STS, 7 de Octubre de 1997

JurisdicciónEspaña
Fecha07 Octubre 1997
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Octubre de mil novecientos noventa y siete.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, el recurso de apelación que con el número 8879/1992, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora Dª. Isabel Díaz Solano, en nombre y representación de D. Jose Antonio , contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de fecha 18 de marzo de 1992, dictada en recurso número 429/90. Siendo parte apelada el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Confederación Hidrográfica del Guadiana dictó resolución el 16 de febrero de 1990 por la denegó a D. Jose Antonio la reclamación sobre indemnización de los daños y perjuicios ocasionados en la parcela de su propiedad, identificada con el número NUM000 de las del IRYDA del Núcleo de la Alcazaba, por el desbordamiento de la rivera Alcazaba o Alcazabilla cuyo cauce se encontraba en mal estado de conservación y suciedad, lo que determinó la inundación de la finca y con ello la pérdida, por asfixia radicular, de unos 1.600 melocotoneros que se encontraban en el tercer verde de su desarrollo.

SEGUNDO

Interpuesto recurso contencioso-administrativo, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó sentencia el 18 de marzo de 1992 cuyo fallo dice:

Fallamos: Que desestimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las resoluciones de la Confederación Hidrográfica del Guadiana que no accedieron a la reclamación formulada por D. Jose Antonio sobre indemnización de daños y perjuicios a que se hace referencia en el primer fundamento de esta sentencia, debemos declarar y declaramos que los actos administrativos impugnados son conformes a derecho, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas

.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Aunque efectivamente se produjo daño en la plantación de los melocotoneros, como consecuencia de las inundaciones en 1987 y 1988 de la rivera Alcazaba por la maleza o suciedad existente en el cauce, concurren elementos extraños que rompen el nexo causal.

La ejecución de los planes hidrológicos a que se refiere el artículo 39 de la Ley de Aguas está supeditada a las disponibilidades presupuestarias y a la ordenación de medios materiales, por lo que su desarrollo sectorial no da lugar a derechos a favor de los particulares ni su modificación a indemnizaciones específicas (artículo 38 de la Ley de Aguas).La Administración no puede asumir los perjuicios en heredades aledañas a los cauces públicos cuando por su configuración o situación se producen inundaciones o encharcamientos por fenómenos climatológicos ordinarios, pues la espontaneidad de la maleza y la paulatina sedimentación no permite atender permanentemente al cuidado y conservación de los cauces de dominio público hidráulico.

Por su situación topográfica, la parcela del recurrente tiene prácticamente la misma cota que la rivera, carece del adecuado drenaje y es propensa a inundaciones periódicas, siendo inadecuada la plantación de melocotonero, por lo que la imprevisión altera sustancialmente el nexo causal.

TERCERO

En su escrito de alegaciones, la representación de la parte recurrente formula, en síntesis, las siguientes consideraciones:

La sentencia afirma que la administración hidráulica está supeditada a los presupuestos, pero los principios sobre el deber de actuar de las administraciones públicas como entes de gestión son aplicables a la administración hidráulica y todo mal funcionamiento que le sea imputable determinará responsabilidad patrimonial.

En cuanto a la injerencia en el nexo causal de la conducta del perjudicado, que se afirma en la sentencia, las afirmaciones no son ciertas: se ha establecido la realidad de los daños, siendo la causa el mal estado de conservación y omisión del deber de cuidado de la confederación (informe de fecha 14 de octubre de 1991 del director técnico de la Dirección General de Obras Hidráulicas, existencia de denuncias desde el año 78 y reclamaciones obrantes en los folios 42 a 46 del expediente de los ribereños, entre los que no se encuentra el recurrente por hallarse su finca a más de 125 metros de la rivera.

No hubo caso fortuito, dado el mal estado del cauce y las advertencias sobre el mismo, ni fuerza mayor, pues en el propio informe del técnico se especifica que las lluvias no eran torrenciales.

