STS, 1 de Febrero de 1995
| Ponente | FRANCISCO JOSE HERNANDO SANTIAGO |
| Número de Recurso | 6648/1991 |
| Fecha de Resolución | 1 de Febrero de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Febrero de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por esta Sala el presente recurso de apelación, interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra la sentencia dictada por Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, con fecha 1 de febrero de 1991, en su pleito núm. 17762. Sobre sanción de multa por infracción al Reglamento del Juego.
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que con estimación parcial del recurso contencioso administrativo presentado por la Procuradora Dña. Mª. Encarnación Alonso León en representación de PRODIECU S.A., debemos anular y anulamos por contraria a derecho las resoluciones del Ministerio del Interior de fechas 3 de abril de 1987 que le impusieron diez multas de dos millones (2.000.000) de pesetas a cada una por infracción del Reglamento de Juego mediante Boletos aprobado por R.D. 1067/81 de 24 de abril, y en su lugar debemos sancionar y sancionamos a la recurrente, por infracción del art. 3 de la Instrucción General de Loterías aprobada por Decreto de 23 de marzo de 1956, con multas de 15.000. 15.000, 12.000, 15.000, 3.500, 25.000, 20.000,
35.000, 45.000, y 8.000 pesetas, sin costas".
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por el Sr. Abogado del Estado que fue admitido en ambos efectos, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la Administración General del Estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, evacuó el mismo el Sr. Abogado del Estado en la representación que le es propia, por escrito en el que después de manifestar cuanto estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala se dicte sentencia en virtud de la cual estime el presente recurso de apelación, revoque la sentencia apelada y, en consecuencia, confirme íntegramente los actos administrativos impugnados por ser conformes con el ordenamiento jurídico.
Se señaló para votación y fallo el día VEINTICUATRO DE ENERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO, previa notificación a las partes.
Constituye objeto del presente recurso de apelación la impugnación por el Sr. Abogado del Estado de la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional de 1 de febrero de 1991 que estima en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad mercantil "PRODIECU, S.A." contra las resoluciones del Ministerio del Interior de 17 de septiembre (7), 13 de noviembre (2) y 24 de junio, todas ellas de 1986, así como contra las diezresoluciones de dicho Departamento Ministerial de 3 de abril de 1987, que resolviendo los recursos de reposición deducidos contra las anteriores los desestiman y que impusieron a dicha entidad mercantil las sanciones administrativas de multa de 2.000.000 de pesetas en cada una de dichas resoluciones por venta de cupones en combinación con el sorteo de la ONCE, habiéndose intervenido por la Policía Gubernativa en diferentes barrios o sectores de Madrid, en Toledo y Albacete, a vendedores de la mercantil citada, cupones o boletos por valor facial de 8.600, 8.200, 6.100, 8.300, 1.900, 14.400, 10.800, 19.200, 24.400 y 4.100 pesetas (106.000 pesetas en total), en los diez expedientes sancionadores instruidos, por considerarse, en cada uno de ellos, infracción a lo dispuesto en los artículo 1 y 5 del Real Decreto 444/77, de 11 de marzo y en los artículos 1, 2.2 y 12 del Real Decreto 1067/81, de 24 de abril, que aprueba el Reglamento del Juego mediante boletos, en relación con los artículos 10.1.c) del Real Decreto 444/77 y 18.4.c), d) y g) del Real Decreto 1067/81. La sentencia apelada anula dichos actos e impone las sanciones de multa de 15.000;
15.000; 12.000; 15.000; 3.500; 25.000; 20.000; 35.000; 45.000 y 8.000 pesetas (en total por las diez infracciones 193.500 pesetas), al considerar que los hechos son constitutivos de infracción del artículo 3 de la Instrucción General de Loterías aprobada por Decreto de 23 de marzo de 1956.
La cuestión que en el presente recurso de apelación se plantea ha sido ya resuelta por esta Sala y Sección en sus sentencias de 28 de junio de 1994, al enjuiciar el recurso de apelación 4732/1991; 6 de octubre de 1994 al resolver el recurso de apelación 3675/91; 26 de octubre de 1994, al decidir el recurso de apelación 5396/91 y 20 de diciembre de 1994, al conocer del recurso de apelación 6275/91, todos ellos equivalentes al presente, por lo que en aplicación del principio de unidad de doctrina, seguridad jurídica de los litigantes y en aras de una tutela judicial efectiva sin producir, o incidir en la proscrita discriminación en aplicación de la Ley, procede reproducir cuanto en dichas sentencias se establece en cuanto dan cumplida respuesta a la materia objeto de nuestro enjuiciamiento.
La sentencia impugnada afirma que los hechos sancionados constituyen una forma paralela de lotería que no se ajusta a la definición del artículo 2.1 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 1067/81 de 24 de abril, y la lotería está excluida de la regulación del Real Decreto 444/77 de 11 de marzo que complementa el Real Decreto-Ley 16/77 de 25 de febrero. Tal tesis no es compartida por esta Sala, toda vez que el artículo 2.1 del Real Decreto 1067/81 incluye dentro de su reglamentación el juego que mediante la adquisición de boletos a cambio de un precio cierto, pueda obtenerse el premio en metálico indicado en los mismos, estableciendo el párrafo siguiente la prohibición de cualquier modalidad de juego mediante boletos, que con el mismo o distinto nombre, sea similar al descrito en el párrafo precedente.
