STS, 22 de Julio de 1994

En la indicada fecha de 19 de diciembre de 1990, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 608/90, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el presente recurso interpuesto por INMOBILIARIA PUERTO VALLARTA S.A. contra Resolución del Ayuntamiento de Camargo de 30.5.1990 desestimatoria de la reposición entablada frente a las Liquidaciones giradas por aquel Ayuntamiento el 23 y 24.11.1989 en concepto de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos (expedientes 780, 782 y 783/89), actos administrativos que anulamos por su disconformidad con el ordenamiento jurídico. Sin costas".

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho: "Quinto.- En efecto, como ya hemos tenido ocasión de manifestar en alguna resolución precedente, relativa al mismo Ayuntamiento, el Impuesto que ahora tratamos grava incrementos de valor reales, no ficticios, generados a través del tiempo en beneficio de los titulares de la propiedad inmobiliaria. No grava, pues, el valor en sí de un inmueble, sino la diferencia de valor entre dos momentos históricos, de la que se apropia el transmitente al enajenarlo. A menos que se quiera desvirtuar de modo absoluto la mecánica del Impuesto, la diferencia o plusvalía gravada es el cálculo entre dos valores homogéneos. Y este criterio tiene, a nuestro juício, una incidencia relevante en el litigio, como a continuación analizaremos. Sexto.- Es cierto que el Tribunal Supremo ha respaldado, mediante sentencias reiteradas, alguna en interés de Ley, la imposibilidadactual de aplicar mecanismos correctores que deflacten el valor final (o incrementen el inicial) para corregir los efectos monetarios derivados del fenómeno inflacionario, previstos inicialmente en el artículo 92.5 del Real Decreto 3250/76 y suspendidos sine die por el Decreto-Ley 15/1978, de 7 de junio, hasta que el Gobierno de la Nación disponga otra cosa. Pero de lo que aquí se trata no es del problema monetario y su corrección automática con arreglo a los índices ponderados del coste de la vida. Lo que el Ayuntamiento de Camargo hace, y con claridad ha venido exponiendo, es calcular los valores finales correspondientes a 1989 según los precios de mercado, siendo a la vez consciente y reconociendo que los valores de años precedentes no estaban calculados sobre tal criterio. En otras palabras, no se trata aquí de corregir la incidencia de la inflación entre los valores de mercado aplicados en 1988 y los valores de mercado aplicables en 1989, sino de un cambio trascendental en el propio mecanismo estimativo, que aplica precios de mercado, esto es, reales para 1989 y precios mera y reconocidamente ficticios para años precedentes. En otros términos, se juega con factores de apreciación no homogéneos, y ello provoca una distorsión evidente en el cálculo de la plusvalía. Séptimo.- La mejor muestra de tal distorsión es el caso de autos. El inmueble resulta valorado, en los Índices, a precios de 1988, en 100 pesetas metro cuadrado. Repentinamente en 1989 el valor del metro cuadrado se cifra para esta zona por el Ayuntamiento en 5.103 pesetas. Se da, además, la circunstancia de que en 1989, por incidencia del PGOU de Camargo aprobado el 14 de junio de 1988, las posibilidades edificatorias del inmueble no se han visto ampliadas: se mantienen inalteradas. Lo que se pone de manifiesto, en resumen, es que la Corporación Municipal ha confeccionado el Índice para 1989, en el paraje que nos ocupa, con arreglo a precios de mercado olvidando que los valores de años precedentes habían sido calculados con arreglo a un criterio formal, alejado de la valoración real, bien distinto del utilizado ahora. No hay ningún motivo urbanístico que justifique este incremento de un año para otro, sino la simple decisión municipal de atemperar los nuevos valores al precio de mercado. Octavo.-Tal decisión, legítima por lo demás, requiere para su justa aplicación al Impuesto que tratamos, una operación correlativa que calcule los precios iniciales, y no sólo los finales, con arreglo a idéntico criterio. La diferencia existente, una vez hecho este ajuste, aún podría ser corregida deflactando los valores con arreglo al índice de coste de la vida, si esta posibilidad fuera admisible, que no lo es: la prohibición de tal corrección automática nada tiene que ver, insistimos, con la necesidad de ajustar las diferencias entre las valoraciones inicial y final a un criterio único, y no a dos criterios tan claramente enfrentados. Lo que se está gravando, al no hacerlo así, no son ya incrementos reales de valor justamente tributables, sino exclusivamente magnitudes monetarias derivadas de una decisión municipal que trata de corregir, para un año, la línea de valoración seguida por las Corporaciones precedentes, y por ella misma, para ejercicios anteriores, en detrimento de la naturaleza misma del Impuesto. En otras palabras, con el sistema adoptado por el Ayuntamiento de Camargo en relación con la zona de autos, vistos los Índices, se viene a imponer realmente un tributo sobre el patrimonio inmobiliario, no sobre el incremento real que éste hubiera experimentado en el transcurso de dos transmisiones de dominio. Sólo así se explica que, sin variación en las coordenadas urbanísticas respecto a la calificación del inmueble, a un determinado solar se le asigne para 1989 un valor cincuenta veces superior al que se asignó en el año anterior, y se pretenda girar el impuesto sobre la plusvalía nominal así calculada. Noveno.- Las anteriores consideraciones, que sirvieron de base según ha quedado expuesto, a alguna sentencia anterior sobre análoga cuestión, no se apartan de la doctrina expuesta por la Sala en otros litigios contra resoluciones del Ayuntamiento demandado. Cada proceso ha de fallarse a tenor de las pretensiones deducidas por las partes, no siempre coincidentes a pesar de recaer sobre situaciones similares, y en atención a las circunstancias singulares de cada caso. En concreto, la valoración de los Índices municipales presenta diferencias obvias entre unos supuestos y otros, que han de analizarse caso por caso, y dentro de los límites que la congruencia procesal impone".

