STS, 13 de Noviembre de 1995

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice:"FALLAMOS: 1º Estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Confederación Sindical de la Administración Pública de Comisiones Obreras contra la desestimación del recurso de reposición deducido contra el acuerdo adoptado por la Diputación Provincial de Valencia el 30 de noviembre de 1989 aprobando la "Normativa y Catálogo de Puestos de Trabajo, Tabla Retributiva, Organigrama y Plantillas Orgánicas en que se estructura la Corporación". 2º Declarando contrarias a derecho las Normas Séptima punto 2 y octava, punto 2, inciso primero, de la Normativa aprobada, así como la inclusión en el catálogo aprobado, del epígrafe "PI" para definir la naturaleza de algunos puestos de trabajo y de la libre designación como forma de provisión de puestos de Jefatura de sección, todo lo cual así como el Acuerdo de 30 de noviembre de 1989, en lo que al respecto concierne, anulamos y dejamos sin efecto alguno. 3º Sin costas."

Notificada la anterior sentencia, por la Diputación Provincial de Valencia se preparó recurso de casación, recayendo resolución de la Sala de instancia en la que se tuvo por preparado el mencionado recurso y se acordó emplazar a las partes, con remisión de los autos, ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que case y anule la recurrida.

Comparecido el recurrido, se admitió a trámite el recurso por providencia de 24 de marzo de 1995, concediéndose un plazo de treinta días a dicho recurrido para que formalizara su escrito de oposición, lo que hizo en fecha 16 de mayo de 1995 y en el que suplicaba a la Sala "que tenga por formulada la oposición a la casación del auto recurrido, y lo confirme en consecuencia."QUINTO.- Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 31 de octubre de 1995, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Recurre en casación la Diputación Provincial de Valencia la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la Confederación Sindical de la Administración Pública de Comisiones Obreras, contra la desestimación del recurso de reposición, deducido contra el acuerdo adoptado por dicha Diputación el 30 de noviembre de 1989, aprobando la "Normativa y Catálogo de Puestos de Trabajo, Tabla Retributiva, Organigrama y Plantillas Orgánicas en que se estructura la Corporación".

En dicha estimación parcial se declararon contrarias a derecho las Normas Séptima punto 2 y octava, punto 2, inciso primero de la Normativa aprobada del epígrafe "P.I", para definir la naturaleza de algunos puestos de trabajo, y de la libre designación como forma de provisión de puestos de Jefatura de Sección, anulando los referidos extremos del acuerdo de 30 de noviembre de 1989.

La sentencia recurrida contiene los razonamientos conducentes al referido fallo estimatorio en sus fundamentos 3º y 4º, alusivos respectivamente al enjuiciamiento de la Norma 7ª.2 y la especificación "PI" hecha en el catálogo a cada uno de los puestos afectados por esa norma, el primero de dichos fundamentos, y al de la Norma 8ª.2, inciso 1º, el segundo de ellos.

Para mayor claridad del ulterior discurso es conveniente reproducir aquí el contenido de las normas anuladas, que forman parte de la "Normativa Catálogo Puestos de Trabajo", Anexo del acuerdo aprobado en sesión plenaria de la Excma. Diputación Provincial de 31 de julio de 1989.

Son del siguiente tenor literal:

"Séptima. Naturaleza del puesto de trabajo. ... ... ... 2. Los puestos de trabajo que figuran en el

epígrafe correspondiente del Catálogo, con el nomenclator "PI", serán desempeñados por funcionarios de carrera y circunstancialmente por personal laboral al servicio de esta Corporación". "Octava. Provisión de puestos de trabajo. ... ... ... 2. La libre designación quedará circunscrita a los puestos de trabajo

jerarquizados de nivel correspondiente a Jefatura de Sección o superior, y a aquellos otros que, por la naturaleza de su contenido, tengan atribuido tal sistema de provisión en el Catálogo, cualquiera que sea el nivel asignado al puesto de trabajo".

