STS, 30 de Septiembre de 1995
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 81/1994 |
| Fecha de Resolución | 30 de Septiembre de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Septiembre de mil novecientos noventa y cinco.
Visto el presente recurso de apelación interpuesto por EL ABOGADO DEL ESTADO y por el AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el Procurador D. Eduardo Morales Price y asistido de Letrado, contra la sentencia dictada, con fecha 11 de abril de 1989, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, estimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 26.760 promovido por la entidad mercantil TEXAUTO S.A. -que ha comparecido en este Rollo, como parte apelada, bajo la representación procesal del Procurador D. Ignacio Calleja García y la dirección del Letrado D. Arturo Merino- contra las resoluciones del Tribunal Económico Administrativo Central (TEAC) de 24 de junio de 1986 (dictada en alzada) y del Tribunal Económico Administrativo Provincial (TEAP) de Madrid de 31 de mayo de 1982 (dictada en primera instancia) y contra las liquidaciones, por el importe global de 4.965.620 pesetas, del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos (números PVO 88393/1/80, PVO 88394/1/80, PVO 88393/2/80 y PVO 88394/2/80), giradas, por el período impositivo 1964-1980, por la Citada Corporación Municipal de Madrid, con motivo de la transmisión, mediante escritura pública de compraventa de 14 de marzo de 1980, de dos fincas sitas en la calle de Santa Leonor número 56 de Madrid.
En la indicada fecha de 11 de abril de 1989, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 26.760, con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: ESTIMAMOS el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por la entidad TEXAUTO S.A., contra el Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 24 de junio de 1986, así como contra el Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Provincial de Madrid de fecha 31 de mayo de 1982, y contra las liquidaciones por el concepto de Arbitrio Municipal sobre Incremento de Valor de los Terrenos -Plus Valía- números PVO 88393/1/80, PVO 88394/1/80, PVO 88393/2/80 y PVO 88 394/2/80, practicadas por el Excmo. Ayuntamiento de Madrid, por un importe de 4.965.620 pesetas, y, en consecuencia, ANULAMOS todos dichos actos administrativos, y DECLARAMOS el derecho de la entidad actora TEXAUTO S.A. a que por el Excmo. Ayuntamiento de Madrid se le practiquen nuevas liquidaciones por el referido Arbitrio Municipal sobre incremento de valor de los terrenos, sobre la transmisión efectuada en escritura pública de compraventa de fecha 14 de marzo de 1980 de dos fincas contiguas en la calle Santa Leonor nº 56 de Madrid, en sustitución de las anuladas por esta Sentencia, las que tendrán por base los valores fijados en la liquidación previa expedida por el propio referido Ayuntamiento en fecha 5 de julio de 1979; todo ello, sin expresa condena respecto del pago de las costas causadas en este recurso".
Contra la indicada sentencia, el Abogado del Estado y la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid interpusieron, en definitiva, el presente recurso de apelación que, admitido en un solo efecto, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las tres partes personadas los respectivos escritos de alegaciones, y practicadas en este Rollo las diligencias para mejor proveer propuestas de oficio mediante providencia de 17 de noviembre de 1993 (con laconsecuencia audiencia de las partes), se señaló para votación y fallo la audiencia del día 29 de septiembre
de 1995, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
Antes de formalizar, con fecha 14 de marzo de 1980, la escritura pública de compra de las dos fincas sitas en el número 56 de la calle de Santa Leonor de Madrid (parcela de 781'91 ms2 y nave industrial de 1.052'45 ms2), la entidad mercantil adquirente, Texauto S.A., solicitó del Ayuntamiento, a tenor de lo establecido en la Disposición Final de la Ordenanza Fiscal de Madrid de 1980 reguladora del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, y con el fin de conocer el futuro montante de la exacción de tal tributo (y retener para el pago de la misma una parte proporcional del precio de compra), que se le expediese una "liquidación previa".
En dicha liquidación previa, girada y/o notificada el 5 de julio de 1979, y referida, más bien a la nave industrial (aunque con la reseña de que la superficie del terreno era la global de 1.807 ms2), el Ayuntamiento fijó, como valor original o inicial, para el año 1964, el de 2.384 P/m2m y, como final, para el año 1978, el de 5.073 P/m2; e hizo, al pié de la liquidación, las siguientes indicaciones: "el valor final es el vigente en la fecha de expedición de la presente liquidación previa, hasta la aprobación de los nuevos valores" (ha de tenerse en cuenta, según la sentencia de esta Sala de 15 de octubre de 1987, que el Índice de Tipos Unitarios del trienio 1976-1978, se prorrogó hasta el año 1979) y "las cifras consignadas están sujetas a rectificación al comprobar la Sección los datos de la base tributaria".
