STS, 18 de Febrero de 1995
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| Número de Recurso | 7789/1990 |
| Fecha de Resolución | 18 de Febrero de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Febrero de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. designados al margen, el recurso de apelación que, con el nº 7789/90, pende ante la misma de resolución, interpuesto y sostenido por el Abogado Don Diego Ecija Villén, en nombre y representación de la Entidad Aceites Avi S.L., contra la sentencia pronunciada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 25 de mayo de 1990 en el recurso contencioso- administrativo seguido ante ésta con el nº 47.283, interpuesto por la representación procesal de Aceites Avi S.L. contra la Orden de 30 de septiembre de 1987 del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, por la que se desestimó el recurso de alzada deducido por la citada entidad contra la resolución de la Dirección General de Política Alimentaria de 30 de marzo de 1987, que impuso a Aceites Avi S.L. una multa de doscientas mil pesetas y la obligación de abonar los gastos y tasas devengados por gestión técnico facultativa en aplicación de lo dispuesto concordadamente por el punto 2.1 del Título V del Real Decreto 308/1983, de 25 de enero, por el que se aprobó la Reglamentación Técnico Sanitaria de Aceites Vegetales Comestibles, y por los artículos 4.2.3, 7.1 y 10.1 del Real Decreto 1945/83, de 22 de junio, habiendo comparecido, en calidad de apelado, el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 25 de mayo de 1990, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 47.283, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: >.
Notificada la anterior sentencia a las partes, se interpuso recurso de apelación contra la misma por la representación procesal de la entidad Aceites Avi S.L., que fue admitido en un solo efecto por la Sala de primera instancia mediante providencia de 22 de junio de 1990, en la que se mandó elevar las actuaciones a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo con emplazamiento de las partes por treinta días para que pudiesen comparecer a hacer uso de sus derechos.
Dentro del término al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo el Abogado Don Diego Ecija Villén, en nombre y representación de Aceites Avi S.L., en calidad de apelante, al que se tuvo por comparecido y parte por providencia de 3 de diciembre de 1990, en la que se ordenó sustanciar el recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritas, mandando hacer entrega de lasactuaciones para instrucción y para que, en el término de veinte días, presentase escrito de alegaciones, lo que llevó a cabo con fecha 28 de enero de 1991, en el que solicitó que se dictase sentencia por la que se revocase la pronunciada por la Sala de primera instancia, declarando la nulidad de las actuaciones y, por consiguiente, se revoquen y dejen sin efecto los actos objeto del recurso.
Por diligencia de ordenación de 1 de febrero de 1991, se mandó hacer entrega de las actuaciones para instrucción al Abogado del Estado para que, en el término de veinte días, presentase escrito de alegaciones, lo que efectuó con fecha 15 de marzo de 1991, solicitando que se dicte sentencia por la que se confirme la apelada, quedando los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo mediante diligencia de ordenación de 22 de abril de 1991, a cuyo fin se señaló el día 7 de abril de 1992, al mismo tiempo que se designó Magistrado Ponente.
La Sala, mediante providencia de 9 de abril de 1992, acordó que, con suspensión del término para dictar sentencia, y sin prejuzgar el fallo definitivo, se sometiese a las partes la siguiente cuestión: >, a cuyo efecto se concedió a las partes el término común de diez días para que formulasen las alegaciones que estimasen oportunas.
Evacuando el traslado conferido, la representación procesal de la entidad apelante, por las razones que expuso, solicitó que se dictase sentencia por la que se declare la nulidad de la resolución impugnada por haberse impuesto ésta por un Organo manifiestamente incompetente, mientras que el Abogado del Estado con amplios argumentos pidió que se dictase sentencia desestimando el recurso y declarando ajustadas a derecho las resoluciones impugnadas.
Remitidas las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, por dicha Sección se acordó señalar para votación y fallo cuando por turno correspondiese al mismo tiempo que se designó Magistrado Ponente, señalándose para votación y fallo el día 30 de noviembre de 1993, si bien por providencia de fecha 17 de noviembre de 1993 la Sección Cuarta dejó sin efecto el señalamiento para votación y fallo y acordó remitir las actuaciones a esta Sección Sexta de nuevo, dado que no se había dejado sin efecto la votación y fallo llevada a cabo en su día sino que se suspendió el plazo para dictar sentencia en virtud de lo dispuesto por el artículo 43.2 de la Ley de esta Jurisdicción, y recibidas las actuaciones en esta Sección nuevamente, al haber cesado en sus funciones jurisdiccionales el Magistrado en su día designado Ponente se acordó designar nuevo Ponente y día para la votación y fallo, que tuvo lugar el 7 de febrero de 1995, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la Ley.