La tesis de la sentencia recurrida, en cuanto a la norma 7ª.2 transcrita, es la de que vulnera el artículo

15.1º.a y b de la Ley 30/84, y los Arts. 7 y 15.1 y 2 de la Ley de la Función Pública Valenciana, Ley 10/1985, de dicha Comunidad, >

La aplicación de la normativa sobre relación de puestos de trabajo, pese a tratarse de un acuerdo sobre catálogo de puestos de trabajo la justifica la sentencia diciendo que >

Y en cuanto a la norma 8.2, inciso primero, la sentencia razona que si bien esa norma es compatible con el Art. 20.1.b de la L. 30/84, no lo es con el Art. 20.1 de la Ley 10/85 de la Función Pública Valenciana (dictada en uso de la competencia que a la Generalidad Valenciana le atribuye el Art. 32.1 del Estatuto de Autonomía, aprobado por la L.O. 5/1982, de 1 de julio), que resulta aplicable al personal de la Administración local, en virtud de lo dispuesto en el Art. 1.1.b de la propia Ley 10/85.Se observa, pues, en esta breve recensión del contenido de la sentencia recurrida que la fundamentación del fallo anulatorio de la norma 7.2, y especificación consecuente de los puestos en el catálogo es doble, basada en norma estatal y autonómica, y única la de la anulación de la norma 8.2 inciso primero, basada ésta en la norma autonómica citada, consideración de conjunto que es clave para la respuesta a dar a los motivos de casación que se pasan a examinar.

El recurso se articula en cuatro motivos, todos ellos bajo el amparo formal del Art.

95.1.4º de nuestra Ley Jurisdiccional, y que tiene que ver los tres primeros con la anulación de la norma 7.2, y el último con la de la norma 8.2.

Antes de abordar el examen individualizado de cada uno de los motivos es oportuno tener en cuenta que, según una consolidada jurisprudencia de la Sala 1ª de este Tribunal, no cabe casar una sentencia por un motivo determinado, cuando, pese a su procedencia, el fallo pueda fundarse en razones ajenas a las concernidas por el motivo; que la casación se da contra el fallo, y no contra los fundamentos de la sentencia, si no transcienden en la parte dispositiva de la sentencia; y que carecen de alcance casacional aquellos motivos cuya estimación no alteraría la sentencia (Sentencias, entre otras, de 13 de mayo de 1983, 4 de julio de 1984, 21 de marzo y 28 de mayo de 1985, 14 de noviembre de 1986, 5 de octubre de 1987, 27 de octubre y 20 de diciembre de 1988, 22 de diciembre de 1989, 5 de febrero de 1990, 9 de septiembre de 1991, 30 de enero, 13 de febrero, 8 de abril y 11 de julio de 1992), jurisprudencia que, aunque emanada de otra Sala diferente de ésta de lo contencioso, debemos asumir, dado el carácter supletorio de la L.E.C. respecto de nuestra Ley Jurisdiccional, y la coincidencia básica del sentido institucional de la casación en los órdenes jurisdiccionales civil y contencioso- administrativo.

Sobre esta base, y en una apreciación global de conjunto de esta casación, cabe decir que aunque la fundamentación del fallo estimatorio de la sentencia en la aplicación de la Ley 30/84 pueda ser cuestionable en el sentido que de inmediato se examinará (motivos casacionales 1º, 2º y 3º), si a pesar de ello el fallo de la sentencia recurrida tiene adecuada fundamentación en la aplicación de la Ley 10/1985 de la Función Pública Valenciana, el posible éxito de los motivos fundados en la inadecuada aplicación de la primera de las citadas leyes carece de transcendencia casacional.

Resulta así clave en este caso la aplicabilidad de la ley autonómica referida, cuestión suscitada en varios de los motivos casacionales, y que deberá ser examinada aquí, habida cuenta que la marginación de ese examen en el recurso de casación, según lo dispuesto en el Art. 93.4 de la Ley Jurisdiccional, solo tiene relación con "los actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas", mientras que en este caso el acto recurrido procede de un órgano de la Administración Local, lo que impide el encuadramiento del caso en el referido precepto.

