STS, 28 de Octubre de 1997
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 28 Octubre 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Octubre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituido por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 3288/93, ante la misma pende resolución, interpuesto por la procuradora, Dª. María Teresa , en nombre y representación de la entidad mercantil VALLERSA, S.A., contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Primera, de fecha 11 de marzo de 1993, dictada en recurso número 1484/91. Siendo parte recurrida el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado
Mediante acuerdo de 17 de enero de 1991 la Delegación del Gobierno en Madrid impuso a Vallersa, S. A. una sanción de cincuenta mil pesetas de multa como autora de una infracción tipificada en el artículo 81.37 del Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, aprobado por Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, por los hechos consistentes en que el portero de la sala de fiestas «Center Club» impidió la entrada a dos agentes adscritos a la Comisaría de Entrevías para la detención de D. Carlos Alberto que tenía interesada la detención e ingreso en prisión por la Audiencia Provincial de Madrid.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 11 de marzo de 1993 cuyo fallo dice así:
Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid doña Elvira Marcos Palma, actuando en nombre y representación de la compañía mercantil Vallersa, S. A., contra la resolución del Ministerio de Interior de 23 de julio de 1991, en cuanto desestimatoria del recurso de alzada entablado frente al acuerdo de la Delegación del Gobierno de Madrid, de fecha 17 de enero de 1991, por el que se impuso a la sociedad recurrente una sanción de cincuenta mil pesetas de multa como autora de una infracción tipificada en el artículo 81.37 del Reglamento de Policía General de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, debemos declarar y declaramos que los referidos actos administrativos son ajustados a derecho, sin hacer expresa condena en costas respecto de las costas procesales causadas en la tramitación de este juicio.
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
Probados los hechos, el régimen sancionador contenido en el Reglamento de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas aprobado por Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, ha sido declarado en general conforme al artículo 25.1 de la Constitución por sentencia del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 1985. El artículo 81.37 contempla como sanción «negar el acceso al local o recinto de los agentes de la autoridad que se encuentren en el ejercicio de sus funciones».A juicio de la sala, el tipo sancionador que nos ocupa no es más que una concreción en el ámbito de la Policía de Espectáculos del tipo sancionador descrito en las letras b y h del artículo 2 de la Ley de Orden Público de 30 de julio de 1959, cuyo carácter preconstitucional no lo inhabilita para servir de cobertura legal a desarrollos posteriores a la de la Constitución.
El artículo 2.b define como actos contrarios al orden público los que «alteren o intenten alterar... el normal funcionamiento de los servicios públicos» y la letra h «la desobediencia a las decisiones que la autoridad o sus agentes tomaren» para conservar o restablecer el orden público. Negar el acceso al local o recinto a los agentes de la autoridad que se encuentren en el ejercicio de sus funciones supone alterar el funcionamiento de un servicio público constitucionalmente contemplado así como desobedecer las órdenes de aquellos agentes dirigidas al mantenimiento del orden público, en su amplia acepción de protección de derechos y libertades y de la seguridad ciudadana.
No puede prevalecer la interpretación que, poniendo en relación el precepto con el artículo 79 del reglamento, pretende que la negativa a franquear el acceso sólo será sancionable cuando los agentes de la autoridad pretendan tenerlo en cumplimiento de sus funciones específicas en materia de espectáculos, dado el imposible deslinde de funciones y la drástica limitación que supondría en la actividad de los agentes.
No era necesario mandamiento judicial, pues el local no podía ser considerado como domicilio, por tratarse de un establecimiento público.
En su escrito de interposición del recurso de casación la representación de la entidad Vallersa, S. A. articula, en síntesis, los siguientes motivos de casación:
Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable, por infracción del artículo 25.1 de la Constitución y de la doctrina consagrada en la sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de abril de 1987 y sentencias del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 1984 y 14 de febrero de 1990, entre otras.
