STS, 18 de Septiembre de 2014

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, de 25 de junio de 2012 (recurso contencioso-administrativo 798/2009 ), en cuya parte dispositiva se establece:

F A L L AMOS

Que, rechazando la alegada causa de inadmisibilidad por falta de legitimación activa, ex art. 69 b) LJCA de 13 de julio de 1998, debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso administrativo formulado por la representación procesal contra el Decreto 37/08, de 5 de febrero, de la Consejería de medio Ambiente de la Junta de Andalucía por el que se aprobó el PORN y el PRUyG del Parque natural de Cabo de Gata-Níjar; y consecuentemente, se reconoce el derecho de los recurrentes a que la Administración inicie el procedimiento administrativo expropiatorio correspondiente para determinar si la nueva zonificación con el PORN de 2008 ha supuesto limitaciones singulares de derechos reales que supongan una lesión efectiva para los titulares, por afectar a facultades en ejercicio cuyo contenido esté permitido y consolidado, y de ser así, abonar la adecuada indemnización.

Sin especial pronunciamiento sobre condena en costas.

SEGUNDO.- En los fundamentos segundo y tercero de la sentencia la Sala de instancia sintetiza los argumentos de impugnación y de oposición esgrimidos en el curso del proceso y las pretensiones formuladas por los litigantes, en los siguientes términos:

(...) SEGUNDO.- La parte demandada, en su escrito de demanda, solicita la estimación del recurso, con nulidad del acto administrativo recurrido, justificándolo en las siguientes argumentaciones:

1.- Se vulnera la D.A. tercera de la Ley 2/89 , por la que se aprobó el inventario de los espacios naturales protegidos, puesto que el Decreto impugnado no determina el régimen de ejecución de las competencias atribuidas a las distintas Consejerías y Organismos Autónomos de la Junta de Andalucía.

2.- Se vulnera el art. 21.2 de la Ley estatal 42/07, del Patrimonio natural y de la biodiversidad, en cuanto que regulando los trámites de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados, como esenciales en el procedimiento para la elaboración de los planes; el concreto trámite de audiencia de los interesados no ha sido cumplimentado.

3.- Se ha infringido el art. 28.1 de la Ley 42/07 en cuanto que exige que las normas reguladoras de los espacios naturales protegidos, así como sus mecanismos de planificación de la gestión, determinarán los instrumentos jurídicos, financieros y materiales que se consideren precisos para cumplir eficazmente los fines perseguidos con su declaración; no habiéndose determinado en el Decreto impugnado tales instrumentos financieros.

Se han vulnerado los arts. 4 y 23.1 de la Ley andaluza 2/89 respecto a que la e expropiación de bienes y derechos afectados.

La parte actora suplica la estimación de la demanda y la declaración expresa de que el decreto impugnado es nulo, imponiendo a la Administración la obligación de iniciar expediente expropiatorio de las fincas de los recurrentes.

TERCERO.- La Administración demandada instó la desestimación del recurso presentado, fundamentado en primer lugar en la concurrencia de causa de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por falta de legitimación activa al no acreditarse por los recurrentes ser titulares de fincas que se incluyan en el perímetro del Parque natural Cabo de Gata-Níjar; y en segundo lugar, en cuanto al fondo del recurso, que la resolución recurrida es ajustada a derecho

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La causa de inadmisibilidad del recurso planteada por la Administración demandada es examinada y rechazada en el fundamento cuarto de la sentencia; y los tres primeros argumentos de impugnación aducidos por los demandantes son analizados y desestimados en los fundamentos quinto, sexto y séptimo, sin que sobre ninguna de estas cuestiones se haya suscitado debate en casación.

La cuestión relativa a la pretensión de inicio de procedimiento expropiatorio -única que es objeto de debate en casación- es abordada en el fundamento octavo de la sentencia recurrida, cuyo contenido es el que sigue:

(...) OCTAVO.- Se alega, finalmente, por la parte recurrente que se han vulnerado los arts. 4 y 23.1 de la Ley andaluza 2/89 respecto a que la declaración de los espacios naturales protegidos conllevará la declaración de utilidad pública a los efectos de expropiación de bienes y derechos afectados.

En oposición, la Administración demandada alega, en primer lugar, no haber existido un previo pronunciamiento de la Administración, al no haberse agotado la vía administrativa previa; en segundo lugar, que no existe cobertura jurídica para exigir la expropiación con ocasión de la aprobación de un PORN; y en tercer lugar, que se trata de una delimitación del derecho de propiedad que no da derecho siquiera a indemnización.