Es claro que la venta de cupones -boletos- mediante un precio cierto y determinado, con los que se obtiene un premio en metálico si el número en ellos consignado coincide con los números premiados en el sorteo de la ONCE, constituye indiscutiblemente una de las modalidades de juego descritos en el art. 2 del Real Decreto 1067/81, en cuyo art. 4º se exige para la venta de tales boletos o cupones la obtención previa de la correspondiente autorización administrativa, boletos, además, que según el artículo 12 deberán ser oficialmente expedidos por el Ministerio de Hacienda, reputándose, según el art. 18, infracciones a dicho Reglamento, entre otras, la fabricación y distribución de boletos sin la debida autorización previa administrativa y la venta de boletos distintos de los oficiales o en establecimiento no autorizado sancionadas -artículo 19- con multa de hasta 5.000.000 pesetas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.2.a) del Decreto 444/77 de 11 de marzo en relación con su artículo 1, por el que se complementa el Real Decreto-Ley de 25 de febrero del mismo año, regulador de aspectos penales, administrativos y fiscales del juego.
Todo lo expuesto conduce inexorablemente a estimar como correcta y ajustada a derecho la calificación jurídica de los hechos constitutivos de la infracción administrativa aquí enjuiciada plasmada en los actos administrativos objeto de esta litis, anulados por la sentencia impugnada y que en consecuencia ha de ser revocada.
Sin embargo, en lo atinente a la sanción impuesta entiende la Sala, que en las resoluciones administrativas no se ha aplicado adecuadamente el principio de proporcionalidad de las sanciones.
Tal como ya ha mantenido el Tribunal Supremo en sentencias de 24 de noviembre de 1987, 23 de octubre de 1989 y 14 de mayo de 1990, tal principio no puede sustraerse al control jurisdiccional, pues como se precisa en las sentencias de este Tribunal de 26 de septiembre y 30 de octubre de 1990, la discrecionalidad que se otorga a la Administración debe ser desarrollada ponderando en todo caso las circunstancias concurrentes al objeto de alcanzar la necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida, doctrina esta ya fijada en las sentencias de 24 de noviembre de 1987 y 15 de marzo de 1988, dado que toda sanción debe de determinarse en congruencia con la entidadde la infracción cometida y según un criterio de proporcionalidad atento a las circunstancias objetivas del hecho, proporcionalidad que constituye un principio normativo que se impone como un precepto más a la Administración y que reduce al ámbito de sus potestades sancionadoras, pues a la actividad jurisdiccional corresponde no tan sólo la calificación para subsumir la conducta en el tipo legal, sino también por la paralela razón, el adecuar la sanción al hecho cometido, ya que en uno y otro caso el tema es la aplicación de criterios valorativos jurídicos plasmados en la norma escrita inferibles de principios integradores del ordenamiento jurídico, como son en este campo sancionador, los de congruencia y proporcionalidad entre la infracción y la sanción.
Tal como resulta de las actas de denuncia y de las resoluciones administrativas no menos que de la sentencia recurrida, el valor facial de los cupones o boletos destinados a su venta y distribución al público, detentados por los vendedores, ascendía a su totalidad a la suma de ciento seis mil (106.000) pesetas en los diez expedientes instruidos y las intervenciones de boletos realizadas.
Dada la muy reducida entidad económica del valor de los citados boletos, y pudiendo llegar sanción, según el artículo 19.3, en relación con el artículo 18.4 del Real Decreto 1067/81, de 24 de abril hasta aun límite máximo de cinco millones de pesetas, parece excesiva la imposición de la multa de dos millones de pesetas, ya que la misma no guarda la adecuada y justa proporcionalidad con la mínima entidad económica del valor facial de los boletos aprehendidos, por lo que la Sala entiende que la sanción a imponer a la entidad aquí apelada, en aplicación del principio de proporcionalidad entre el hecho enjuiciado y la sanción impuesta no debe exceder en ningún caso de la suma de 550.000 pesetas en que queda determinado el montante económico de la sanción de multa a imponerse en cada uno de los expedientes instruidos y objeto de sanción.
No se aprecia la concurrencia de las circunstancias exigidas por el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción a efectos de realizar una expresa declaración respecto de las costas producidas en el presente proceso, en ambas de sus instancias.
Que debemos de estimar y estimamos parcialmente el recurso de apelación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional con fecha 1 de febrero de 1991 al conocer del recurso contencioso administrativo deducido por la entidad mercantil "PRODIECU,S.A." impugnando resoluciones del Ministerio del Interior y tramitado con el número 17762, y con revocación de la sentencia apelada, la que dejamos sin efecto, y con estimación parcial del recurso contencioso administrativo en su día deducido, debemos declarar y declaramos conformes a derecho las resoluciones objeto de impugnación jurisdiccional y que han quedado reseñadas en el primer fundamento de derecho de la presente sentencia, si bien las sanciones impuestas a la entidad recurrente, en cada una de las resoluciones recaídas al resolver individualmente cada xpediente sancionador, debe quedar reducida a la cifra de 550.000 (QUINIENTAS CINCUENTA MIL) PESETAS, por cada infracción detectada o lo que es lo mismo la cuantía global de la sanción a imponerse a la sociedad recurrente por los diez expedientes sancionadores deberá ser la de CINCO MILLONES QUINIENTAS MIL
(5.500.000) PESETAS, conforme se ha razonado en el fundamento de derecho Cuarto de esta Sentencia; todo ello sin efectuar expresa declaración respecto de las costas producidas en el presente proceso, en ambas de sus instancias.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado ponente, el Excmo. Sr. D. Francisco José Hernando Santiago, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. . Rubricado.
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