002."

Y por ello, el artículo 10 de la Ley dispone:

"De conformidad con el principio de lealtad institucional, el Gobierno de Canarias evaluará el impacto que pueda suponer la legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma de Canarias en las haciendas locales canarias, y se tendrá en cuenta a efectos de su corrección. "

Sin embargo, lo que no garantiza la Disposición Transitoria Cuarta es una imprevisible disminución de ingresos por debajo del nivel alcanzado en el ejercicio finalizado en 31 de diciembre de 2002, por causa de crisis económica y ello, de un lado, porque la base de reparto es siempre el Bloque de Financiación Canario y, de otro, porque no tendría sentido que en aquella situación, y pese a ser todas las Administraciones interesadas titulares de servicios públicos que han de mantener, el equilibrio de Cabildos y Ayuntamientos se lograra a base de un mayor desequilibrio en la Comunidad Autónoma, que no solo sufriría directamente las consecuencias de la disminución de ingresos, sino que también habría de hacer frente, "con cargo a sus fondos", ya disminuidos, a compensar el desequilibrio financiero de Cabildos y Ayuntamientos.

La interpretación que se sostiene por la Sala de instancia, y que se confirma por esta Sala, supone, en cambio, el mantenimiento de un equilibrio entre los recursos correspondientes a la Comunidad Autónoma y los que correspondan a las entidades territoriales, siendo ésta una idea que está siempre presente en el legislador, como lo demuestra la Ley 4/2012, de 25 de junio, de Medidas Administrativas y Fiscales, que, entre otros extremos, realizó una regulación integral de las exenciones interiores e incrementó los tipos de gravamen en el Impuesto General Indirecto Canario y que a través de su Disposición Final Primera , añadió a la Ley 9/2003, de 3 de abril , una norma de excepción, en forma Disposición Transitoria, la Quinta, en la que se establecían porcentajes de participación específicos para los incrementos de recaudación derivados de la modificación del Impuesto General Indirecto Canario, en virtud de la regulación de dicha ley y manteniéndose los tradicionales para los ingresos no imputables a las medidas recogidas en la misma.

En efecto, la Disposición Transitoria Quinta estableció:

"1. Hasta el año 2016 los porcentajes de distribución entre Comunidad Autónoma de Canarias y Cabildos Insulares y Ayuntamientos Canarios establecidos en el artículo 4 no se aplicarán a la recaudación líquida que se incorpora al Bloque de Financiación Canario debida a la modificación del Impuesto General Indirecto Canario realizada mediante la ley de medidas administrativas y fiscales por la que se introduce esta disposición transitoria.

2. Para la determinación de las cantidades a distribuir por la recaudación líquida que se incorpora al Bloque de Financiación Canario debida al incremento de los tipos impositivos del Impuesto General Indirecto Canario establecido mediante la ley de medidas administrativas y fiscales por la que se introduce esta disposición transitoria, se fijan los siguientes porcentajes de distribución:

a) Para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente, el 26.82% en 2012, el 50,15% en 2013, el 25% en 2014, y el 36% en 2015.

b) Para la Comunidad Autónoma de Canarias el 73,18% en 2012, el 49.85% en 2013, el 75% en 2014, el 64% en 2015.

3. Para la determinación de las cantidades a distribuir por la recaudación líquida que se incorpora al Bloque de Financiación Canario distintas a las debidas al incremento de los tipos impositivos del Impuesto General Indirecto Canario establecido establecido mediante la ley de medidas administrativas y fiscales por la que se introduce esta disposición transitoria, se fijan los siguientes porcentajes de distribución:

a) Para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente, el 0% desde el 2012 hasta el 2013 incluido, y el 58% en los años 2014 y 2015.

b) Para la Comunidad Autónoma de Canarias el 100% desde el 2012 hasta el 2013 incluido, y el 42% en los años 2014 y 2015.