No puede plantearse la existencia de una desviación procesal en el presente caso, porque el recurrente en el trámite de información pública del Decreto en cuestión, hizo un relato sobre las fincas incluidas en el perímetro del parque, distinguiendo la zona en que el PORN de 1994 las incluía, así como la zonificación con el nuevo PORN de 2008, y a tenor de ello, solicitaba se anulase la zonificación propuesta para las parcelas de su propiedad, que se modificasen las limitaciones a la actividad agrícola y a la construcción de infraestructuras, en tanto no se previeran expresas medidas indemnizatorias para compensar los perjuicios causados, y que se moderasen las limitaciones a las edificaciones ubicadas a menos de 500 metros del dominio público marítimo terrestre. Este escrito de alegaciones presentado el 31-1-06, ya contenía la petición a la Administración Pública de indemnización por los daños ocasionados por la nueva zonificación de sus fincas con la nueva regulación del PORN de 2008. Por ello, la pretensión ejercitada en relación a que se ordene a la Administración a iniciar expediente expropiatorio de las fincas de los recurrentes no debe entenderse novedoso, sino que se funda en la desestimación presunta de la Administración autonómica en relación a la petición esgrimida ante la misma de ser indemnizado por los daños que las nuevas limitaciones establecidas en el PORN le ocasionan.

Analizando, por tanto, esta pretensión, debe acudirse al artículo 23 de la Ley andaluza 2/89, estableciendo que:

"1. La declaración de los espacios naturales protegidos conllevará la de utilidad pública a efectos de expropiación de los bienes y derechos afectados.

2. Serán indemnizables las limitaciones singulares de derechos reales que supongan una lesión efectiva para los titulares, por afectar a facultades en ejercicio cuyo contenido esté permitido en suelo no urbanizable."

Por ello, ha de rechazarse las objeciones presentadas por el Letrado de la Junta en relación a que ni la expropiación ni la indemnización tienen cobertura legal, y que en todo caso se justifican las limitaciones en la función social de la propiedad.

De la comparativa entre la zona en que se incluyen las fincas de los recurrentes en el PORN de 1994 y en el PORN de 2008, se destaca que en relación a muchas de ellas, existe un incremento del nivel de protección medio ambiental que necesariamente conlleva una limitación de usos y actividades; así, por ejemplo, las parcelas NUM000 , NUM001 , NUM002 , NUM003 y NUM004 del polígono NUM005 pasan de incluirse en zona C.2 a zona C.1, imposibilitando la actividad agrícola intensiva con plásticos (si se acreditara que esta actividad venía siendo desarrollada con anterioridad a la nueva zonificación del PORN de 2008, constituiría una limitación susceptible de indemnización), las parcelas NUM006 y parte de la NUM007 del polígono NUM005 pasa de la calificación como C.1 a B.3, y la parcela NUM004 del polígono NUM008 pasa de zona D3 a B.2, lo que determina que, si de facto se acredita la existencia de previos usos consolidados, y no de meras expectativas de usos, la modificación de la zona puede suponer una limitación indemnizable, respecto de la cual la Administración debe pronunciarse en el procedimiento oportuno

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Por todo ello, como ya hemos señalado, la parte dispositiva de la sentencia termina rechazando la causa de inadmisibilidad del recurso que había sido planteada, y, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo, reconoce el derecho de los demandantes a que "...la Administración inicie el procedimiento administrativo expropiatorio correspondiente para determinar si la nueva zonificación con el PORN de 2008 ha supuesto limitaciones singulares de derechos reales que supongan una lesión efectiva para los titulares, por afectar a facultades en ejercicio cuyo contenido esté permitido y consolidado, y de ser así, abonar la adecuada indemnización".

Notificada la sentencia a las partes, la representación de la Junta de Andalucía preparó recurso de casación y luego formalizó la interposición del recurso mediante escrito presentado el 13 de enero de 2013 en el que formula dos motivos de casación, ambos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El enunciado de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción de los artículos 1.1 y 25 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por vulneración del carácter revisor de esta Jurisdicción, pues era el objeto del recurso el Decreto de aprobación del PORN y del PRUG y no se corresponde con ese objeto el pronunciamiento de la sentencia que ordena el inicio del procedimiento expropiatorio, lo que no se había pedido en vía administrativa ni podía ser acordado en el Decreto aprobatorio del PORN, cuyo contenido es reglado.