En cuanto a la afirmación de la inadecuación de la plantación, figuran en el expediente informes que acreditan que D. Jose Antonio actuó con las precauciones oportunas de un diligente agricultor (hay más plantaciones en la zona, el SEREA admite los créditos que solicita, consulta al Laboratorio Agrario de Cáceres y realiza análisis sucesivos de la tierra [folios 49 a 53 del expediente], y el Consejo General del Abonado informa que la tierra es óptima [ramo de prueba]).

La parcela se encuentra situada a 125 metros de la rivera y parte de ella a una cota igual, pero a 300 metros.

Para llegar a la parcela, el agua ha de saltar además de la parcela número NUM000 la pista. En los informes de la Confederación se reconoce que la capa freática estaba alta por la sedimentación.

Solicita la estimación del recurso y la condena a la administración al pago de las indemnizaciones en su día solicitadas.

CUARTO

En su escrito de alegaciones el abogado del Estado hace, en síntesis, las siguientes consideraciones:

Da por reproducidos los razonamientos de la sentencia.

Reclamándose una responsabilidad por omisión, no se ha identificado la norma que obliga a actuar, no genéricamente, sino específicamente. Conforme al artículo 38 de la Ley de Aguas, la modificación de los planes no dará lugar a indemnización.

La sentencia del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 1984 entendió que no había lugar a indemnización por inundación de terrenos por un río cuyo curso había sido cambiado por la Administración.

La sentencia del Tribunal Supremo 24 de marzo de 1983 entendió que cuando se desborda un pantano por fuerza mayor de lluvias torrenciales o deshielo anticipado tampoco es procedente la indemnización.

No se ha probado, pues, el nexo causal.

Solicitan la confirmación de la sentencia apelada.QUINTO.- Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 2 de octubre de 1997, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de apelación que resolvemos se interpone por la representación procesal de

D. Jose Antonio contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura el 18 de marzo de 1992 por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las resoluciones de la Confederación Hidrográfica del Guadiana que no accedieron a la reclamación formulada por D. Jose Antonio sobre indemnización de daños y perjuicios ocasionados en la parcela de su propiedad, identificada con el número NUM000 de las del IRYDA del Núcleo de la Alcazaba, por el desbordamiento de la rivera Alcazaba o Alcazabilla, cuyo cauce se encontraba en mal estado de conservación y suciedad, lo que, en opinión del recurrente, determinó la inundación de la finca y con ello la pérdida, por asfixia radicular, de unos 1.600 melocotoneros que se encontraban en el tercer verde de su desarrollo.

SEGUNDO

La sentencia funda la desestimación en dos argumentos capitales. Por una parte, entiende, en sustancia, que la administración no puede asumir los perjuicios en heredades aledañas a los cauces públicos cuando por su configuración o situación se producen inundaciones o encharcamientos por fenómenos climatológicos ordinarios, pues la espontaneidad de la maleza y la paulatina sedimentación no permiten atender permanentemente al cuidado y conservación de los cauces de dominio público hidráulico. Por otra, que, por su situación topográfica, la parcela del recurrente tiene prácticamente la misma cota que la rivera, carece del adecuado drenaje y es propensa a inundaciones periódicas, y que es inadecuada la plantación de melocotonero, por lo que la imprevisión que revela el haberla hecho en el lugar altera sustancialmente el nexo causal.

TERCERO

La responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas exige que el daño producido sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y debe existir un nexo de causalidad entre uno y otro. Cuando el daño se imputa a una omisión pura de la administración --no relacionada con la creación anterior de una situación de riesgo-- es menester para integrar este elemento causal determinar si, dentro de las pautas de funcionamiento de la actividad de servicio público a su cargo, se incluye la actuación necesaria para evitar el menoscabo. Para sentar una conclusión en cada caso hay que atender no sólo al contenido de las obligaciones explícita o implícitamente impuestas a la administración competente por las normas reguladoras del servicio, sino también a una valoración del rendimiento objetivamente exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actuación administrativa.

