STS, 3 de Marzo de 1998
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| Número de Recurso | 851/1994 |
| Fecha de Resolución | 3 de Marzo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Marzo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso contencioso-administrativo arriba indicado, interpuesto por la entidad mercantil AVENIR ESPAÑA, S. A., bajo la representación procesal de la Procuradora de los Tribunales Doña María Luisa Gavilán Rodríguez, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 7 de octubre de 1.994, por el que se impuso a la entidad recurrente la sanción de UN MILLÓN OCHOCIENTAS MIL PESETAS DE MULTA por la infracción definida en el artículo 31.4.g) de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras y sancionada en el artículo 33.1 de dicha Ley.
Es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.
1. La representación procesal de la entidad mercantil AVENIR ESPAÑA, S. A., mediante escrito de fecha 15 de diciembre de 1.994, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 7 de octubre de 1.994, por el que se impuso a la entidad recurrente la sanción de UN MILLÓN OCHOCIENTAS MIL PESETAS DE MULTA por la infracción definida en el artículo 31.4.g) de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras y sancionada en el artículo 33.1 de dicha Ley.
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Mediante escrito de fecha 10 de abril de 1.995, la representación procesal del actor formuló la correspondiente demanda, solicitando que se dicte sentencia por la que se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto y se anule el acto administrativo impugnado por no ser, a su juicio, conforme con el ordenamiento jurídico. La parte actora solicita, también, que se impongan las costas del pleito a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.
El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contestó a la demanda por escrito de fecha 25 de mayo de 1.995, solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto pro ser el acuerdo del Consejo de Ministros plenamente ajustado a Derecho.
La parte actora solicitó el recibimiento del pleito a prueba, a lo que se accedió. Y propuestas las pruebas que le convino se practicaron las mismas.
Por providencia de fecha 17 de octubre de 1.997 se señaló el día 25 de febrero de 1.998 para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales. Por dicha providencia se designó Ponente al Magistrado Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra.
El expediente administrativo, pone de relieve los siguientes datos:
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La Administración, con fecha 3 de marzo de 1.994, inició expediente sancionador, por haberse instalado un cartel publicitario, en zona no urbanizable, a la altura del P.K. 60,100, margen izquierda, de la Carretra N-II, término municipal de Taracena (Guadalajara) con el siguiente texto: HIPERMERCADOS EROSKI. A 5 MINUTOS. ABIERTO DE 10 A 22 HORAS.
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La Administración, en la misma fecha 3 de marzo de 1.994, formuló el correspondiente pliego de cargos, en el que se especificaron los siguientes datos relevantes: lugar de ubicación del cartel publicitario (el consignado en el apartado anterior); que el cartel publicitario referido, estaba situado a 3 metros de la arista de la calzada, y que dicho cartel era visible desde la zona de dominio público de la carretera citada; que este hecho se encuentra tipificado, como infracción muy grave, en el artículo 31.4.g) de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1.988 y aparece sancionado en el artículo 33.1 de dicha Ley.
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El pliego de cargos se notificó a la entidad mercantil AVENIR ESPAÑA, S. A., a la que se imputó la infracción administrativa expresada, mediante el servicio de correos, con fecha 7 de marzo de 1.994. La entidad mercantil AVENIR ESPAÑA, S. A., formuló pliego de descargos, señalando que el cartel publicitario se hallaba instalado en la zona de servidumbre de la carretera, por lo que entendía que la competencia para autorizar su instalación correspondía al Ayuntamiento; dicha entidad expresó, además, que los terrenos donde se encontraba el cartel tenían la calificación de suelo urbano.
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La Administración formuló su propuesta de resolución con fecha 25 de abril de 1.994. La propuesta fue así: imponer a la empresa AVENIR ESPAÑA, S. A., una sanción de dos millones de pesetas (2.000.000 pesetas), independientemente de indemnizar, en su caso, los daños y perjuicios causados, cuyo importe se determinará en el incidente procedimental del expediente que se sigue para la restitución del orden legal vulnerado e, incluso, mediante el ejercicio de la acción subsidiaria por la Administración. La propuesta de resolución no fue notificada a la entidad mercantil AVENIR ESPAÑA, S. A.
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El Consejo de Ministros, por resolución de fecha 7 de octubre de 1.994, impuso a la entidad mercantil AVENIR ESPAÑA, S. A., la siguiente sanción: multa de un millón ochocientas mil pesetas, por la infracción del artículo 31.4.g) de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 27 de la citada Ley. La resolución sancionadora fue notificada a la entidad mercantil AVENIR ESPAÑA, S. A., mediante el servicio de correos del día 31 de octubre de 1.994.