2. Infracción de los artículos 9 , 15 y 21 de la Ley de Expropiación Forzosa y 10 y 18.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre. Aduce la Junta de Andalucía que el artículo 10 de la Ley 4/1989 únicamente señala que la declaración de un espacio como protegido lleva aparejada de declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios; pero este reconocimiento genérico de la causa expropiandi no obliga a que la Administración tenga inexorablemente que expropiar unos terrenos por el hecho de encontrarse situados dentro de un Parque Natural.

El escrito termina solicitando que se dicte sentencia que, estimando el recurso de casación, revoque la sentencia de instancia y desestime el recurso contencioso-administrativo.

El recurso de casación fue admitido a trámite por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 14 de febrero de 2013, en la que asimismo se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta de conformidad con las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 8 de abril de 2013 se dio traslado a la parte recurrida para que formalizase su oposición al recurso de casación, lo que llevó a cabo la representación de los señores Leopoldo Roque Eloisa Purificacion Adoracion mediante escrito presentado el 17 de mayo de 2013 en el que, tras exponer las razones de su oposición a los motivos formulados por la Junta de Andalucía, termina solicitando la desestimación del recurso de casación con imposición de costas a la recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 16 de septiembre de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 3986/2012 lo dirige la representación de la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, de 25 de junio de 2012 (recurso contencioso-administrativo 798/2009 ) en la que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de D. Leopoldo , Dª Purificacion , Dª Adoracion , Dª Eloisa y D. Roque contra el Decreto 37/08, de 5 de febrero, de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía por el que se aprobó el Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN) y el Plan Rector de Uso y Gestión (PRUyG) del Parque Natural de Cabo de Gata-Níjar, se reconoce el derecho de los demandantes a que la Administración inicie el procedimiento administrativo expropiatorio para determinar si la nueva zonificación con el PORN de 2008 ha supuesto limitaciones singulares de derechos reales que supongan una lesión efectiva para los titulares, por afectar a facultades en ejercicio cuyo contenido esté permitido y consolidado, y de ser así, abonar la adecuada indemnización.

Hemos dejado reseñadas en el antecedente segundo las razones con las que la Sala de instancia fundamenta la estimación en parte del recurso contencioso- administrativo en los términos que acabamos de indicar. Como hemos visto en ese mismo antecedente segundo, no se ha suscitado debate ahora en casación acerca de la causa de inadmisibilidad del recurso planteada por la Administración demandada, que es rechazada en el fundamento cuarto de la sentencia, y tampoco en relación con los argumentos de impugnación esgrimidos por la parte demandante que son desestimados en los fundamentos quinto, sexto y séptimo.

Así las cosas, los dos motivos de casación formulados por la Junta de Andalucía, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero, vienen referidos al pronunciamiento de la sentencia por el que se reconoce el derecho de los demandantes a que la Administración inicie el procedimiento administrativo expropiatorio. Pero antes de abordar el examen de los motivos de casación procede que hagamos una puntualización.

Como hemos señalado en repetidas ocasiones -sirva de muestra la sentencia de esta Sala de 7 de diciembre de 2010 (casación 5951/2006 ) en la que se cita una anterior de 25 de octubre de 2010 (casación 3614/07)- << (...) el recurso de casación no constituye una segunda instancia sino un juicio a la sentencia; esto es, una vía singular de impugnación tendente a constatar si es o no ajustada a derecho la interpretación y aplicación de las normas realizada por el Tribunal de instancia. Y mal puede este Tribunal Supremo realizar esa labor si el recurso de casación no trata de rebatir o desvirtuar las razones dadas en la sentencia...>>. Ello significa que no podemos replantear y revisar aquí todos los aspectos fácticos y jurídicos de la controversia suscitada en el proceso de instancia, pues nuestro enjuiciamiento a la sentencia debe ceñirse a los aspectos y cuestiones suscitadas en los motivos de casación.

Entendemos que hay razones para cuestionar la conclusión a que llega la Sala de instancia en la que, partiendo de que se había formulado una petición indemnizatoria en vía administrativa, la sentencia afirma que el cauce procedimental adecuado para responder a esa petición debe ser la incoación de un expediente expropiatorio. Ahora bien, aunque no compartamos alguna de las conclusiones de la Sala de instancia e incluso nos parezca objetable el pronunciamiento de la sentencia, debemos insistir en que el recurso de casación habrá de ser resuelto ateniéndonos a los términos en que viene planteado.