4. Para la determinación de la recaudación líquida que corresponda a incremento de los tipos impositivos del Impuesto General Indirecto Canario y las restantes modificaciones establecidas mediante la ley de medidas administrativas y fiscales por la que se introduce esta disposición transitoria, la Comisión Técnica de análisis y coordinación de la gestión tributaria de los recursos derivados del Bloque de Financiación Canario establecerá en 2012 la metodología de su cálculo, y posteriormente informará sobre su cuantificación.

5. No obstante, durante el año 2015 el gobierno de Canarias y las Corporaciones locales, a la vista de la situación económica y de financiación de los servicios públicos fundamentales, mediante acuerdo entre el Gobierno de Canarias, los Cabildos Insulares y la Federación Canaria de Municipios se podrá extender a 2016 la aplicación del apartado 3, y del apartado 2, en este caso, con los porcentajes de distribución del 71.82% para los cabildos insulares y ayuntamientos conjuntamente y el 28.18% para la Comunidad Autónoma de Canarias, así como el mantenimiento de una cantidad o porcentaje a la Comunidad Autónoma en el ejercicio 2017."

El acuerdo deberá contar con la posición favorable del Gobierno de Canarias, de la mayoría de los Cabildos Insulares y de la Federación Canaria de Municipios".

(La referida Ley fue luego sustituida en este aspecto por la Ley 5/2013, de 26 de diciembre, de Medidas Fiscales y de Financiación de las Haciendas Territoriales, como consecuencia del acuerdo entre Comunidad Autónoma y entidades territoriales).

Por lo expuesto, debemos desestimar el primero de los motivos formulados.

QUINTO.- No mejor suerte puede correr el segundo motivo, pues ningún precepto del Estatuto de Autonomía de Canarias autoriza a atribuir carácter prevalente a los recursos financieros de las islas sobre los de la Comunidad Autónoma. Antes bien el artículo 59 del Estatuto, encarga a esta última, a través de su Parlamento, la distribución de los recursos del REF , al disponer:

"Se regularán necesariamente mediante Ley del Parlamento canario las siguientes materias:

g) Los criterios de distribución y porcentajes de reparto de los recursos derivados del Régimen Económico-Fiscal de Canarias."

A ello debe añadirse, de un lado, que la mayor o menor participación de Cabildos y Ayuntamientos, de un lado, y de Comunidad Autónoma de otro, acordada en la Ley 9/2003, no es signo de prevalencia, sino el resultado de la aplicación por la Ley, de la participación en los recursos en el ejercicio 2001, tal como pone de relieve la Exposición de Motivos de la Ley 9/2003, antes transcrita, y de otro, en las recientes Leyes 4/2012 y 5/2013, el consenso entre Comunidad y entes territoriales ha marcado la fijación de los criterios de distribución. En todo caso, la parte recurrente, de forma circular, atribuye el carácter prevalente con base en una interpretación de la Disposición Transitoria 4ª de la Ley 9/2003 , que carece de fundamentación a tenor de lo que hemos indicado al resolver el primer motivo, no resultando conforme a Derecho.

SEXTO.- La desestimación de los motivos formulados lleva aparejado la del recurso de casación, lo que ha de hacerse con imposición de costas procesales a la recurrente, si bien que la Sala, haciendo uso de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la Ley de esta Jurisdicción , limita los derechos de la Comunidad Autónoma por este concepto, a la cantidad máxima de 8.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación, número 530/2012, interpuesto por Dª María Luisa Sánchez Quero, Procuradora de los Tribunales, en nombre del CABILDO INSULAR DE LA PALMA , contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sala de Las Palmas), de 21 de octubre 2011, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 1163/2010 , sobre liquidación definitiva de los recursos que integran el Régimen Económico y Fiscal de Canarias recaudados en el año 2009, con condena en costas a la parte recurrente, si bien con la limitación indicada en el último de los Fundamentos de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Manuel Vicente Garzon Herrero Emilio Frias Ponce Joaquin Huelin Martinez de Velasco Jose Antonio Montero Fernandez Manuel Martin Timon Juan Gonzalo Martinez Mico

Voto Particular

VOTO PARTICULAR

FECHA:23/09/2014

VOTO PARTICULAR CONCURRENTE que formula el Magistrado Excmo. Sr. Don Rafael Fernandez Montalvo en

relación con la sentencia recaída en el recurso de casación número 530/2012.