La demandante, en su demanda y en su escrito de conclusiones, en su defensa, alega, en primer lugar, que el procedimiento debió haber terminado por caducidad porque la Administración no resolvió en el plazo que señala la Ley. La caducidad del procedimiento sancionador está en función del plazo en que la Administración debe resolver el procedimiento. La Ley 30/1.992, en los preceptos que dedica a la potestad sancionadora, guarda silencio; pero dicha Ley en su artículo 42.1, párrafo primero, dispone que la Administración está obligada a dictar resolución expresa sobre cuantas solicitudes se formulen por los interesados así como en los procedimientos iniciados de oficio cuya resolución afecte a los ciudadanos o a cualquier interesado. Dicho precepto, en su párrafo segundo exceptúa de la obligación de resolver, entre otros supuestos, en el caso de que se produzca la caducidad del procedimiento administrativo. Según dicha Ley el plazo máximo en el que la Administración debe resolver es el de tres meses, salvo que la norma específica aplicable establezca otro plazo (art. 42.2 LRJAPC). Pues bien, el procedimiento sancionador, que se inicia en todo caso de oficio (art. 11.1 del Real Decreto 1.398/1.993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora), no es susceptible de producir efecto favorable para el sometido al mismo (tal como indica el recurrente). Por ello, el artículo 20.6 del Real Decreto 1.398/93 dispone que si transcurridos seis meses desde su inicio, no hubiere recaído resolución en el procedimiento sancionador, comenzará el cómputo del plazo de caducidad de treinta días que se contiene en el artículo 43.4 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Es necesario, por lo tanto, verificar el cómputo para determinar si, tal como defiende el recurrente, puede considerarse que el procedimiento hay que considerarlo caducado por hecho imputable a la Administración. La respuesta es negativa por lo siguiente: el primer plazo, es decir el plazo al que se refiere el artículo 20.6 del Real Decreto 1.398/93, es un plazo que viene expresado por meses, por lo que en el caso que nos ocupa terminaría el día 3 de septiembre de 1.994; pero el segundo plazo, es decir el plazo referente a la posibilidad de estimar la caducidad del procedimiento viene expresado por días (art. 43.4 de la LRJAPC), con lo que hay que computar este plazo contando únicamente los días hábiles; pues bien, como en el caso que resolvemos la resolución del Consejo de Ministros se produjo el día 7 de octubre de 1.994, quiere decirse que se produjo el día 28 del plazo de 30 días que la ley señala para que se hubiere producido la caducidad alegada por la parte recurrente. Por lo tanto, este primer alegato, no puede ser estimado.
1. En la demanda y en el escrito de conclusiones la representación procesal de la entidad mercantil AVENIR ESPAÑA, S. A., alega, en segundo lugar, que ni se le notificó la propuesta de resolución ni, por lo tanto se le concedió el trámite esencial de audiencia del interesado. La propuesta de resolución no fue notificada a la entidad mercantil AVENIR ESPAÑA, S. A., con lo que se omitió el trámite de audiencia. Debemos pues estimar este alegato, por las siguientes consideraciones:
Concluido el trámite de prueba, el órgano administrativo instructor del procedimiento sancionador debe formular, previa valoración de la prueba que contenga el expediente, la correspondiente propuesta de resolución, que debe ser motivada (art. 18 del Real Decreto 1.398/1.993). Así se hizo en el caso que resolvemos. Pues bien, la propuesta de resolución del procedimiento sancionador es un acto no susceptible de recurso porque es semejante al acto de acusación en los procesos penales; frente a este acto, el interesado tiene derecho a defenderse a través del importante trámite de audiencia, importancia que queda bien expresada al exigirlo el artículo 105.c) de la Constitución; todavía hay que añadir que este trámite viene también amparado por el artículo 24 de la Norma Suprema. Y es que al principio de que nadie puede ser condenado sin ser oído, debe añadirse que el trámite de audiencia del interesado es la esencial del derecho de defensa contemplada ésta en términos jurídicos, que no debe faltar nunca, -salvo en el supuesto previsto en el art. 19.2 del Real Decreto 1.398/93-, porque se produce una vez formulada la propuesta de resolución del procedimiento sancionador con propuesta de sanción. Esta conexión entre el trámite de audiencia del interesado y el derecho de defensa queda recogido en el artículo 135 de la LRJAPC y en el artículo 19.1 del Real decreto 1.398/1.993; y garantizado por la Constitución (art. 105.c) . Tanto la jurisprudencia como la doctrina científica ha sido calificado dicho trámite de esencial, de suerte que si se prescinde del mismo, el acto administrativo sancionador, de producirse, es nulo (SSTS, entre otras, las de 27-4-77, 4-5-77, 9-12-79, 20-4-83, 28-2-97 y 8-4- 97).
La falta de dicho ineludible trámite (que hace innecesario analizar el resto de los argumentos formulados por la recurrente), conduce a la estimación de la demanda y a tener que declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, toda vez que se aprecia que el actuar de la Administración produjo indefensión al recurrente.
Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no procede hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.
Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil AVENIR ESPAÑA, S. A., contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 7 de octubre de
1.994, por el que se impuso a la entidad recurrente la sanción de UN MILLÓN OCHOCIENTAS MIL PESETAS DE MULTA por la infracción definida en el artículo 31.4.g) de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras y sancionada en el artículo 33.1 de dicha Ley. ANULAMOS LA RESOLUCIÓN DEL CONSEJO DE MINISTROS IMPUGNADA, POR NO SER CONFORME A DERECHO.
Sin condena en costas.
Devuélvase el expediente administrativo a la Administración, junto con un testimonio de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Eladio Escusol Barra.- Fernando Cid Fontán.- Oscar González González.- Segundo Menéndez Pérez. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario certifico. Sra. Barrio Pelegrini.
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