Sin embargo, cuando, perfeccionada la escritura de compraventa de 14 de marzo de 1980, y presentada ante la Corporación la oportuna y obligatoria declaración a efectos del Impuesto, el Ayuntamiento giró las liquidaciones definitivas, los valores que aparecen en las mismas, a pesar de continuar siendo los mismos los datos básicos superficiales y demás esenciales, eran, para la parcela, de
2.179 ms2, en el año 1964, y de 5.449 P/ms2, en el año 1980, y, para la nave industrial, de 17.604 P/ms2, en el año 1964, y de 44.010 P/ms2, en el año 1980, con lo que las deudas tributarias resultantes habían experimentado un aumento aproximado del 400%.
Abstracción hecha de la omisión, por parte de Texauto S.A., en el expediente económico administrativo de primera instancia, de la formalización del escrito de alegaciones (debida, al parecer, a las peculiares condiciones de la persona recipiendaria y del lugar en que, a consecuencia de la redacción dada al encabezamiento de la previa reclamación, se le había notificado -por el TEAP de Madrid- la apertura de tal trámite), y de lo que, en definitiva, fue el objeto esencial de debate en las dos vías económico administrativas planteadas (ante el citado TEAP y, después, en alzada, ante el TEAC), lo cierto es que, producto del devenir secuencial y progresivo de las pretensiones impugnatorias en el fondo programadas por la recurrente (y plasmadas, sobre todo en la vía jurisdiccional, a medida que las circunstancias procedimentales se lo hacían factible, sin incurrir, en consecuencia y en puridad, en ninguna proposición de estrictas cuestiones nuevas, que se opusieran a los principios de tutela judicial efectiva, audiencia de los interesados y "pro actione", o que atentasen contra el carácter revisor de esta Jurisdicción), y sin indefensión para ninguna de las partes intervinientes, en cuanto todas ellas (incluído el Ayuntamiento, que, emplazado en la vía jurisdiccional de instancia, no comparació en la misma, pero que ha formulado alegaciones, como apelante, en el presente Rollo) han tenido oportunidad de aducir, en definitiva, todo lo que han considerado pertinente respecto a todos los puntos litigiosos controvertidos (por lo que, frente al principio de "economía procesal", resultaría inoperante, superflua e innecesariamente reiterativa cualquier solución proclive a una nulidad de actuaciones -por defectos formales en cierto aspecto subsanados-), las cuestiones de fondo en esencia controvertidas son las siguientes:
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Si la liquidación previa girada el 5 de julio de 1979 es, como tiene declarado la sentencia de instancia y postula la entidad mercantil ahora apelada, un propio acto administrativo o, con otras palabras, la "respuesta vinculante" a una consulta o solicitud instada al amparo de la Disposición Final de la Ordenanza Fiscal del año 1980 (reguladora del Impuesto de autos) y/o del artículo 107 de la Ley General Tributaria (LGT).
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Si, para el supuesto de que tal respuesta no sea vinculante para el Ayuntamiento, los valores inicial y final fijados en las liquidaciones definitivas tanto para el hito inicial como para el final del período impositivo son, a tenor de los Índices de Tipos Unitarios respectivamente vigentes en cada uno de dichos momentos -y de sus correspondientes Reglas de Aplicación-, los adecuados a derecho.
Respecto a la primera de las cuestiones expuestas, debe dejarse sentado, en contra de lo declarado en la sentencia de instancia, y de lo postulado y sostenido por la entidad mercantil, sujetopasivo sustituto del Impuesto de autos, Texauto S.A., que la "liquidación previa" girada y/o notificada el 5 de julio de 1979 no constituye, para el Ayuntamiento, una respuesta vinculante o un estricto acto administrativo declarativo de derechos (sólo auto-revisable por la vía de la previa lesividad), determinante, en principio, en razón del criterio de los actos propios, de la irreformabilidad, por exceso o aumento, de las liquidaciones definitivas que debían ser giradas tan pronto se consumase la transmisión de la parcela y de la nave industrial proyectadas comprar y, con ella, el devengo del Impuesto objeto de controversia.
