STS, 16 de Octubre de 1995

PonenteMANUEL GODED MIRANDA
Número de Recurso7099/1992
Fecha de Resolución16 de Octubre de 1995
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Octubre de mil novecientos noventa y cinco.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso- administrativo que con el número 7.099/92, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don Pedro Antonio González Sánchez, en nombre de la "Unión de Consumidores de la Comunidad Autónoma de Madrid" ("UCE"), contra el Real Decreto 290/1.992, de 27 de marzo, por el que se modifica el Reglamento Hipotecario en materia de ejecución extrajudicial de hipotecas. Habiendo sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el señor Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por el Procurador Don Pedro Antonio González Sánchez, en nombre de la "Unión de Consumidores de la Comunidad Autónoma de Madrid" ("UCE") se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha disposición general, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó al Procurador Sr. González Sánchez , para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: que se dicte sentencia por la que estimándose íntegramente el presente recurso contencioso-administrativo se declare que el Real Decreto 290/1.992 de 27 de marzo de 1.992, por el que se modifica el Reglamento Hipotecario en materia de ejecución extrajudicial de hipotecas es nulo de pleno derecho, por no haberse efectuado, previa a su aprobación el trámite de audiencia preceptivo al Consejo de Consumidores y Usuarios, y subsidiariamente, en caso de desestimación de dicho motivo, se declare asimismo su nulidad por infracción de lo dispuesto en el artículo 24 y 117 de la Constitución, y por infracción del principio de reserva de Ley.

SEGUNDO

El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: que se dicte sentencia en la que se declare la inadmisibilidad del presente recurso al amparo del artículo 82.b) de la Ley Jurisdiccional y, subsidiariamente, su total desestimación por ser de plena conformidad a derecho la norma impugnada, todo ello con expresa imposición de costas a la actora por concurrir las circunstancias exigidas por el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.

TERCERO

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

CUARTO

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 11 de octubre de 1.995 , en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La "Unión de Consumidores de la Comunidad Autónoma de Madrid" ("UCE") ha interpuesto recurso contencioso- administrativo contra el Real Decreto 290/1.992, de 27 de marzo, por el que se modifica el Reglamento Hipotecario en materia de ejecución extrajudicial de hipotecas, publicado en el B.O.E. del día 24 de abril de dicho año. El Real Decreto impugnado da nueva redacción a los artículos 234, 235 y 236 del Reglamento Hipotecario aprobado por Decreto de 14 de febrero de 1.947 e introduce en el citado Reglamento los artículos 236-a al 236-o, revisando la normativa reguladora del denominado "procedimiento ejecutivo extrajudicial", que tiene por objeto hacer efectiva la acción hipotecaria ante Notario hábil para actuar en el lugar donde radique la finca hipotecada. La parte recurrente solicita que se declare que el Real Decreto 290/1.992 es nulo de pleno derecho, por no haberse cumplido, con carácter previo a su aprobación, el trámite de audiencia preceptiva al Consejo de Consumidores y Usuarios y, subsidiariamente, en caso de desestimación de dicho motivo, por infracción de lo dispuesto en los artículos 24 y 117 de la Constitución y por infracción del principio de reserva de ley.

SEGUNDO

El señor Abogado del Estado, al oponerse al recurso, alega una primera causa de inadmisibilidad del mismo al amparo de lo dispuesto en el artículo 82.b) de la Ley de la Jurisdicción, en relación con los artículos 20 de la Ley 26/1.984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, y 16 del Real Decreto 825/1.990, de 22 de junio. En esencia mantiene que la "Unión de Consumidores de la Comunidad Autónoma de Madrid" no ha acreditado que se encuentre inscrita en el correspondiente libro-registro del Ministerio de Sanidad y Consumo, como exige el artículo 16.1 del Real Decreto 825/1.990 para que pueda representar a sus asociados y ejercer las pertinentes acciones en defensa de los mismos, o de la Asociación, en lo referente a los derechos e intereses reconocidos en el artículo 2 de la Ley 26/1.984 (derechos básicos de los consumidores y usuarios), entendiendo que la aludida inscripción no es constitutiva de la personalidad de la asociación y sí sólo determinante del ejercicio de los derechos que la ley le atribuye. No podemos admitir esta causa de inadmisibilidad del recurso, ya que el artículo 20.3 de la Ley 26/1.984 establece que "para poder gozar de cualquier beneficio que les otorgue la presente Ley y disposiciones reglamentarias y concordantes (las asociaciones de consumidores y usuarios) deberán figurar inscritas en un libro-registro, que se llevará en el Ministerio de Sanidad y Consumo, y reunir las condiciones y requisitos que reglamentariamente se establezcan para cada tipo de beneficio". La Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, cuyos preceptos deben prevalecer sobre los del Real Decreto 825/1.990, no ha exigido la inscripción en el libro- registro del Ministerio de Sanidad y Consumo para que las asociaciones de consumidores y usuarios adquieran personalidad jurídica, conforme en ello con lo prevenido en el artículo 22.3 de la Constitución, según el cual las asociaciones constituidas al amparo del derecho reconocido en dicho artículo deberán inscribirse en un registro a los solos efectos de publicidad. La Ley 26/1.984 requiere la inscripción administrativa para que las asociaciones de consumidores y usuarios puedan gozar de los beneficios que la propia Ley les concede, como son obtener el apoyo de los órganos de la Administración o percibir ayudas y subvenciones, pero no para que adquieran personalidad jurídica. En consecuencia, debemos reconocer a la "Unión de Consumidores de la Comunidad Autónoma de Madrid" plena personalidad jurídica, sin que sea necesario exigirle para ello que acredite estar inscrita en el libro-registro del Ministerio de Sanidad y Consumo, y, teniendo personalidad jurídica, disfruta de capacidad para ser parte, compareciendo en juicio en su nombre las personas que legalmente la representen, como previene el párrafo tercero del artículo 2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por lo que procede desestimar la causa de inadmisibilidad del recurso examinada.