Comparto el fallo de la sentencia, aunque, con el mayor respeto, disiento de la posición que mantiene el criterio mayoritario sobre la naturaleza de las normas transitorias. En mi opinión, dichas normas no solo "en principio", como se afirma en el fundamento SEXTO 2 de la sentencia, sino que siempre y en todo caso, por su finalidad y esencia, son previsiones normativas que tiene por objeto "regular el paso de la legislación anterior a la nueva de forma transitoria o temporal", y no pueden ser interpretadas en el sentido de que contienen la regulación de situaciones o relaciones jurídicas surgidas con posterioridad a la entrada en vigor de la nueva norma.

El significado propio de las normas transitorias es dar adecuada respuesta a la seguridad jurídica que puede verse comprometida por el cambio de las normas jurídicas, evitando que la admisión inflexible y automática de las consecuencias de la nueva norma se proyecten sobre situaciones o relaciones jurídicas existentes en el momento de producirse dicho cambio. De esta manera es consustancial al concepto de las normas transitorias tener un objeto especial, limitado a las relaciones jurídicas que existen en el momento de la transición, esto es cuando una norma es sustituida por otra. En definitiva, la cuestión básica del Derecho transitorio es la de marcar la línea divisoria entre la eficacia de la antigua ley y la nueva ley modulando, en su caso la retroactividad de ésta. Dicho en otros términos el problema que tratan de resolver las disposiciones transitorias no son los hechos o relaciones que surgen con posterioridad a la nueva norma sino, precisamente, aquellos que son anteriores. Se dictan para resolver conflictos de leyes en el tiempo, aquellos que puedan surgir entre la nueva ley y la anterior derogada por ella, adaptando los preceptos de la nueva ley a las situaciones jurídicas nacidas al amparo de la anterior ley.

La expresada naturaleza de las disposiciones transitorias debió considerarse al interpretar la que bajo tal título es determinante del sentido del fallo, consolidando la doctrina sobre el sentido del derecho transitorio.

Pero, a mayor abundamiento, aunque se admitiera que el legislador bajo el nombre de disposición transitoria está dando cobertura a una regulación posterior a la entrada en vigor de la nueva norma, lo que, en ningún caso, podría albergar es una interpretación que contemplara y diera respuesta a una situación sobrevenida absolutamente imprevisible en el momento en que se dicta la Ley 9/2003, de Medidas Tributarias y de Financiación de las Haciendas Territoriales Canarias.

La crisis económica que se produjo después y que da lugar al conflicto que trata de resolverse, se inicia en Estados Unidos en el verano del 2007 y se oficializa en Europa un año después, en el verano del 2008. Se caracteriza por su amplitud e intensidad, dando lugar a un derecho propio de la crisis que, incluso, se constitucionaliza en la modificación del artículo 135 CE .

En efecto, la integración europea y la integración de su Derecho a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros han multiplicado las innovaciones tendentes a la reducción de dicho déficit de todas las Administraciones públicas. La mayor parte del derecho de la crisis económica en España tiene referencia europea. Ello ha sucedido desde el primer momento de la crisis, pero se ha incrementado progresivamente hasta el punto de que las menciones de la normativa de la Unión Europea se introducen, como directriz a seguir, en la reforma de la CE en septiembre de 2011. Dicha referencia europea está igualmente presente en la normativa de otros países y en el debate constitucional consiguiente.

Desde un punto de vista material, las medidas adoptadas por la normativa de la crisis comprenden todos los instrumentos y mecanismos de intervención en la economía de que disponen los poderes públicos, aunque tiene especial incidencia en la consolidación fiscal (Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad financiera, que desarrolla el artículo 135 CE , reformado en septiembre de 2011).

a) Surge, así, con firmeza una disciplina presupuestaria, de control del gasto público y de límite de endeudamiento para todos los entes públicos, especialmente como consecuencia de la actuación de las instituciones de la Unión Europea.

b) Se tiende también a una reestructuración de las Administraciones públicas, y a una racionalización y modernización en la prestación de los servicios públicos.