Hecha esa puntualización, pasemos ya a examinar los motivos de casación.

En el motivo primero se alega, según vimos, la infracción de los artículos 1.1 y 25 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por vulneración del carácter revisor de esta Jurisdicción, pues el objeto del recurso era el Decreto de aprobación del PORN y del PRUG y no se corresponde con ese objeto el pronunciamiento de la sentencia que ordena el inicio del procedimiento expropiatorio, que no se había pedido en vía administrativa ni podía ser acordado en el Decreto aprobatorio del PORN, cuyo contenido es reglado.

El motivo de casación así planteado debe ser desestimado.

Puesto que la Administración autonómica recurrente invoca formalmente el "carácter revisor" de la jurisdicción contencioso-administrativa es obligado que hagamos aquí un recordatorio de lo que la jurisprudencia más recurrente viene declarando al respecto.

Nuestra sentencia de 25 de marzo de 2011 (casación 1995/07 ) -cuya doctrina hemos reiterado luego en sentencia de 26 de mayo de 2011 (casación 5991/2007 )- expone en su fundamento jurídico segundo las siguientes consideraciones:

(...) Ante todo procede recordar que la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, quiso impulsar y perfeccionar la configuración del proceso contencioso-administrativo como un auténtico juicio entre partes, con la doble finalidad de garantía individual y control del sometimiento de la Administración al derecho (Exposición de Motivos, apartado I, "justificación de la reforma"). Y más adelante, la misma Exposición de Motivos de la Ley (apartado V, "objeto del recurso") señala de forma clara su ambicioso propósito: "(...) Se trata nada menos que de superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos, es decir, como un juicio al acto, y de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la Administración".

Esos postulados que acabamos de señalar obligan a modular, matizar, y, si es necesario, corregir, anteriores pronunciamientos de esta Sala que reflejen una rígida concepción del carácter revisor de esta jurisdicción (...)

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Ahora bien, pese a que la Ley 29/1998 declara necesario superar aquella tradicional concepción del caracter revisor de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, estas dos sentencias de 25 de marzo de 2011 y 26 de mayo de 2011 que acabamos de citar se encargan de señalar (casación 5991/2007 ) que « (...) la configuración del proceso contencioso-administrativo como cauce para el control de la legalidad de la actuación de la Administración exige que lo pedido en vía administrativa encuentre la debida correlación con lo que luego se pide en el curso del proceso, pues de otro modo éste no sería un medio para controlar la legalidad de la actuación administrativa. Y si bien es cierto que la vigente Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa admite expresamente que, como sustento de las pretensiones de las partes, en los escritos de demanda y de contestación "... podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración" (artículo 56.1), ello no autoriza a que la parte actora formule en su demanda una pretensión sustancialmente distinta a la planteó en su día ante la Administración».

Así reconducida la cuestión suscitada en el motivo de casación, no podemos compartir los razonamientos de la Administración autonómica recurrente. Por lo pronto, no existe desviación procesal ni falta de correspondencia entre lo resuelto en la sentencia y lo que se había alegado y postulado en vía administrativa, pues el fundamento octavo de la sentencia recurrida explica que el escrito de alegaciones que el entonces propietario de las parcelas presentó el 31 de enero de 2006 ya contenía la petición a la Administración Pública de indemnización por los daños ocasionados por la nueva zonificación de sus fincas con la nueva regulación del PORN.

Habiendo existido esa petición indemnizatoria en vía administrativa, la Sala de instancia considera que "...la pretensión ejercitada en relación a que se ordene a la Administración a iniciar expediente expropiatorio de las fincas de los recurrentes no debe entenderse novedoso, sino que se funda en la desestimación presunta de la Administración autonómica en relación a la petición esgrimida ante la misma de ser indemnizado por los daños que las nuevas limitaciones establecidas en el PORN le ocasionan".

Es cierto que en vía administrativa no se pedía de manera específica el inicio de un procedimiento expropiatorio sino, únicamente, que se otorgase la procedente indemnización. Pero la Sala de instancia considera, invocando para ello lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley andaluza 2/89, que el cauce adecuado para dar respuesta a esa solicitud de indemnización no es otro sino el inicio del correspondiente expediente expropiatorio [aunque esta conclusión no aparece debidamente argumentada en la sentencia, lo cierto es no ha sido específicamente cuestionada en casación, sin duda por estar basada en la aplicación de una norma autonómica].