Entrando ya en el examen individualizado de los motivos, en el primero de ellos se imputa a la sentencia recurrida la vulneración por indebida aplicación del Art. 15.1.a de la L. 30/84, así como infracción por inaplicación del Art. 16.

El motivo se expresa en una triple dirección: a) que el precepto indebidamente aplicado se refiere a "relaciones de puestos de trabajo", mientras que el acuerdo impugnado en el recurso contencioso-administrativo no se refiere a tales relaciones, sino a un catálogo de puestos de trabajo; b) que aunque la Diputación demandada hubiera debido atenerse a las normas sobre relaciones de puesto de trabajo, no sería aplicable al caso el Art. 15.1.a de la Ley 30/84, sino el 16, al tratarse de una Administración Local; y c) que en todo caso la proclamada infracción del Art. 15.1 citado no se infiere directamente de éste sino de una interpretación errónea de él.

La tercera de las vertientes de la impugnación se desarrolla a su vez en el tercero de los motivos.

La primera de las líneas impugnatorias, no desarrollada con mayor extensión por la recurrente, a diferencia de la extensión que dedica a las otras dos, no puede ser compartida por la Sala, que en dicho particular comparte el criterio expresado en el fundamento de derecho 3º de la sentencia recurrida, y transcrito en el primero de esta nuestra, pues, si bien debemos aceptar que la Diputación Provincial podía no haber aprobado una relación de puestos de trabajo, y haberse limitado a la aprobación de un simple catálogo, según lo dispuesto en la Disposición Transitoria 2ª del R.D. 861/1986 de 25 de abril, ha de estarse al significado material de las normas anexas al catálogo aprobado, como dice con acierto la sentencia recurrida, que, al margen de la apariencia formal de la denominación, tiene el auténtico significado funcional de una relación de puestos de trabajo, y por tanto ha de ajustarse a la normativa básica de las mismas, lo que sitúa a las normas cuestionadas en el marco rector de las referentes a esas relaciones.Debemos compartir, sin embargo, la crítica atinente a la aplicación indebida del Art. 15.1 de la L. 30/84, y a la inaplicación del Art. 16, pues es inequívoca al respecto la diferente intitulación respectiva de cada precepto ("Relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado", el primero, y "Relaciones de puestos de trabajo de las Comunidades Autónomas y de la Administración Local", el segundo), y las diferentes administraciones respecto a las que cada uno se proyecta, siendo claro que, al tratarse en este caso de una Administración Local, no sería el primero, sino el segundo de los preceptos aludidos, el aplicable.

La procedencia de este motivo, según lo señalado antes, carece, no obstante, de alcance casacional, pues, aun rechazada la fundamentación de la sentencia que se sustenta en el inaplicable al caso Art. 15.1

L. 30/84, el fallo estimatorio tiene otra fundamentación, suficiente en otras razones, y en concreto, según se razonará después, en la normativa autonómica.

La procedencia del motivo priva de oportunidad de juego al motivo de casación 3º, que en realidad tiene un sentido claramente subsidiario de éste, pues, excluida la aplicación al caso del Art. 15.1 de la L. 30/84, resulta ociosa la crítica sobre la interpretación por la sentencia de un precepto inaplicable.

El motivo 2º tiene en realidad un doble contenido de muy diferente significación: por una parte insiste en la inaplicabilidad al caso del Art. 15.1 de la L. 30/84, y por otra, censura la aplicación al caso de los Arts. 7 y 15 de la L. 10/85 de la Función Pública Valenciana, planteamiento dual que merece una respuesta de diferente sentido a cada uno de sus términos.

En lo que hace al primero de ellos se alega la infracción del Art. 1.3 de la L. 30/84 y el 90.2 de la L. 7/1985.