El reglamento que nos ocupa no tiene otra habilitación que la Ley de Orden público anterior a la de la Constitución (en concreto, el artículo 2.e de su disposición adicional 2.ª) y aunque exista un precedente a través del Reglamento de 3 de mayo de 1935 se ha producido una renovación del cuadro de sanciones que afecta al principio de legalidad.
Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable por infracción de la jurisprudencia aplicable al caso, en concreto las sentencias del Tribunal Constitucional 18/87, de 8 de junio, y 29 de diciembre de 1991 y sentencia del Tribunal Supremo 22/90, de 15 de febrero.
Dichas sentencias recogen la aplicabilidad, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, de los principios del proceso penal, de lo que deriva la aplicación del artículo 24.2 de la Constitución en cuanto a la presunción de inocencia.
A la denuncia no corresponde prueba de cargo si están contradichos los hechos, si aquélla no se ratifica o se acreditan los hechos por otros medios.
Solicita la revocación de la sentencia recurrida y que se declare no conforme a derecho el acto administrativo dictado.
Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción del artículo 81.37 en relación con el artículo 79 del Reglamento General de Policía de Espectáculos y Actividades Recreativas, por entender que sólo se debe considerar que existe infracción por impedir el acceso a los agentes de la autoridad cuando actúen en cumplimiento de las funciones específicas que tienen encomendadas en materia de policía de espectáculos. No puede aceptarse la conclusión de la sentencia de que no es ajeno a la policía de espectáculos la detención de una persona por hechos completamente diferentes a las referidas actividades.
Solicita la estimación del recurso, la revocación de la sentencia recurrida y que se declare no conforme a derecho al resolución recurrida.
En el escrito de oposición al recurso el abogado del Estado
Las alegaciones del recurrente no están conformes con la doctrina sentada por la sentencia del Tribunal Supremo, Sección 1.ª, de 10 de julio de 1991 confirmada por la sentencia del Tribunal Supremo 2 de noviembre de 1993, que mantienen que no se ha producido una innovación en el cuadro de sanciones.
Solicita la desestimación del recurso de casación.
Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 23 de octubre de 1993, en que tuvo lugar.
El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por la representación procesal de la entidad Vallersa S. A. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 11 de marzo de 1993, por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Ministerio de Interior de 23 de julio de 1991, en cuanto desestimatoria del recurso de alzada entablado frente al acuerdo de la Delegación del Gobierno de Madrid, de fecha 17 de enero de 1991, por el que se impuso a la sociedad recurrente una sanción de cincuenta mil pesetas de multa como autora de una infracción tipificada en el artículo 81.37 del Reglamento de Policía General de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas aprobado por el Real Decreto 2816/1982, de 27 agosto, el cual tipifica como infracción «negar el acceso al local o recinto de los agentes de la autoridad que se encuentren en el ejercicio de sus funciones».
El primer motivo de recurso, interpuesto al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción del artículo 25.1 de la Constitución y de la jurisprudencia, se apoya en que el reglamento por el que se impuso la sanción no tiene otra habilitación que la Ley de Orden público anterior a la Constitución (en concreto, el artículo 2.e de su disposición adicional 2.ª) y aunque exista un precedente a través del Reglamento de 3 de mayo de 1935 se ha producido una renovación del cuadro de sanciones que afecta al principio de legalidad.
La cuestión relativa a la existencia de cobertura legal del régimen sancionador del Reglamento de Policía General de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, aprobado por el Real Decreto 2816/1982, de 27 agosto, ha sido examinado en reiteradas ocasiones por esta sala en relación con las sanciones previstas por infracción del horario de cierre reguladas en el artículo 81.35 del mismo, y ha dado lugar a sentar, tras ciertas vacilaciones jurisprudenciales, una doctrina definitiva sobre la materia.
Como declara, entre otras, la sentencia de la Sala de Revisión de 9 de octubre de 1996, a partir de las sentencias del Tribunal Constitucional de 25 de octubre de 1993 y 15 de noviembre de 1993, con ocasión de resolver recursos de amparo formulados contra resoluciones que habían impuesto sanciones a establecimientos públicos por incumplimiento del horario de cierre, confirmadas en sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, se llegó a la conclusión de que el artículo 81.35 del Reglamento de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas aprobado por el Real Decreto 2816/1982, de 27 agosto, carece de la exigible cobertura legal.