El objeto de este proceso, ahora en segunda instancia, lo constituye la impugnación de la Orden del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, confirmatoria en alzada del acuerdo del Director General de Política Alimentaria, por el que se impuso a una empresa envasadora de aceites, con establecimiento en Madrid, la sanción de doscientas mil pesetas de multa y la obligación de abonar los gastos y tasas devengados por gestión técnica facultativa en aplicación de lo dispuesto concordadamente por el apartado 2.1 del Título V del Real Decreto 308/1983, de 25 de enero, por el que se aprobó la Reglamentación Técnico Sanitaria de Aceites Vegetales Comestibles, y por los artículos 4.2.3, 7.1 y 10.1 del Real Decreto 1945/83, de 22 de junio, como consecuencia del expediente sancionador instruido y resuelto por la Dirección General de Política Alimentaría del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, incoado después de que un Inspector de Calidad del Servicio de Defensa contra Fraudes visitase la planta envasadora de aceites que en Madrid tiene establecida la entidad sancionada y se tomasen cinco muestras de distintas clases de ese producto, las que fueron analizadas inicialmente por el Laboratorio Agrario del Estado en Madrid.
Tramitado el proceso en la primera instancia, el Tribunal "a quo" desestimó el recurso contencioso-administrativo y declaró ajustados a derecho los actos impugnados, cuya decisión jurisdiccional es objeto del presente recurso de apelación, en el que la representación procesal de la entidad recurrente adujo, como motivos de impugnación de dicha sentencia, la caducidad del procedimiento administrativo y la falta de prueba de los hechos imputados, sin bien esta Sala, haciendo uso de la facultad concedida por el artículo 43.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, sometió a la consideración de las partes la posible existencia de un motivo no aducido por la recurrente, susceptible, sin embargo, de fundar el recurso, cual es la nulidad de los acuerdos impugnados por infringir, en cuanto a competencia, el Real Decreto 2376/1984, de 21 de diciembre, sobre transferencia de funciones y servicios de la Administracióndel Estado a la Comunidad de Madrid en materia de disciplina de mercado, en relación con el artículo 28.4 del Estatuto de Autonomía de Madrid, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero.
Sometida la expresada cuestión, relativa a la competencia administrativa, a la consideración de las partes, debemos examinarla en primer lugar, ya que si el órgano que ha instruido el expediente carece de competencia, el acto debe anularse para que instruya el mismo el que resultare competente, que habrá de pronunciarse sobre si ha caducado la acción para perseguir las infracciones imputadas a la entidad demandante así como acerca de los demás motivos y argumentos aducidos en relación con los hechos objeto del procedimiento administrativo, su calificación jurídica, las circunstancias concurrentes y las sanciones aplicables.
La competencia del órgano administrativo es un requisito previo, que condiciona la validez del acto, de modo que, si faltase aquélla, no es posible entrar en el análisis de las demás cuestiones objeto de pronunciamiento en vía administrativa. En consecuencia, debemos iniciar nuestras consideraciones sobre la tesis que la propia Sala ha planteado a las representaciones procesales de ambas partes y respecto de la que éstas han formulado las alegaciones que estimaron pertinentes.
La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas deriva directamente, como declaró el Tribunal Constitucional en su sentencia de 4 de octubre de 1985, de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía. La Constitución, en el nº 3 de su artículo 149, establece que las materias no atribuidas expresamente al Estado por la propia Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. El artículo 28.4 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, establece que corresponde a la Comunidad de Madrid, en los términos que establezcan las leyes y normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado, la función ejecutiva en materia de comercio interior y defensa del consumidor.