La sala de instancia entiende que la obligación administrativa relacionada con la prevención de las inundaciones no comporta la realización por la administración competente en materia hidráulica de aquellas actividades necesarias para prevenir el desbordamiento de cauces en circunstancias climáticas ordinarias. Para ello se funda en que la Ley de Aguas establece que la prevención de inundaciones debe llevarse a cabo por medio de planes de actuación que están sujetos a la fijación de prioridades y a las disponibilidades económicas y en que la variación de dichos planes, por expresa determinación legal, no da lugar a indemnización.

CUARTO

Aun reconociendo los fundamentos en que se apoya, esta sala no comparte el criterio de la Sala de Extremadura.

En la determinación que ha de efectuarse acerca del alcance de las obligaciones administrativas de prevención de inundaciones por desbordamiento de cauces o circunstancias análogas, es preciso, dada la cuidadosa valoración que es menester hacer, prestar especial atención a la jurisprudencia de este Tribunal, no sólo en cuanto a los grandes principios sentados en materia de responsabilidad, sino también, y especialmente, en cuanto a la ponderación de los distintos casos planteados, en los que se realiza el examen y se analizan las consecuencias de las circunstancias concurrentes en cada uno de ellos.

Dicho estudio conduce a la conclusión de que la jurisprudencia reconoce la responsabilidad de la administración no sólo en los casos en que la inundación o el desbordamiento es originado por una actividad administrativa positiva o por la omisión unida a la creación de una situación previa de riesgo --en una modalidad que podría caracterizarse como equivalente a la comisión por omisión--, sino también en los casos en que se incumple de modo omisivo puro el deber de poner fin o impedir hechos o actos ajenos a su actuación que pueden provocar el desbordamiento y la perniciosa acción de las aguas que discurren por los cauces naturales. Solamente se reconocen como excepciones, en uno y otro supuestos, los acontecimientos de lluvias torrenciales o a destiempo, que son considerados como casos de fuerza mayorexcluidos expresamente por la ley.

Las sentencias que cita el abogado del Estado se refieren a casos en que efectivamente se consideró exonerada a la administración, pero lo fue por razón de que la inundación tuvo su causa en lluvias de carácter torrencial. Junto a los pronunciamientos jurisprudenciales que cita el abogado del Estado, no es difícil descubrir otros muy similares en los que, por no apreciarse que las lluvias fueran torrenciales, se declara la responsabilidad de los poderes públicos.

El deber de responder en el supuesto de desbordamiento de un cauce en circunstancias climáticas normales como consecuencia del incumplimiento de la administración de mantenerlo en debidas condiciones o de evitar la actuación de terceros que puedan suponer un obstáculo al curso de las aguas no se manifiesta sólo, como primordialmente se ha discutido en el proceso y entiende la sentencia recurrida, en la elaboración y ejecución de planes, sino también, y de modo quizá menos característico, pero más continuo, directo e inmediato, en la función de policía de aguas que corresponde a la administración.

QUINTO

Así, la sentencia de 17 de marzo de 1993 (recurso número 694/1988), que contempla un caso de obstrucción de un torrente que provocó inundaciones y daños, infiere la responsabilidad administrativa del hecho de que «a lo largo de los últimos cincuenta años se han realizado construcciones y obras abusivas, transformando progresivamente la vaguada en una galería» y de que, «pese al peligro previsto y anunciado, durante años y años se ha tolerado el cegamiento progresivo de la vaguada. Por lo tanto, no es que la Administración del Estado haya incumplido el deber general de policía que le imponía el artículo 226 de la Ley de Aguas de 13 de junio de 1979 (aquí aplicable), y que desarrolló el Reglamento de Policía de Aguas y sus Cauces de 14 de noviembre de 1958, sino que ha infringido elementales normas de cuidado y diligencia, pues, conociendo el lamentable estado de un cauce específico y determinado, no adoptó las medidas necesarias para evitar los daños.»