En estas circunstancias no es posible invocar una disposición transitoria para petrificar ad futurum una regulación que ni siquiera podía imaginar las consecuencias y necesidades de una crisis sobrevenida de tal intensidad

Voto Particular

VOTO PARTICULAR

FECHA:19/09/2014

VOTO PARTICULAR que, al amparo de los artículos 260 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (BOE de 2 de julio ), y 205 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento civil (BOE de 8 de enero), formulan los magistrados don Joaquin Huelin Martinez de Velasco y don Jose Antonio Montero Fernandez a la sentencia dictada el 18 de septiembre de 2014, en el recurso de casación 530/12, interpuesto por el Cabildo Insular de La Palma contra la que la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª), con sede en Las Palmas de Gran Canaria, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias pronunció el 21 de octubre de 2011 en el recurso contencioso-administrativo 1163/10 .

PRIMERO .- Nuestra discrepancia se centra en los razonamientos que se contienen el cuarto fundamento de la sentencia de la que discrepamos y que fijan la interpretación que, en opinión de la mayoría de la Sala, debe darse a la disposición transitoria cuarta de la Ley del Parlamento de Canarias 9/2003, de 3 de abril , de medidas tributarias y de financiación de las Haciendas Territoriales Canarias (BOE de 28 de mayo).

Dicha Ley, como recuerda la sentencia que no compartimos, tuvo por designio, según reza su exposición de motivos, crear las condiciones que hicieran efectiva la estabilidad de las haciendas territoriales canarias mediante el establecimiento de una serie de medidas tributarias y de financiación, permitiéndoles la planificación a largo plazo con mayor certidumbre y seguridad, a cuyo objeto erigió como elemento esencial la distribución de los recursos de las figuras tributarias del Régimen Económico-Fiscal de Canarias (« REF», en lo sucesivo) [artículo 1], creando el llamado Bloque de Financiación Canario (en adelante, «BCF ») [ artículo 2]. Para la distribución de esos recursos señaló un porcentaje fijo (58% para las corporaciones locales y 42% para la Administración autonómica, según el artículo 4.1 ). Con ello, en palabras de la propia exposición de motivos, se trataba de poner fin a sistemas transitorios caracterizados por la inestabilidad de las haciendas territoriales canarias como consecuencia de la adopción en las leyes de presupuestos de complejos mecanismos de compensación financiera.

La distribución corresponde, según el artículo 4.2, a la Comunidad Autónoma, con arreglo a los cálculos y porcentajes fijados en los preceptos anteriores, y todo ello con sujeción al principio de lealtad institucional, que, anunciado en el último párrafo de la exposición de motivos, impone en el artículo 10 al Gobierno de Canarias la obligación de evaluar el impacto que pueda suponer la legislación sectorial o institucional de la Comunidad Autónoma en las haciendas locales de su territorio. En el mismo párrafo de la exposición de motivos y con el propósito de contribuir a la finalidad de la Ley, se establece «la garantía de que los Ayuntamientos no pueden recibir menos que lo obtenido con cargo al ejercicio 2002».

En esta línea, la disposición transitoria cuarta preceptuó que «el Gobierno de Canarias, con cargo a sus fondos, garantizará a todas las islas una asignación equivalente a la que vinieran percibiendo en el ejercicio que finaliza el 31 de diciembre de 2002 en concepto de los recursos a que esta Ley hace referencia, estableciendo a tales efectos los mecanismos compensatorios correspondientes».

A la vista de la anterior regulación, la Sala debió concluir que, en el debate, la razón estaba de parte del Cabildo recurrente, no sólo porque así se deduce del tenor literal de la norma, como reconoce la propia mayoría [«es cierto que una interpretación estrictamente literal del precepto impide mantener la existencia de la condición a que se refiere la Sala de instancia» (segundo párrafo del cuarto fundamento jurídico)], sino también porque su finalidad y el contexto abonan la tesis que defiende la Administración insular [la mayoría alude, para defender su decisión, a los «elementos lógicos, históricos y sistemáticos del precepto» (séptimo párrafo del cuarto fundamento jurídico), pero no identifica con precisión cuáles sean esos elementos].