Y se llega a tal conclusión porque, a tenor de la versión del artículo 107 de la LGT vigente en el lapso temporal comprendido entre el Decreto-Ley 13/1975, de 17 de noviembre, y la Ley 10/1985, de 26 de abril (artículo y versión que han de primar sobre el texto de la Disposición Final de la Ordenanza reguladora del Impuesto en el año 1980, dado el carácter intrínsecamente inocuo, en realidad, frente a aquel precepto general, de esta última), si bien, en principio, "los órganos de gestión de la Administración quedarán obligados a aplicar los criterios reflejados en la contestación a la consulta", tal vinculación no se generaba cuando, según los apartados 3.b y 4.b del citado artículo, "se modificaba la legislación aplicable al acto definitivo" o cuando "los antecedentes y circunstancias necesarios para la formación del juício inicial de la Administración se alteraban posteriormente".
En el caso presente, la respuesta a la consulta o liquidación previa se emitió con base en los aparentes valores iniciales vigentes en los años 1964 (hito inicial del período impositivo) y 1978 (presunta fecha, según la consulta, de la transmisión inmobiliaria y del devengo del tributo), mientras que en las posteriores liquidaciones definitivas los valores aplicados fueron (o debieron ser) los correspondientes al mismo año 1964 (que resultó coincidir con la fecha real del hito inicial) y al año 1980 (que es cuando, con fecha 14 de marzo, se suscribió la escritura de compraventa y se materializó, con su formalización, la transmisión instrumental de las dos fincas y el consecuente devengo del Impuesto).
Y, como los Tipos Unitarios del Índice vigente en el trienio 1976- 1978, prorrogado al siguiente año 1979, no eran, según la sentencia de esta Sala de 15 de octubre de 1987 -y de acuerdo con la prueba practicada en esta alzada como diligencia para mejor proveer-, iguales a los previstos, después, en el Índice bienal de 1980-1981, es evidente que, integrando tales Índices, junto con sus correspondientes Reglas de Aplicación, y en conexión con las Ordenanzas Fiscales reguladoras en esos años del Impuesto, un grupo normativo de naturaleza reglamentaria, complementario de la Ley de Régimen Local de 1955 y de las Leyes Especiales entonces imperantes en el Municipio de Madrid, las sobrevenidas y apuntadas diferenciaciones o aumentos de los Tipos Unitarios de Valoración del bienio de 1980-1981 constituían, per se, "una modificación de la legislación aplicable" (al tiempo de girarse, en el año 1980, las liquidaciones definitivas) y "una alteración posterior de los antecedentes y circunstancias tenidos en cuenta necesariamente por la Administración para la formación del juício vertido en la liquidación previa" que hacían forzosamente inviable el pretendido carácter vinculatorio de la contestación dada a la consulta planteada (tal como se anunciaba, para el caso de que aconteciera lo expuesto, al pié de la misma liquidación previa).
Constatado, ya, el carácter no vinculante de la liquidación previa o de la contestación dada por el Ayuntamiento a la consulta planteada por Texauto S.A. antes de la formalización de la escritura de compraventa de 14 de marzo de 1980, y viable, por tanto, la posibilidad de reforma de los datos plasmados -en especial, los referentes a los Tipos Unitarios aplicables- en la citada respuesta o información provisional y previa, ha de examinarse, ahora, a la luz, precisamente, de los documentos aportados, en esta apelación, por la Corporación exaccionante, en concepto de diligencias para mejor proveer, si los valores iniciales y finales aplicados en las liquidaciones definitivas giradas el 10 de febrero de 1981 son, realmente, los que correspondían, o debían corresponder, o no, con los fijados en los Índices vigentes en los años 1964 y 1980, a tenor de sus correspondientes Reglas de Aplicación y de acuerdo, en su caso, con lo previsto en el artículo 26 de la Ordenanza Fiscal.