De modo similar, en un caso de daños producidos por una inundación que tuvo su origen en el desbordamiento de un río, que guarda cierta semejanza con el que estamos considerando, la sentencia de 24 de enero de 1992 (recurso número 50/1987) establece la responsabilidad de la administración partiendo de que «la realidad del abandono del cauce se pone de manifiesto en el mismo informe de la Comisión Permanente del Consejo de Estado que haciendo referencia al evacuado por la Comisaría de Aguas, después de descartar como motivación el recrecimiento de la presa "El Parral" expone que "las aguas provienen desde arriba, del río Marbella, lejos de la influencia del Azud de derivación del Parral", "considera finalmente que la causa de la inundación es el aterramiento del río Marbella, que no posee capacidad de desagüe... por lo que debería ser objeto de un dragado...", lo que pone de manifiesto el estado de incuria de la Administración que afecta al usufructuario de la tierra-huerta, arbolado-viñas (1.500 cepas de la variedad Pedro Jiménez), con unos daños difícilmente recuperables --depósitos de piedras, tronco de árboles, regajos...-- y concurriendo en consecuencia los supuestos que, como previos, deben ser tenidos en cuenta para la imputación responsable a la Administración que hizo dejación de las funciones de Policía de los cauces que le corresponden, con daño efectivo, individualizado y valuable económicamente.»

Dado que esta sentencia aplica las normas sobre policía de cauces contenidas en la Ley de Aguas de 1879 y el Reglamento de Policía de Aguas y sus Cauces de 1958, no estará de más recordar que la Ley de Aguas de 1985 dispone, en su artículo 86, que «la policía de las aguas superficiales y subterráneas y de sus cauces y depósitos naturales, zonas de servidumbre y perímetros de protección se ejercerá por la Administración hidráulica competente» y que el Reglamento que desarrolla los títulos preliminar, I, IV, V, VI y VII de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto de 11 de abril de 1986, número 849/1986, reproduce su contenido en el artículo 235. Por otra parte, el régimen de intervención administrativa a que está sometida la zona ribereña de policía (que obliga a la autorización administrativa para cualquier obra de protección, e impone incluso la posterior legalización o demolición de las que se hayan realizado sin previa licencia por ser urgentes), no permiten duda razonable, frente a la posible actividad de protección que pudieran llevar a cabo espontáneamente los particulares, sobre el alcance de la obligación de la administración hidráulica acerca de la limpieza y dragado de los cauces cuando la sedimentación progresiva, la acumulación de maleza u otras circunstancias puedan producir desbordamientos peligrosos.

SEXTO

En el caso examinado no es menester destacar las circunstancias de hecho, perfectamente definidas en la sentencia de instancia, y consistentes fundamentalmente en que el desbordamiento de la rivera de Alcazaba, debida a la sedimentación y a la acumulación de maleza que elevó y cegó el curso de las aguas, y que había dado lugar a protestas antes y después de la inundación que se produjo en la temporada 1987-1988, originó la pérdida por asfixia radicular de la plantación de melocotoneros del recurrente. Estas circunstancias definen, según la doctrina jurisprudencial que acaba de exponerse, unas circunstancias relacionadas con la omisión en la función de policía de aguas por parte de la administraciónsuficiente para integrar un supuesto de responsabilidad patrimonial (habida cuenta, como resulta obvio, de que no se ponen en cuestión los demás elementos que integran este tipo de responsabilidad que no merece la pena enumerar).

SÉPTIMO

La segunda circunstancia que considera la sentencia como exoneradora, por la ruptura del nexo causal, de la responsabilidad de la administración, radica, como dicho queda, en que la parcela del recurrente tiene prácticamente la misma cota que la rivera, carece del adecuado drenaje y es propensa a inundaciones periódicas, y en que es inadecuada la plantación de melocotonero. Entendemos, como la sala de primera instancia, que estos hechos han quedado probados (la inadecuación de la plantación, que el recurrente niega, es mantenida en el informe técnico que principalmente aduce en favor de su tesis).