El Real Decreto 2376/84, de 26 de diciembre, en su artículo 2º, dispuso que quedaban transferidas a la Comunidad de Madrid las funciones a que se refiere el acuerdo que se incluye como anexo I del propio Real Decreto, en cuyo ANEXO se certifica que en la sesión plenaria de la Comisión Mixta, celebrada el día 29 de diciembre de 1983, se adoptó acuerdo, según el cual se transfieren a la Comunidad de Madrid, dentro de su ámbito territorial, las funciones atribuidas a la Administración del Estado respecto a las infracciones administrativas en materia de disciplina de mercado, cometidas en el ámbito de su territorio así como las propuestas de sanciones cuando éstas corresponda imponerlas al Consejo de Ministros, cuyos traspasos tuvieron efectividad a partir del día 1 de enero de 1984 (artículo 3º del citado Real Decreto).
Según el expresado sistema de atribución de competencias, la potestad sancionadora, en cuanto a la persecución y castigo de infracciones en la materia denominada "disciplina de mercado" reside en la Comunidad Autónoma de Madrid, salvo cuando la imposición de la sanción esté reservada al Consejo de Ministros, en cuyo caso aquel ejercicio se comparte por esta Comunidad Autónoma y el Estado, de manera que aquélla es competente para la tramitación del procedimiento sancionar, incluida la propuesta de resolución, y éste, a través del Consejo de Ministros, y con base en tal propuesta, pronuncia la decisión final.
La tesis expuesta es compartida por la representación procesal de la entidad demandante, mientras que el Abogado del Estado discrepa de la misma, al sostener que ni el Estatuto de Autonomía de Madrid ni el Real Decreto nº 2376/84, de 26 de diciembre, han operado transferencia de competencias a la Comunidad Autónoma de Madrid en la materia objeto del presente recurso contencioso administrativo, cuya apreciación pretende justificar con la distinción, que la Sala acepta, entre la "disciplina de mercado" (concepto hoy superado y sustituido por el de protección del consumidor) y la producción agroalimentaria.
El Abogado del Estado sostiene que la infracción sancionada por el acuerdo del Consejo de Ministros, combatido en este juicio, lo ha sido en el ejercicio de una función ejecutiva reservada al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, cuyas competencias no han sido atribuidas por el citado Real Decreto 2376/84 a la Comunidad de Madrid; se trata en este caso, sigue diciendo el Abogado del Estado, de una infracción tipificada en defensa de la calidad de la producción agroalimentaria (artículo 4º del Real Decreto 1945/1983), y no en materia de protección del consumidor, y como consecuencia de la distribución de competencias entre los órganos de la Administración del Estado, reestructuradas por el Real Decreto 2924/81, de 4 de diciembre, llega a la conclusión de que el Real Decreto de Transferencias, antes citado, no transfirió a la Comunidad Autónoma de Madrid sino funciones de disciplina de mercado (hoy defensa del consumidor), competencia del Ministerio de Sanidad y Consumo, y no las de producción agroalimentaria, competencia del Ministerio de Agricultura. La primera, continua afirmando, controla las infracciones que sedescubran en los artículos ya listos para el consumo y ya en el mercado; la segunda, las que se descubran
en la fase de producción, es decir dentro de la fábrica o factoría y antes de haber entrado en el mercado.
La Sala no comparte, sin embargo, la opinión del Abogado del Estado, como ya lo ha declarado, entre otras, en sus sentencias de fechas 31 de octubre y 12 de noviembre de 1991, 4 de diciembre de 1992 y 13 de marzo de 1993. Concretamente en estas dos últimas señaló que el problema planteado no puede resolverse atendiendo a una distribución de las competencias del Estado entre los distintos Departamentos ministeriales, sino definiendo y acotando cuál es la materia realmente transferida.
Como hemos dicho, el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, al que nos venimos refiriendo, le atribuye a ésta funciones en materia de comercio interior y defensa del consumidor. Para hacer efectivo el principio fundamental consagrado por el artículo 51.1 de la Constitución, de garantizar la defensa de los consumidores y usuarios, se promulgó la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, cuya disposición final segunda declara aplicable en materia de infracciones y sanciones el Real Decreto 1945/1983. Transferidas, pues, a la Comunidad Autónoma de Madrid las funciones atribuidas a la Administración del Estado respecto de las infracciones administrativas en materia de disciplina de mercado, no cabe otra conclusión que la de considerar transferidas todas las competencias para la persecución y sanción de las infracciones que se cometan dentro de su ámbito territorial en materia de "defensa del consumidor", con la reserva al Consejo de Ministros de la decisión final cuando así proceda, ya que no es otro el ámbito objetivo de sus facultades de acuerdo con su respectivo Estatuto de Autonomía.