TERCERO

El señor Abogado del Estado invoca como segunda causa de inadmisibilidad del recurso, también al amparo de lo estatuido en el artículo 82.b) de la Ley de la Jurisdicción, en relación con los artículos 32 y 57.2.d) de la misma, que la Asociación recurrente no ha acreditado, incorporando a los autos sus Estatutos, la identidad del órgano competente para adoptar la decisión de ejercitar la acción de impugnación del Real Decreto 290/1.992. Frente a ello nos encontramos con que la "Unión de Consumidores de la Comunidad Autónoma de Madrid" aportó con su escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo certificación acreditativa de que en la reunión de la Junta Directiva de la Asociación, celebrada el 23 de abril de 1.992, se acordó promover el aludido recurso contra el Real Decreto 290/1.992, de 27 de marzo, y en el propio escrito de interposición se expresa que, de conformidad con el artículo 57 de la Ley de la Jurisdicción (cuyo apartado 2.d. exige acompañar al citado escrito el documento que acredite el cumplimiento de las formalidades que para entablar demandas exijan a las Corporaciones o Instituciones sus leyes respectivas), se adjunta "la certificación del acuerdo adoptado por los órganos de la Asociación para interponer el presente recurso". A la vista de estos hechos debemos entender, a falta de otros datos fehacientes, que la "Unión de Consumidores de la Comunidad Autónoma de Madrid" ha justificado que su Junta Directiva acordó debidamente la interposición del presente recurso contencioso-administrativo, por lo que procede como en el caso anterior rechazar esta segunda causa de inadmisibilidad del recurso.

CUARTO

La "Unión de Consumidores de la Comunidad Autónoma de Madrid" entiende que el Real Decreto 290/1.992 es nulo de pleno derecho por no haber sido sometido, antes de su aprobación, al informe preceptivo del Consejo de Consumidores y Usuarios, exigido por el artículo 22.2.b) de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios para todas las reglamentaciones sobre productos o servicios de uso y consumo, como ocurre en el caso presente en que la disposición impugnada afecta a los adquirentes de viviendas. El motivo no puede prosperar porque el señor Abogado del Estado ha aportado con su escrito de contestación a la demanda el informe que el Consejo de Consumidores y Usuarios remitió en 23 de marzo de 1.992 al Instituto Nacional del Consumo, expresando las observaciones del Consejo al Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento Hipotecario en materia de ejecución extrajudicial de hipotecas, en razón de lo cual no se ha producido en la tramitación del procedimiento de elaboración del Real Decreto 290/1.992 el vicio que pretende hacer valer la parte recurrente.