Es cierto, como alega la recurrente, que el Art. 90.2 de la L. 7/1985 remite a la legislación básica sobre la función pública para la formación por las Corporaciones locales de las relaciones de puestos de trabajo existentes en su organización, y que el Art. 1.3 de la L. 30/84 no incluye entre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos al Art. 15 de la propia Ley, aplicado en la sentencia recurrida, y sí al Art. 16; por lo que es visto que, al aplicar el Art. 15, como fundamento (no único) del fallo estimatorio, se están infringiendo los preceptos citados en esa parte del motivo; de ahí su procedencia en ese punto, lo que en realidad no hace sino reforzar por otra vía argumental la crítica del motivo 1º.

Pero lo mismo que se ha dicho antes a propósito de éste, la procedencia del actual carece de transcendencia casacional, al estar justificada la sentencia por otra fundamentación complementaria en la normativa autonómica.

La parte fundamental del actual motivo se centra en la censurada aplicación de los Arts. 7 y 15 de la

L. 10/85 de la Función Pública Valenciana, a la que la recurrente imputa vulneración de los Arts. 1.3 de la L. 30/84 y 90.2 de la L. 7/85.

La tesis de la recurrente, que reproduce en parte la antes examinada a propósito del Art. 15.1 L. 30/84, es la de que el Art. 1.3 de ésta establece la legislación básica, a la que remite el Art. 90.2 de la L. 7/85, y que por ello no es aplicable al caso el desarrollo establecido por la legislación autonómica.

La tesis no es aceptable.

Se plantea en realidad, aunque no se diga así, un problema de competencia de la Comunidad Autónoma para legislar en materia de función pública local, reproducido también en el motivo 4º, como se verá en su momento, que debe ser examinado, y decidido, situando los preceptos en cuestión en el marco superior de la Constitución, del Estatuto de Autonomía, y de la doctrina del Tribunal Constitucional.

El Art. 149.1.18 C.E. reserva al Estado la competencia para establecer "las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios".

A su vez el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, aprobado por L.O. 5/1982, establece en su Art. 31.8 la competencia exclusiva de la Generalidad Valenciana en materia de "Régimen Local, sin perjuicio de lo que dispone el núm. 18 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución..."

Existe así una distribución constitucional de competencias legislativas entre el Estado y la Comunidad Autónoma, en la que al primero le corresponde la de establecer las bases, correspondiendo a la segunda la competencia legislativa en la materia, respetando dichas bases.Esto sentado, la referencia del Art. 90.2 L. 7/85 a la legislación básica sobre función pública y la competencia atribuida al Estado en el párrafo 2 de ese precepto respecto de las normas sobre relaciones de puestos de trabajo, han de entenderse limitadas, por exigencia del Art. 149.1.18 C.E., a lo básico, sin excluir por tanto la posibilidad de que las Comunidades Autónomas, respetando esa legislación básica, puedan, a su vez, ejercer las competencias normativas en la materia, que les correspondan según sus estatutos de autonomía.

El hecho de que respecto de las relaciones de puestos de trabajo de la Administración Local el Estado no haya dictado la normativa básica prevista en el párrafo 2 del Art. 90.2 de la L. 7/85, no cierra el paso a que las Comunidades Autónomas, y en concreto en este caso la de Valencia, puedan ejercer sus propias competencias, pues no pueden estar éstas condicionadas en sentido cronológico a la precedencia temporal de la normativa estatal, según ha declarado en casos similares la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Sentencias, entre otras, 32/81, de 28 de julio, F.J. 5 y 6; 5/82 de 8 de febrero, F.J. 1 y 2; 64/82, de 4 de noviembre, F.J. 5).

Y sobre la base de la vigencia y validez de la normativa autonómica citada, y de la aplicabilidad de la misma al personal de la Administración Local, como dispone el Art. 1.1.b de la Ley Valenciana 10/85, es indudable la aplicación al caso de los Arts. 7 y 15 de dicha ley, como hace el fundamento de derecho 3º de la sentencia recurrida, debiéndose significar que si bien el Art. 16 de la L. 30/84, (cuya aplicabilidad al caso, y no la del Art. 15.1 de la propia ley, ya se razonó antes, acogiendo la argumentación de la parte recurrente al respecto), es de una indudable laxitud en cuanto la distribución de los puestos de la relación entre funcionarios y laborales, el Art. 15.1 de la Ley Autonómica introduce un indudable rigor en esa distribución, estableciendo con claridad una distinción de los puestos reservados a cada grupo de empleados de distinta caracterización (>), chocando con esa necesaria distinción la "indistinción en cuanto a la naturaleza funcionarial o laboral de los puestos", a que hace referencia el Fundamento de Derecho 3º de la sentencia recurrida, consagrada en la norma 7.2 y en la especificación en el epígrafe "PI", de un elevadísimo número de puestos del catálogo.