Ciertamente, la respuesta a la petición de indemnización no forma parte del contenido propio del Decreto de aprobación del PORN y del PRUG, pero dado que aquella solicitud había quedado sin respuesta en vía administrativa (desestimación presunta), la Sala de instancia corrige el silencio de la Administración y, de acuerdo con lo solicitado por los demandantes, ordena que se inicie el procedimiento expropiatorio por ser ésta -señala la sentencia- la vía que debe seguirse según la normativa autonómica de aplicación.

Vemos así que el caso examinado es bien distinto a los que se contemplaban en las sentencias que se citan en el motivo de casación - sentencias de esta Sala de 9 de diciembre de 2008 (casación 8475/2004 ), 22 de diciembre de 2008 (casación 7763/2004 ) y 10 de junio de 2011 (casación 3839/2007 )-, pues en aquellos casos no había existido solicitud de indemnización en vía administrativa ni había entrado en juego una norma autonómica como la aplicada en el caso que nos ocupa.

Por todo ello, el motivo primero debe ser desestimado.

Tampoco puede ser acogido el motivo de casación segundo, en el que, como vimos, se alega la infracción de los artículos 9 , 15 y 21 de la Ley de Expropiación Forzosa y 10 y 18.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre.

La Junta de Andalucía aduce que el artículo 10 de la Ley 4/1989 únicamente señala que la declaración de un espacio como protegido lleva aparejada de declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios; pero este reconocimiento genérico de la causa expropiandi no obliga a que la Administración tenga inexorablemente que expropiar unos terrenos por el hecho de encontrarse situados dentro de un Parque Natural.

Con ese planteamiento la Administración autonómica intenta eludir algo que sin duda es relevante: la Sala de instancia invoca específicamente como fundamento de su decisión el artículo 23.1 de la Ley andaluza 2/89, que figura trascrito en la sentencia. El apartado 1 de ese artículo (« La declaración de los espacios naturales protegidos conllevará la de utilidad pública a efectos de expropiación de los bienes y derechos afectados ») presenta una formulación que ciertamente coincide con la del artículo 10, apartado 3, de la Ley estatal 4/1989. Pero la recurrente prefiere ignorar el apartado 2 del artículo 23 de la Ley autonómica, donde expresamente se establece: « (...) 2. Serán indemnizables las limitaciones singulares de derechos reales que supongan una lesión efectiva para los titulares, por afectar a facultades en ejercicio cuyo contenido esté permitido en suelo no urbanizable ». Y es en este mandato del legislador autonómico en el que la Sala de instancia asienta su decisión, sin duda porque considera que dados los términos del precepto (" serán indemnizables las limitaciones.... ") allí no se está confiriendo a la Administración un ámbito de decisión discrecional -expropiar o no expropiar- sino que se le está imponiendo el deber de indemnizar en caso de que se constate la existencia de las limitaciones a que alude el precepto.

Es claro que la sentencia recurrida no ordena la expropiación de las fincas, pues sólo alude a la posible existencia de limitaciones indemnizables. Y no afirma que tal indemnización sea procedente, ni entra desde luego a cuantificarla. La Sala de instancia únicamente constata que en el PORN de 2008 se introducen cambios de zonificación que determinan un incremento del nivel de protección medio ambiental que comporta limitaciones de usos y actividades; y en atención a ello ordena que se inicie el correspondiente expediente expropiatorio -que es el cauce procedimental que considera adecuado- porque si se acredita la existencia de previos usos consolidados, y no de meras expectativas de usos, las modificaciones introducidas pueden suponer la existencia de limitaciones indemnizables, cuestión sobre la que la Administración debe pronunciarse en el procedimiento oportuno.

Siendo ese el alcance del pronunciamiento, no cabe afirmar que se hayan vulnerado los preceptos que se citan, y, en consecuencia, el motivo de casación debe ser desestimado.

Por todo ello, debe declararse no haber lugar al recurso de casación. Ello comporta la imposición de las costas a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ; si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de tres mil quinientos euros (3.500 €) por el concepto de honorarios de representación y defensa de D. Leopoldo , Dª Purificacion , Dª Adoracion , Dª Eloisa y D. Roque

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .