STS, 18 de Julio de 1995
| Ponente | PEDRO ANTONIO MATEOS GARCIA |
| Número de Recurso | 1692/1991 |
| Fecha de Resolución | 18 de Julio de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Julio de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso contencioso administrativo que con el nº 1692/91, ante la misma pende de resolución, interpuesto por Don Jesús Carlos , funcionario del Cuerpo de Profesores Titulares de Universidad, representado por el Procurador Don Bonifacio Fraile Sánchez, contra Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 21 de Septiembre de 1990, que desestima la reclamación de indemnización de daños y perjuicios derivados de la aplicación al recurrente del artículo 33 y de la Disposición Transitoria Novena de la Ley 30/1984, de 2 de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, confirmado por Acuerdo del mismo Consejo de fecha 23 de Mayo de 1991, dictado al resolver el recurso de reposición interpuesto contra tal desestimación.
Interpuesto el presente recurso contencioso- administrativo fue admitido a trámite por Providencia de 15 de octubre de 1991, publicándose el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado, y reclamándose el expediente administrativo, que una vez recibido se puso de manifiesto a la representación procesal de D. Jesús Carlos , para que dedujera la correspondiente demanda.
La parte actora, en el escrito de demanda solicita que se dicte Sentencia por la que, estimándose el recurso, se dejen sin efecto los actos administrativos recurridos y se declare la procedencia de una indemnización por los daños y perjuicios ocasionados al recurrente por causa de su jubilación anticipada en virtud de la Ley 30/1984 de 2 de agosto, en la cuantía que resulte de la diferencia entre el sueldo que hubiera percibido de seguir en servicio activo hasta la edad de setenta años y los emolumentos que, desde el 23 de septiembre de 1989 percibirá como consecuencia de su jubilación a los sesenta y cinco años de edad, cuya liquidación se efectuará por años vencidos a la vista de los emolumentos que le hubieran correspondido de haber seguido en activo, todo ello con expresa imposición de costas a la Administración demandada y solicitud de recibimiento a prueba del recurso.
El Abogado del Estado solicitó en su escrito de contestación a la demanda la desestimación del recurso en todos sus extremos, alegando como fundamento de su pretensión que es muy dudoso que pueda tener aplicación práctica la responsabilidad del Estado por las Leyes mientras no se desarrolle el artículo 9.3 de la Constitución; que cuando una Ley regula su propio mecanismo de indemnización hay que atenerse estrictamente a los términos de esa Ley, sin ampliar ni disminuir la indemnización; en los restantes casos, la posibilidad de indemnización está limitada a las leyes inconstitucionales; que la prescripción se produce por el transcurso de una año; que no ha habido expropiación legislativa ni existe ilícito legislativo; en cuanto a la determinación de la cuantía de la indemnización, que las retribuciones que en el futuro pueda obtener un funcionario son aleatorias, que no procede aplicar en el ámbito de la función pública previsiones normativas relativas al personal sometido al Derecho Laboral, y que los órganos jurisdiccionales no tienen potestad para enmendar la Ley; finalmente, que no procede tener en cuenta en la hipotética compensación porcentajes no computados en la determinación de haberes pasivos.CUARTO.- Por Auto de 14 de Julio de 1992 se acordó el recibimiento a prueba del recurso, formándose la oportuna pieza separada. Terminado y concluso el periodo de proposición y práctica de pruebas, se unieron las practicadas a los autos, concediéndose a las partes el plazo legal para la presentación de conclusiones sucintas, que fueron formuladas mediante escritos en los que insistieron en sus anteriores peticiones de demanda y contestación, respectivamente, señalándose en fín para votación y fallo la audiencia del día once próximo pasado en cuya fecha tuvo lugar su celebración.
La temática decisoria que suscita el presente proceso, de carácter estrictamente jurídico, se circunscribe en exclusiva a la concreta determinación de si realmente deviene procedente, cual se postula en la demanda, el reconocimiento del derecho de los funcionarios a ser indemnizados, en razón de haberse anticipado, por prescripción legal, su edad de jubilación y como tan particular y específico problema ha sido resuelto por éste Tribunal Supremo, entre otras, en las sentencias de 30 de Noviembre de 1992 y 29 de Enero, 16 de Junio y 4 de Noviembre de 1993, y 25 de Enero de 1994 y 17 de Enero de 1995 dictadas en contemplación de semejantes presupuestos fácticos y en las que se da cabal respuesta a las cuestiones planteadas, así como a las que suscita la problemática jurídica expuesta, es por lo que resulta procedente reiterar la argumentación incorporada en las mencionadas resoluciones judiciales en ponderación del principio de unidad de doctrina, de la seguridad jurídica de los litigantes y de la dispensa de la igualdad en aplicación de la ley garantizadora de la tutela judicial efectiva que proclama el artículo 24 de la Constitución, siquiera hayamos de rechazar por anticipado, en concordancia con la reiterada doctrina de ésta Sala, que por su misma reiteración es ocioso citar en concreto, la prescripción de la acción ejercitada.
El artículo 9.3 de la Constitución, expresábamos en la última de las sentencias citadas , establece, efectivamente, que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el artículo 106.2, dentro del Titulo IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración", y los de la Administración de Justicia en su artículo 121, en el Titulo VI, bajo el epígrafe "Del poder judicial", en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional; además, el artículo 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida -artículo 21 de la Constitución de 1931, artículo 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935, artículos 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952- y hallarse ya regulada en los artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, -hoy art. 139 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992-, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los artículos 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuanto a la que el artículo 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mimo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los artículos 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los artículos 106.2 y 121 de la Constitución, los mismos se remiten, y por tanto hacen necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del artículo 9.3 del texto constitucional, la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.
Desde otra perspectiva es de observar que si se estimara, contrariamente, a lo antes razonado, decíamos también en la aludida resolución, que el artículo 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: aplicación análoga de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración - artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, (hoy sustituido por el artículo antes citado de la Ley 30/92, antes mencionada)-; la prevista en el artículo 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; la extracontractual del artículo 1902 del Código Civil, o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los artículos 106.2de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -en la actualidad referido al art. 139 de la Ley 30/92- está concretada al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece; otro tanto puede decirse de la prevista en los artículos 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley; la responsabilidad extracontractual del artículo 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos; por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.
La falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina parece procedente examinar el derecho comparado que nos ofrece dos solucione s: de una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en "arrets" del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc.; de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y Profesores de E.G.B. y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.
Avanzando en el planteamiento que veníamos haciendo y partiendo del supuesto de que las Leyes, que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución, pueden también generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el artículo 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el artículo 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final el examen del artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1º de dicha Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus artículos 3 y 4 se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada, y parcialmente concedida, con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc.- .
Las sentencias del Tribunal Constitucional números 108/1986, de 29 de junio; 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril, que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de E.G.B., después de negar que los mismos vulneren los artículos 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dice a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos para los años 1985 y 1989 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, pues la conclusión a que se llegarán, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada. Además otras sentencias anteconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971, 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto por el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966, después de la Constitución, las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988, en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y 11 de octubre de 1991, referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados de la aplicación de dichas Leyes.
Por último, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, publicada en el B.O.E. de fecha 26 de noviembre de 1992, orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1º que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º que se establezca en los propios actos legislativos, y 3º que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su artículo 139.3 que, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.
Corolario obligado de los razonamientos que anteceden, es la desestimación del presente recurso contencioso- administrativo por resultar conformes a derechos los actos administrativos impugnados, aunque no son de apreciar los factores determinantes de una especial imposición de costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo número 1692 de 1991 promovido por la representación de D. Jesús Carlos , contra las resoluciones del Consejo de Ministros de 21 de Septiembre de 1990 y 23 de Mayo de 1991. desestimatorias de la reclamación de daños y perjuicios formulada por el recurrente como consecuencia de haber sido anticipada su edad de jubilación cuyas determinaciones administrativas confirmamos, por resultar ajustadas al ordenamiento, y no hacemos pronunciamiento especial sobre las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Pedro Antonio Mateos García, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo, lo que certifico. Rubricado.
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