Contra la citada sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Camargo interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, una vez formalizadas sus respectivas alegaciones por las dos partes personadas, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 21 de julio de 1994, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Las tres parcelas a que se hace referencia en el encabezamiento de esta resolución, compradas por la parte ahora apelante, mediante escrituras notariales de 10 de abril de 1989, a la entidad mercantil Constructora Carrimón S.A., habían sido adquiridas, por ésta, a su vez, respectivamente, también mediante escrituras públicas, en los días 30 de diciembre y 10 y 2 de noviembre de 1988, es decir, 3 meses y 10 días, 5 meses y 5 meses y 8 días antes de la actual transmisión, determinante de los devengos y exacciones controvertidas.

Como en los Índices de Tipos Unitarios del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos objeto de análisis estaban fijados, como valor inicial del año 1988 y como valor final de 1989, siendoidénticas, en una y otra anualidad, la clasificación urbanística y la estructura de las parcelas, las sendas cifras de 100 P/m2 y 5.103 P/m2, el problema se reconduce, exclusivamente, en esta alzada, según ha puntualizado, restrictivamente, la parte recurrente, en su escrito de alegaciones, a determinar si tales valores, y, en especial, el valor inicial, son, o no, la traducción real de los valores corrientes en venta que tenían los tres inmuebles de autos en las fechas de su adquisición anterior y de su transmisión actual.

La sentencia de instancia, con muy buen criterio, declara, en síntesis, en los Fundamentos de Derecho Quinto a Noveno, transcritos en el precedente Antecedente de Hecho Segundo ( y cuyo contenido hacemos nuestro), que "no se trata, aquí, de corregir la incidencia de la inflación entre los valores de mercado aplicados en 1988 y los valores de mercado aplicables en 1989, sino de un cambio transcendental en el propio mecanismo estimativo, que aplica precios de mercado, esto es, reales, para 1989 y precios mera y reconocidamente ficticios para años precedentes; es decir, en otros términos, se juega con factores de apreciación no homogéneos, y ello provoca una distorsión evidente en el cálculo de la plus valía... No hay, además, al mantenerse inalteradas las posibilidades edificatorias de los inmuebles, ningún motivo que justifique el incremento de valor de un año para otro -sino la simple decisión municipal de atemperar los nuevos valores al precio de mercado-... Se requiere, por tanto, para la justa aplicación del Impuesto, una operación correlativa que calcule los precios iniciales, y no sólo los finales, con arreglo a idéntico criterio. Lo que se está agravando, al no haberlo hecho así, no son ya incrementos reales de valor justamente tributables, sino exclusivamente magnitudes monetarias derivadas de una decisión municipal que trata de corregir, para un año, la línea de valoración seguida por las Corporaciones precedentes, y por la actual misma, para ejercicios anteriores, en detrimento de la propia naturaleza del Impuesto".