Para empezar, se ha de tener en cuenta que la mencionada disposición transitoria garantiza a las corporaciones locales canarias, a partir de la entrada en vigor de la Ley, una asignación equivalente a la percibida en el ejercicio 2002 en concepto de los recursos del REF. Así lo reconoce el propio Tribunal de instancia, que, sin embargo, añade un condicionante ausente del tenor de la norma: que la previsión sólo opera si los recursos recaudados por el REF fueran iguales o superiores a los de 2002. Nada hay en el texto de la disposición transitoria que permita esta conclusión. Aún más, la propia literalidad de la proposición normativa niega esta conclusión de los jueces a quo, avalada por la mayoría de esta Sala, cuando dice que esa garantía la afrontará el Gobierno de Canarias "con cargo a sus fondos". Si la disposición transitoria cuarta únicamente operara cuando la recaudación fuera igual o superior a la obtenida en el ejercicio 2002 esa previsión sobraría, pues la Comunidad Autónoma nunca tendría que acudir a sus fondos, ya que los porcentajes del artículo 4.1 siempre se aplicarían sobre la cantidad recaudada, igual o superior a la de 2002 en el entendimiento de la Sala de instancia y de la mayoría de este Tribunal Supremo.

La mención del artículo 4.1 autoriza a afirmar que, desde una visión sistemática de la norma, tampoco se sostiene la tesis de la sentencia impugnada, que vacía de contenido la disposición transitoria cuarta, haciéndola innecesaria. Si cualquiera que fuera la recaudación (superior o inferior a la de 2002) de los recursos del REF los cabildos y ayuntamientos percibirían un 58% conjuntamente, reservando el otro 42% a la Comunidad Autónoma, no hacía falta la previsión de la disposición transitoria cuarta, garantizándoles como mínimo una asignación equivalente a la de 2002 (se ha de recordar que "equivalente" es la cualidad de lo que equivale a otra cosa, y que "equivaler" es, dicho de una cosa, ser igual a otra en la estimación, valor, potencia o eficacia).

No hay contradicción entre el artículo 4.1 y la disposición transitoria que centra nuestra atención. Si la recaudación es igual o superior a la de 2002 se aplican los porcentajes de dicho precepto, si es inferior, la Comunidad Autónoma debía asignar a su costa (esto es, sobre su porcentaje) la cantidad que sea menester para alcanzar ese mínimo garantizado, ese "equivalente" a la suma percibida en el año 2002. Aún más, si cuantitativamente no se identifica la expresión "equivalente" con el término "igual" a la de 2002, el criterio de interpretación teleológico llevaría a entender que debiera ser la cantidad que económicamente equivaliera a aquélla atendido el tiempo transcurrido desde el ejercicio 2002. Lo que de ningún modo admite el término "equivalente" es asignar una cantidad inferior a la de 2002 sin cuestionar la aplicación intemporal del contenido de la discutida disposición transitoria cuarta de la Ley del Parlamento de Canarias 9/2003 , como dice hacer la mayoría [«no discutiéndose el carácter intemporal de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 9/2003 » (primer párrafo del cuarto fundamento jurídico)].

Por consiguiente, la alusión a la suma percibida en el año 2002 como mínimo garantizado autoriza a sostener que la finalidad de la norma se compadece mal con el planteamiento de la mayoría y afianza la pretensión del Cabildo insular. Se trata, como ya hemos apuntado, de promover la estabilidad de las haciendas territoriales canarias, para que puedan planificar a largo plazo sus actividades con mayor certidumbre y seguridad, y al servicio de esa estabilidad se asegura a las corporaciones locales percibir en adelante, como mínimo, la suma que recibieron en el ejercicio 2002. Este designio de estabilidad se vería seriamente comprometido si su satisfacción quedara sometida al albur de la recaudación derivada de los tributos que integran la REF. Como el propio Tribunal de instancia y la mayoría de esta Sala reconocen, esta norma es una previsión de "estabilización y garantía" para las corporaciones locales. Es verdad que esas alteraciones también afectan a la Administración de la Comunidad Autónoma, pero no se ha de olvidar que, como subraya el Cabildo recurrente, mientras que los recursos de las islas y de los ayuntamientos que las integran se nutren fundamentalmente del REF [artículo 50.c ) del Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto (BOE de 16 de agosto), en la redacción de la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre (BOE de 31 de diciembre)], los de la Comunidad Autónoma beben de fuentes más variadas (véase el artículo 49 del mismo Estatuto), de modo que una disminución de la recaudación del REF afecta a la estabilidad financiera de la Administración autonómica en menor medida que a la de los cabildos y ayuntamientos canarios.