Sin embargo, a juicio de esta sala, ponderando también la relativa distancia entre la parcela del recurrente y el cauce propiamente dicho, así como las gestiones ante la administración para el buen éxito de su explotación y los periódicos análisis de la tierra realizados por éste, aquellas circunstancias no son suficientes para aniquilar el nexo causal entre la actividad administrativa y los daños producidos, sino sólo para reconocer a la actividad del perjudicado una eficacia similar a la omisión administrativa como causa concurrente, cosa que conduce, por ende, a establecer una compensación entre la intervención del particular y la de la administración, y lleva, en resolución, a fijar la responsabilidad de ésta en el 50 por ciento del daño causado. En efecto, como dice la sentencia de 11 de abril de 1986, cuando se produce una concurrencia de causas, unas imputables a la administración y otras al particular que sufre el daño (las cuales en el caso entonces enjuiciado consistían, de modo análogo al aquí examinado, en la inidoenidad del local que soportó la inundación para albergar la actividad comercial que allí se instaló, como consecuencia del nivel elevado de la capa freática) procede aplicar un principio de compensación de responsabilidades.

OCTAVO

Como manifiesta el abogado del Estado, el recurrente no ha acreditado el importe de los perjuicios originados, puesto que sólo ha aportado un informe de carácter documental con la demanda, insuficiente a los efectos probatorios. Por ello, en aplicación del artículo 84.c de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, deberá diferirse al periodo de ejecución de sentencia la fijación del exacto importe de los daños y perjuicios, que habrán de quedar determinados --con el auxilio técnico que, llegado el caso, sea pertinente-- calculando los costes de establecimiento y mantenimiento de la plantación, más los intereses del capital inmovilizado equivalente al valor de ésta, excluido el suelo, durante las tres anualidades de su existencia y deduciendo de la suma obtenida los ingresos por venta de fruta y las ayudas que de modo definitivo se hayan percibido, si es que las hubo. La cantidad definitivamente obtenida, antes de su actualización, no podrá exceder de la solicitada en la demanda. Las cantidades deberán ser actualizadas al momento en que sean fijadas, con el fin de garantizar el efectivo resarcimiento del daño causado en la proporción acordada del 50 por ciento.

NOVENO

No se aprecian circunstancias determinantes de la imposición de costas.

FALLAMOS

Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso de apelación interpuesto por la representación de D. Jose Antonio contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura el 18 de marzo de 1992 por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las resoluciones de la Confederación Hidrográfica del Guadiana que no accedieron a la reclamación formulada por D. Jose Antonio sobre indemnización de daños y perjuicios ocasionados en la parcela de su propiedad, identificada con el número NUM000 de las del IRYDA del Núcleo de la Alcazaba, por el desbordamiento de la rivera Alcazaba o Alcazabilla que determinó la inundación de la finca y con ello la pérdida, por asfixia radicular, de unos 1.600 melocotoneros que se encontraban en el tercer verde de su desarrollo.

Anulamos la sentencia impugnada, que dejamos sin valor ni efecto alguno.

En su lugar, con estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto, amulamos la resolución impugnada y condenamos a la Administración del Estado en concepto de responsabilidad patrimonial derivada de los daños y perjuicios ocasionados en la parcela propiedad del recurrente por el desbordamiento de la rivera Alcazaba o Alcazabilla que determinó la inundación de la finca al abono al mismo del cincuenta por ciento de los daños y perjuicios cuya cuantía se determine en ejecución de sentencia.

Dicha cuantía se fijará calculando --con el auxilio técnico que, llegado el caso, sea pertinente-- los costes de establecimiento y mantenimiento de la plantación, más los intereses del capital inmovilizadoequivalente al valor de ésta, excluido el suelo, durante las tres anualidades de su existencia y deduciendo de la suma obtenida los ingresos por venta de fruta y las ayudas que de modo definitivo se hayan percibido, si es que las hubo. La cantidad definitivamente obtenida, antes de su actualización, no podrá exceder de la solicitada en la demanda. Las cantidades deberán ser actualizadas al momento en que sean fijadas, con el fin de garantizar el efectivo resarcimiento del daño causado en la proporción acordada del 50 por ciento.

No ha lugar a la imposición de costas.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.

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