Los productos analizados, (aceite de orujo de aceituna refinado) estaban destinados directamente al consumo, por lo que la Administración, al sancionar la alteración de su calidad como constitutiva de infracción tipificada por el Real Decreto 1945/83, de 22 de junio, está protegiendo los legítimos intereses del consumidor (artículos 51.1 de la Constitución y 2.1.B de la Ley 26/1984, de 19 de julio). La materia, pues, ha de encuadrarse en el significado de "defensa del consumidor" , lo que compete según su Estatuto de Autonomía a la Comunidad Autónoma de Madrid. Sólo con este alcance pueden interpretarse las transferencias de competencias realizadas por el Real Decreto nº2376/1984, de 26 de diciembre, con independencia de la denominación genérica usada por el artículo 4 del Real Decreto 1945/83, de 22 de julio, para definir las infracciones que concreta y tipifica en sus diferentes apartados.
En consecuencia, la infracción descubierta en el envasado de aceite de orujo de aceituna refinado y la sanción pecuniaria impuesta se encaminan a la "defensa del consumidor", por lo que tal función viene atribuida por el reiteradamente citado Real Decreto de transferencia de competencias a la Comunidad Autónoma de Madrid.
Como se desprende del expediente administrativo, todo el procedimiento sancionador, al que se contrae este pleito, ha sido tramitado por órganos de la Administración del Estado, incluida la propuesta y el acuerdo sancionatorio, sin que hubiese intervención alguna de los órganos de la Comunidad Autónoma, en cuyo territorio sucedieron los hechos, por lo que la infracción de los preceptos, tanto del Estatuto de Autonomía como del Real Decreto de traspaso de funciones, conlleva la nulidad de las actuaciones, pues en el procedimiento se ha vulnerado el principio esencial de distribución de competencias en el ejercicio de la potestad sancionadora para la defensa del consumidor entre la Administración estatal y la autonómica. Aun calificado este vicio procedimental como de simple anulabilidad, no sería susceptible de convalidación, sin que, por otra parte, sea aplicable lo dispuesto por el artículo 53.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 al no existir entre la Administración Autonómica y la Estatal la relación de jerarquía contemplada en dicha norma.
Por las razones expuestas debemos estimar el presente recurso contencioso-administrativo y declarar la nulidad del acuerdo del Director General de Política Alimentaria y de la Orden del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación impugnados, a fin de que las actuaciones inspectoras, como actividad colaboradora de denuncia, sean remitidas, a la Comunidad de Madrid, por aplicación del Real Decreto nº 2376/84, de 26 de diciembre, para que se sustancie por el órgano correspondiente de ésta el respectivo procedimiento sancionador para depurar las posibles infracciones, hasta formular la eventual propuesta de resolución pertinente y, en su caso, dictarse la resolución final oportuna por el órgano competente para ello.
Al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes litigantes, no procede hacer expresa condena en las costas procesales causadas en ambas instancias, como establece el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
Vistos los preceptos citados y los artículos 37 a 84 y 93 de la Ley de la JurisdicciónContencioso-Administrativa.
Que, estimando el recurso de apelación sostenido por el Aboga do Don Diego Ecija Villén, en nombre y representación de la entidad Aceites Avi S.L., contra la sentencia pronunciada, con fecha 25 de mayo de 1990, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo nº 47.283, debemos revocar y revocamos dicha sentencia y, con estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la citada entidad Aceites Avi S.L. contra la Orden de 30 de septiembre de 1987 del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, confirmatoria en alzada de la resolución del Director General de Política Alimentaria de 30 de marzo de 1987, por la que se impuso a Aceites Avi S.L. una multa de doscientas mil pesetas y la obligación de abonar los gastos y tasas devengados por gestión técnico facultativa, debemos declarar y declaramos la nulidad de dichos acuerdos sancionadores por vicio de incompetencia, debiéndo, en su caso, incoarse y tramitarse el correspondiente procedimiento sancionador por el Organo competente de la Comunidad Autónoma de Madrid hasta formular la eventual propuesta de resolución y dictarse la oportuna resolución final también por el Organo competente para ello, sin hacer expresa condena respecto de las costas causadas en ambas instancias.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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