QUINTO

La Asociación demandante considera que el Real Decreto combatido es nulo por incurrir en infracción del artículo 24 de la Constitución, en relación con el artículo 117 del mismo texto, y de los artículos 5 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y 9.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles. Entiende que el procedimiento ejecutivo extrajudicial de la hipoteca viola el derecho de los ciudadanos a obtener la tutela judicial efectiva al impedir un derecho a la oposición en cuanto a la certeza y exigibilidad del crédito y al no permitir la suspensión del procedimiento más que por causa criminal o procedimiento registral. No podemos estimar estas alegaciones en cuanto el Tribunal Constitucional, en relación con el procedimiento judicial sumario de ejecución de la hipoteca, dotado de análogas características expeditivas que el que es objeto del presente litigio, ya que en ambos se trata de obtener la eficaz realización del derecho de hipoteca para pago del crédito del acreedor, ha manifestado que la sumariedad de la ejecución no elimina la posibilidad de contradicción que sigue abierta en el juicio ordinario, añadiendo que quien constituye una hipoteca se somete voluntariamente a un procedimiento con elementos de cognición limitados, en el que se reducen las posibilidades de suspender la tramitación mediante el juego de las excepciones (sentencia del Tribunal Constitucional 41/1.981, de 18 de diciembre, reiterada en las sentencias 64/1.985, de 17 de mayo, y 8/1.991, de 17 de enero). Las razones expuestas son perfectamente aplicables al procedimiento ejecutivo extrajudicial en el que el constituyente de la hipoteca ha consentido la posición en que el título ejecutivo le sitúa, ya que el procedimiento requiere un pacto entre las partes que, en garantía del deudor, se exige que deba constar separadamente en la escritura (artículo 234.2 del Reglamento Hipotecario en la redacción del Real Decreto 290/1.992). Por otra parte el procedimiento ejecutivo extrajudicial de la hipoteca es equivalente al regulado por el artículo 1.872 del Código Civil para que el acreedor pueda proceder a la enajenación de la prenda ante Notario, sin que quepa admitir, como afirma la Asociación recurrente, que el procedimiento a que se refiere el Real Decreto 290/1.992 es idéntico al pacto comisorio prohibido por el artículo 1.859 del Código Civil (que impide al acreedor apropiarse o disponer de las cosas dadas en prenda o hipoteca), ya que precisamente el procedimiento nace para evitar que sea el acreedor quien ejecute por sí mismo el derecho de hipoteca. El procedimiento ejecutivo extrajudicial tampoco vulnera el artículo 117 de la Constitución, que atribuye exclusivamente a los Juzgados y Tribunales la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, porque el objeto de este procedimiento es ejecutar ante Notario un derecho de hipoteca de origen contractual, no una resolución judicial, extrajudicialidad del procedimiento que se encuentra reconocida, previo acuerdo de las partes, en el párrafo 2º del artículo 129 de la Ley Hipotecaria, lo que impide que pueda entenderse que existe infracción del derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, al ser válida la tramitación ante Notario derivada de pacto expreso (en forma análoga a lo que se produce en la institución del arbitraje), quedando en todo caso expedito el juicio declarativo ordinario. Sobre la presunta infracción de los artículos 5 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (Convención de Salvaguardia de los Derechos del Hombre y de las Libertades Fundamentales de 4 de noviembre de 1.950) y 9.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (de 16 de diciembre de 1.966), la parte recurrente no ofrece razonamiento alguno que justifique tal vulneración, refiriéndose dichos preceptos a materias (derecho a la libertad y seguridad frente a las detenciones ilegales y derechos de los detenidos y presos a causa de una infracción penal) que no guardan relación con el tema debatido, todo lo cual conduce a la íntegra desestimación de este motivo de impugnación del Real Decreto 290/1.992.

SEXTO

Por último, la entidad recurrente atribuye al Real Decreto impugnado infracción del principio de reserva de ley, entendiendo que el procedimiento ejecutivo extrajudicial se debería haber regulado mediante Ley Orgánica, por afectar mediante una interpretación extensiva al derecho a la inviolabilidad del domicilio (artículos 18.2 y 81 de la Constitución), o mediante ley ordinaria, por tener relación con el derecho de propiedad y el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (artículos 33.1, 47 y 53.1 de la Norma Suprema). Es evidente, en primer lugar, que el procedimiento ejecutivo extrajudicial, tal y como aparece regulado en la disposición general recurrida, ninguna relación guarda con la inviolabilidad del domicilio, ni permite entrada o registro en el mismo sin consentimiento del titular o resolución judicial. Por lo que se refiere a la reserva de ley ordinaria, el Real Decreto 290/1.992 que modifica determinados preceptosdel Reglamento Hipotecario tiene su adecuada y suficiente cobertura legal, como la tenían los preceptos modificados, en el párrafo segundo del artículo 129 de la Ley Hipotecaria, a cuyo tenor: "en la escritura de constitución de la hipoteca podrá válidamente pactarse un procedimiento ejecutivo extrajudicial para hacer efectiva la acción hipotecaria, el cual será aplicable, aún en el caso de que existan terceros, con arreglo a los trámites fijados en el Reglamento Hipotecario", por lo que también este motivo de impugnación ha de ser desestimado y, con él, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "Unión de Consumidores de la Comunidad Autónoma de Madrid" contra el Real Decreto 290/1.992.

SÉPTIMO

No concurren las circunstancias exigidas por el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional a efectos de una especial imposición de costas.

FALLAMOS

Que, rechazando las causas de inadmisibilidad alegadas por el señor Abogado del Estado, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la "Unión de Consumidores de la Comunidad Autónoma de Madrid" contra el Real Decreto 290/1.992, de 27 de marzo, por el que se modifica el Reglamento Hipotecario en materia de ejecución extrajudicial de hipotecas, disposición general que confirmamos por encontrarse ajustada a derecho; sin efectuar especial imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.

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