Ha de concluirse así en la desestimación del contenido del motivo 3º, atinente a la inaplicabilidad de los Arts. 7 y 15 de la Ley 10/85 de la Comunidad Valenciana, y, por contra, en que esa aplicación, adecuadamente justificada en la sentencia, es bastante para fundamentar la anulación de la norma 7ª.2 impugnada.

El motivo 4º y último, (relacionado con la anulación por la sentencia recurrida de la norma 8ª.2, inciso primero, por vulneración del Art. 20.1 de la L. 10/1985 de la Comunidad de Valencia), aduce la infracción por la sentencia del Art. 101.2 de la Ley 7/85 y 1 de la L. 30/84 en concordancia con el Art. 168 del Real Decreto legislativo 781/86, por cuanto que en base a tales preceptos correspondería al Estado el desarrollo de los mismos, y no a la Administración Autonómica, por cuyo motivo entiende la parte que no es aplicable a la norma octava de las impugnadas el Art. 20.1 de la Ley Autonómica citada, y sí el Art. 20.1.b de la L. 30/84, al que se acomoda la norma 8.2, inciso primero anulada.

No se cuestiona, como se ve, la disconformidad entre la citada norma anulada y el Art. 20.1 de la Ley Valenciana 10/85, sino solo la aplicación al caso de esa norma autonómica.

Se reitera aquí en realidad, aunque con otro aporte normativo, la cuestión suscitada en el motivo 2º sobre la inaplicabilidad de la normativa autonómica, pudiendo darse por reiterado lo que al respecto se dijo entonces sobre la base de la C.E., Estatuto de Autonomía y doctrina del Tribunal Constitucional, en orden a la competencia de la Comunidad Autónoma para legislar sobre esta materia, y la aplicabilidad al caso de la legislación comunitaria.

Ni el Art. 101, párrafo 2º de la L. 7/85, ni el 168 del R.D. legislativo 786/86 entran en colisión con el Art. 20.1 de la Ley Valenciana 10/85, pues, no existiendo una legislación estatal de desarrollo de la legislación básica en materia de función pública local, a la que ambos preceptos remiten, reduciéndose la legislación básica estatal en este punto al Art. 20.1.b de la L. 30/84, nada impide que la Comunidad Autónoma de Valencia pueda haber desarrollado su competencia legislativa en la materia, como lo ha hecho en la Ley citada, y en concreto con el Art. 20.1 de esa ley.

El párrafo 1.b del Art. 20 de la L. 30/84 se limita a decir: >.Tal disposición, de sentido limitativo del procedimiento de libre designación, es perfectamente compatible con una norma autonómica que no hace sino continuar el rigor limitativo de la estatal, intensificándolo en su propio ámbito, lo que es adecuado al simple significado básico de la normativa estatal, que, como tal, permite una legislación autonómica no limitada a la reproducción de lo básico estatal, sino que tenga un contenido propio, siempre que no se oponga al de la norma estatal.

Porque los límites de la norma autonómica para el uso del procedimiento de libre designación sean más estrictos que los de la norma básica estatal, no se incumple ésta, pues es indudable que en una limitación mayor resulta respetada la menor.

Debemos, pues, desestimar este último motivo casacional.

La intrascendencia casacional de los motivos estimados y la desestimación de los demás conducen, como consecuencia, a que debemos declarar que no ha lugar al recurso con imposición de las costas a la Diputación recurrente, según lo dispuesto en el Art. 102.3 de nuestra Ley Jurisdiccional.