A la vista de todos los elementos de prueba obrantes en los autos, armónicamente considerados, y de lo alegado y admitido por las partes, las liquidaciones que se examinan no resultan, evidentemente, como se razona en la sentencia de instancia, conformes al ordenamiento jurídico, por lo que a la entidad del valor inicial -de 100 pesetas por metro cuadrado originalmente aplicado- se refiere, porque, si bien los Índices municipales de Tipos Unitarios del Impuesto, como producto de una actividad del Ayuntamiento que, lejos de toda arbitrariedad e incluso discrecionalidad, debe estar afectada, para la fijación de los mismos, por el valor corriente en venta, utilizado como concepto jurídico indeterminado o módulo decisorio en los artículos 511 de la Ley de Régimen Local de 1955, 92 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, y 355 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, gozan, por ello, en principio, una vez aprobados definitivamente, de la presunción de legalidad establecida en el artículo 8 de la Ley General Tributaria de 1963, dicha presunción iuris tantum puede destruirse, lógicamente, mediante prueba en contrario, plena, idónea y convincente, de que tales valores del Índice, aplicados a las liquidaciones, no se adecúan, en los hitos inicial y/o final del período impositivo, al valor corriente en venta de los terrenos transmitidos (según hemos declarado en sentencias, entre otras, de 25.4.1986, 28.5, 23.6 y

15.10.1987, 16.5.1988, 7.4, 16.6 y 5.12.1989, 22.1 y 17.12.1990, 18.7 y 25.11.1991 y 4.2.1992), bien se realice la impugnación en forma directa, cuando se reclame contra la aprobación provisional o definitiva del Índice, o bien por vía indirecta, cuando se recurra contra su aplicación en una liquidación concreta e individualizada, como ocurre en el presente caso (en el que resulta patente, a prima visu, la arbitrariedad de la Corporación en la fijación, al menos, de valor inicial que se cuestiona).

Para llegar a esta última conclusión disponemos de dos factores irrebatibles y determinantes: A) Que entre los hitos iniciales y final de los períodos impositivos de las transmisiones de autos no hay más que una diferencia temporal, como máximo, de 5 meses y 8 días; y, B) Que el aprovechamiento y clasificación urbanísticos de las tres parcelas eran exactamente los mismos en uno y otro momento, pues las mismas están ubicadas en la Unidad de Actuación número 5.12-8 del PGOU del Ayuntamiento de Camargo aprobado definitivamente el 20 de noviembre de 1987 y publicado en el B.O.C. de 14 de junio de 1988 (que es la fecha en que, formalmente, adquirió plena eficacia).

Se podría haber argüído, formalmente, en defensa -en el fondo, injustificada- de la tesis propugnada por el Ayuntamiento, y a la vista de la certificación facilitada por la Secretaría de la Corporación de fecha 27 de noviembre de 1990, que, al ser anual el Índice de 1989 y bianual el de los años 1987-88, el valor o tipo fijado, a finales de 1986, para el citado bienio, no podía tener en cuenta, todavía, la nueva reestructuración urbanística publicada el 14 de junio de 1988 (que sólo pudo entrar en juego cuando se aprobó, en diciembre de 1988, el nuevo Índice, anual, de 1989, en que quedó ya reflejada, con un aumento de valor, la modificación introducida por el nuevo PGOU).

Pero ello implicaría desconocer, asímismo, la doctrina, reiteradamente expuesta por esta Sala, en torno a la posibilidad de que la expectativa inmediata de un cambio estructural y clasificatorio urbanístico de los terrenos genera, ya, a medida que se va consumando la secuencia de los actos aprobatorios -inicial, provisional y definitivo- y de la publicación del instrumento urbanizatorio, un evidente y progresivo aumentode valor, que, de no estar recogido, todavía, de un modo formal, en los Índices de Tipos Unitarios correspondientes, puede dar lugar, en su caso, a una adecuación circunstancial de los mismos a los datos reales que objetivamente se contrasten y demuestren.