Y, en este sentido, se observa que, en las liquidaciones definitivas los valores aplicados son, en el año inicial de 1964, de 2.179 P/m2 para la parcela y de 17.604 P/m2 para la nave industrial, y, en el año final de 1980, de 5.449 P/m2 para la parcela y de 44.010 pesetas para la nave industrial; mientras que, para esos mismos años, según los Tipos fijados en los Índices correspondientes al trienio 1976-1978 y al bienio 1980-1981 (no se olvide que, según la ya citada sentencia de esta Sala de 15 de octubre de 1987, el año 1979 se agregó, por prórroga, a los efectos dichos, al trienio precedente), y de acuerdo con los Informes vertidos por la propia Corporación el 2 de marzo de 1994 (relativos a la parcela, de 781'91 ms2, y a la nave industrial, de 1.052'45 ms2, sitas en la calle de Santa Leonor número 56 de Madrid, objeto de las exacciones controvertidas), los valores realmente aplicables eran, respectivamente, en ambas fincas, los de
4.904 P/m2 y 4.401 P/m2, en el año 1980 (derivados del juego modificador de la Regla de Aplicación 3.1.2 sobre el valor, según Índice, en tal anualidad, de 6.300 P/m2), y, por aplicación del antes citado artículo 26 de la Ordenanza Fiscal (que permite inferir el valor inicial multiplicando un porcentaje variable -que, en estecaso, es el del 35%- sobre el valor final en función del número de trienios transcurridos durante el período impositivo o del número de Índices de Tipos Unitarios que hayan estado vigentes durante el citado período menos uno), los de 1.716 P/m2 y 1.540 P/m2, en el año 1964 (pues, aunque en los Informes se hable del año 1963, éste y aquél forman parte de un mismo Índice trienal).
En consecuencia, y aunque en la sentencia de esta Sección y Sala de 22 de octubre de 1994 se puntualiza cuál es el verdadero alcance de esa medida correctora prescrita por el artículo 26 de la Ordenanza y utilizada por la Corporación en sus Informes de 2 de marzo de 1994 para concretar los valores iniciales ("medida ex post facto, a practicar sólo después de realizada la inicial y genuína operación liquidatoria"), resulta obvio que los valores aplicados en las liquidaciones definitivas no corresponden a los valores fijados en los Índices de Tipos Unitarios correspondientes (matizados por sus Reglas de Aplicación), ni, tampoco, a los establecidos, a modo de información, en la liquidación previa no vinculante (o, por lo que se refiere a los iniciales, a los derivados de la aplicación de la medida correctora del comentado artículo 26 de la Ordenanza).
Por ello, procede estimar en parte la apelación formulada por el Abogado del Estado y por el Ayuntamiento de Madrid y, revocando la sentencia de instancia, declarar, sin embargo, la nulidad tanto de las resoluciones del TEAP de Madrid de 31 de mayo de 1982 y del TEAC de 24 de junio de 1986 como de las liquidaciones definitivas giradas el 10 de febrero de 1981, liquidaciones que serán sustituídas, en su caso, por otras en las que los valores iniciales y finales sean, como actos propios (ahora sí) de la Corporación, los fijados en los Informes vertidos por la misma el 2 de marzo de 1994, antes mencionados, siempre que la cuota tributaria resultante no sea inferior a la establecida, con el montante 1.147.944 pesetas, en la liquidación previa o contestación no vinculante de 5 de julio de 1979 (en cuyo supuesto, y para evitar una reformatio in peius de los apelantes, en especial, del Ayuntamiento -dada la estricta pretensión de la obligada tributaria, Texauto S.A., reconducida al sólo abono de esa cifra de 1.147.944 pesetas-, será ésta la cantidad que, en concepto de deuda tributaria, deba satisfacerse).
No hay méritos para hacer expresa condena en las costas, por no concurrir los requisitos establecidos para ello en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, estimando parcialmente el presente recurso de apelación promovido por el Abogado del Estado y por la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia dictada, con fecha 11 de abril de 1989, en el recurso contencioso administrativo número 26.760, por la Sección Segunda de la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, debemos revocarla y la revocamos, y, en su lugar, declaramos la nulidad tanto de las resoluciones del TEAP de Madrid de 31 de mayo de 1982 y del TEAC de 24 de junio de 1986 como de las liquidaciones definitivas del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos giradas, a cargo de Texauto S.A., como sujeto pasivo sustituto, el 10 de febrero de 1982, liquidaciones que serán sustituídas, en su caso, por otras en las que los valores iniciales y finales sean los fijados en los Informes vertidos, como diligencia para mejor proveer, por el propio Ayuntamiento, el 2 de marzo de 1994, siempre que la cuota tributaria resultante no sea inferior a la establecida, con un montante de 1.147.944 pesetas, en la liquidación previa de 5 de julio de 1979 (en cuyo supuesto será ésta la cantidad que, en el citado concepto de cuota tributaria, deba satisfacerse por Texauto S.A.). Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado y se insertará en la Colección Legislativa, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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