En fin, en principio de lealtad que anuncia la exposición de motivos de la Ley 9/2003 y plasma su artículo 10 no tiene el alcance que se infiere de la sentencia impugnada, como corresponsabilidad de todas las Administraciones territoriales ante la disminución de los recursos del REF, debiendo perjudicar a todos por igual. Muy al contrario, en este preciso contexto es un mandato dirigido a la Comunidad Autónoma para que evalúe el impacto que su legislación sectorial o institucional pueda tener en las haciendas locales canarias, esto es, las de los cabildos y los ayuntamientos, a fin de adoptar las medidas correctoras pertinentes. A la vista de este alcance, tal principio, lejos de abonar la tesis de la sentencia recurrida, la debilita, pues ante una eventual disminución de la recaudación del REF la Comunidad debiera poner en marcha esas medidas correctoras, entre ellas la que le impone la disposición transitoria cuarta . Téngase en cuenta que el último párrafo de la exposición de motivos, al referirse al principio de lealtad institucional en los términos expresados, dice que ese principio no sólo compromete al Gobierno de Canarias a establecer los mecanismos precisos para evaluar aquellos impactos, sino también a garantizar que «los Ayuntamientos no pueden recibir menos que lo obtenido con cargo al ejercicio de 2002».

Las razones que preceden debieron, a nuestro juicio, conducir a la estimación del segundo motivo del recurso y a la casación de la sentencia de instancia.

SEGUNDO .- Reconocemos el esfuerzo argumental desarrollado en la decisión mayoritaria para separarse del tenor literal de la disposición transitoria cuarta de la Ley del Parlamento de Canarias 9/2003 , acudiendo a unos elementos lógicos, históricos y sistemáticos que, insistimos, no se identifican con la requerida precisión, no obstante el amplio análisis evolutivo que se realiza en la sentencia del régimen fiscal canario.

Creemos, dicho sea con todo el respeto que nos merecen nuestros colegas, que su decisión de, en épocas de "vacas flacas" dar "café a todos", desconoce la voluntad del propio legislador canario, que quiso garantizar a sus corporaciones locales la percepción de la suma recibida en el ejercicio 2002 (léase de nuevo la última frase de la exposición de motivos).

Para terminar, no comprendemos el razonamiento que se contiene en el cuarto párrafo del fundamento jurídico cuarto de la sentencia que criticamos, cuando afirma que la garantía de la disposición transitoria controvertida «sólo alcanza a compensar la minoración de las cantidades a percibir producidas por la aplicación del nuevo método de reparto empleado hasta la entrada en vigor de la Ley» (sic). Nos reconocemos incapaces de dar a esa afirmación un sentido en el contexto de la propia Ley 9/2003, porque si lo que quiere decir la mayoría de la Sala es que la norma trata de hacer frente a la disminución de las cantidades correspondientes a los entes locales como consecuencia de la aplicación del nuevo sistema implantado por la Ley, se ha de tener en cuenta que ese nuevo sistema no es otro que la distribución, en los porcentajes señalados en el artículo 4, de los recursos del REF , y que, si como consecuencia de una bajada en la recaudación se produce aquella mengua, nos encontraremos ante una «minoración de las cantidades a percibir producida por la aplicación del nuevo método de reparto».

Dado en Madrid, a diecinueve de septiembre de dos mil catorce.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Emilio Frias Ponce, hallándose celebrando audiencia publica en el mismo día de su fecha, ante mi la Secretaria. Certifico.