En efecto, en principio, respecto al tema de la "sujeción o no" al Impuesto de autos de un suelo no urbanizable o rústico, es decir, no urbano, ni urbanizable programado, ni que vaya adquiriendo esta última condición con arreglo a lo dispuesto en la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, ni constitutivo de un solar (que son los términos específicamente contenidos en el artículo 350.2 del Real Decreto Legislativo 781/86), esta Sala tiene ya sentado, como doctrina consolidada, que no todos los predios situados en el ámbito territorial de un municipio están sujetos a este Impuesto, que tiene como soporte los terrenos que ostentan la condición de solares o el suelo urbano o el urbanizable programado o el que vaya adquiriendo tal clasificación conforme a las normas urbanísticas, incluídos obviamente los Planes, pues así se induce de la descripción imperfecta y asistemática contenida en el citado artículo 350.2 del Real Decreto Legislativo 781/86 (y, antes, en el 87.2 del Real Decreto 3250/76), porque, en definitiva, la sujeción al Impuesto ha de venir dada por la clasificación urbanística del suelo y nunca por otras circunstancias de hecho (uso y aprovechamiento) o incluso jurídicas (pago de la contribución territorial en cualquiera de sus modalidades), y, por ello, consecuentemente, el carácter rústico, o, mejor, no urbano ni urbanizable programado, ni integrante de un solar, de la finca transmitida en cada caso ha de ser considerado, en principio, como un supuesto de no sujeción, no porque estemos en presencia de una exención, que constituye siempre una situación privilegiada, contraria al principio de igualdad o justicia tributaria recogido en el artículo 31 de la Constitución, sino por tratarse en puridad del reverso o delimitación negativa del concepto medular del tributo en cuestión.

Sin embargo, la esencia dialéctica del problema aquí cuestionado se concreta en determinar cuál es el alcance o sentido, técnico-jurídico o finalista, que hay que dar a la frase del precepto mencionado "o vayan adquiriendo esta última condición con arreglo a la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana".

Si, como hemos afirmado en múltiples ocasiones, se reputa que tal frase implica que los terrenos que, aun no teniendo la condición de solar ni ostentando la clasificación formal, según norma urbanística definitivamente aprobada y oportunamente publicada, de urbanos o urbanizables programados, gozan, ya, de una vocación o expectativa inmediata de serlo, es obvio que, según la interpretación que venimos dando, deben estar sujetos al Impuesto, pues es, precisamente, esa posibilidad virtual próxima de ser urbanizados y edificables lo que provoca, ya, antes incluso de que se cierre todo el iter procedimental de la clasificación urbanística, el incremento de valor y lo que determina que los interesados, fundados sólo en esas inminentes expectativas, procedan a su adquisición o compra por precios que nada tienen que ver, ostensiblemente, con la naturaleza de puramente rústicos o agrícolas que se les pretende atribuir o con las potencialidades edificatorias, inferiores a las actuales, que anteriormente ostentaban.

En consecuencia, en este caso, el tipo de 100 pesetas por metro cuadrado fijado en el Índice, a los terrenos de autos, para el bienio 1987-88, está completamente distorsionado y no responde al valor real y corriente en venta de los mismos durante esos 14 meses y, en especial, en noviembre y en diciembre de 1988, pues, como hemos expuesto, en todas esas fechas el nuevo régimen urbanístico estaba ya aprobado y publicado o a punto de serlo y, por tanto, ese valor de 100 pesetas por metro cuadrado, correspondiente al hito inicial del período impositivo de las liquidaciones que se analizan, había sido ya superado, con creces, por la fuerza expansiva de los acontecimientos y del mercado inmobiliario, sin guardar ya ninguna relación con el módulo determinante del valor corriente en venta al tiempo de las adquisiciones llevada a cabo por la entidad ahora vendedora.

Y esto es así, además, porque en el dictamen pericial actualizado en la vía jurisdiccional de instancia se dice que, siendo unas y las mismas las posibilidades y expectativas urbanísticas de las tres parcelas en los años 1988 y 1989, cabe valorar el metro cuadrado de su superficie, respectivamente, en 4.680 P/m2 en noviembre de 1988, en 4.704 P/m2 en diciembre de 1988 y 4.800 P/m2 (muy similar al Tipo de 5.103 P/m2 del Índice) en abril de 1989.

Y, ante tal prueba, plena, objetiva y convincente, no hay más solución, conforme a derecho, que la de, partiendo de la evidente inadecuación del valor-Tipo fijado en el Índice para el bienio 1987-88, confirmar la sentencia recurrida, en todos sus argumentos, y desestimar, por tanto, el recurso de apelación.

No hay méritos para hacer expresa condena en las costas.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el puebloespañol,