Para llegar a esta conclusión, el Tribunal Constitucional fija determinada doctrina que es menester tener en cuenta con el fin de decidir si dicha cobertura legal existe respecto de la infracción que constituye el objeto de las resoluciones administrativas sancionadoras impugnadas en la instancia.
Según dicha doctrina, el artículo 25.1 de la Constitución, extensible al ordenamiento administrativo sancionador, incorpora una doble garantía: la primera, de orden material y de alcance absoluto, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas reguladoras de estas sanciones (sentencia del Tribunal Constitucional 305/1993, fundamento jurídico 2.º), que, aunque no excluye la cooperación entre ley y reglamento en este ámbito, impone inexcusablemente que exista una necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la administración en una norma de rango legal (sentencia del Tribunal Constitucional 77/1983) habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la administración presentan (sentencia del Tribunal Constitucional 305/1993).
La exigencia de que la norma esté «vigente en aquel momento» conlleva la predeterminación del ilícito y veda cualquier tentación de lex ex post facto, y es inherente a este principio constitucional latipificación mediante la descripción estereotipada de conductas punibles o sancionables hecha con el suficiente grado de precisión, inteligibilidad y certeza, en aras no sólo de la justicia sino también de la seguridad jurídica (sentencia del Tribunal Constitucional número 120/1994).
A partir de la Constitución no es posible tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes mediante una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado por otra norma de rango legal. En la expresada doctrina del Tribunal Constitucional también se declara que el mencionado artículo 81.35 del Reglamento de 1982 sanciona conductas que no estaban ya tipificadas y sancionadas en normas preconstitucionales, aun cuando no tuviesen el rango formal de ley. Si hubiera ocurrido esto último, dado que el principio de reserva de ley carece de eficacia retroactiva (sentencia del Tribunal Constitucional 11/1981), la norma reglamentaria postconstitucional que reprodujese el sistema de infracciones y sanciones preestablecido aplicándolo al objeto de su propia regulación material no vulneraría el artículo 25 de la Constitución (sentencia del Tribunal Constitucional 42/1987).
En el caso planteado ante nosotros, tampoco concurre esta circunstancia, de tal suerte que el grupo normativo aparece compuesto por una ley, la de Orden Público de 30 de julio de 1959, y un real decreto, el 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas (artículo 81.37), disposición esta última que dice traer causa de aquella primera y a la cual se dirige la tacha de insuficiencia de su rango. La sala de instancia halla la cobertura legal de la infracción tipificada por el reglamento en los apartados b) y h) del artículo 2 de la Ley de Orden Público de 1959. El thema decidenci se concreta, así, en determinar si los expresados preceptos legales ofrecen con el suficiente grado de precisión, inteligibilidad y certeza cobertura a la conducta tipificada reglamentariamente como «negar el acceso al local o recinto de los agentes de la autoridad que se encuentren en el ejercicio de sus funciones».
El apartado b) del artículo 2 de la Ley de Orden Público contempla, en lo que aquí interesa y la sala de instancia trae a colación, la conducta consistente en «alterar o intentar alterar el normal funcionamiento de los servicios públicos». Dicho apartado no presta cobertura suficiente al respecto por la generalidad con que se refiere al concepto de funcionamiento de los servicios públicos.
Es cierto que, como ha dicho el Tribunal Constitucional, el principio de reserva de ley no impide la utilización de conceptos jurídicos indeterminados como el que nos ocupa en la tipificación de infracciones y que, como afirma la sentencia recurrida, la actuación de los agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones comporta una actividad de servicio público. Ahora bien, como pone de manifiesto la sentencia del Tribunal Constitucional 69/1989, y reitera la 116/1993, para que resulte aceptable este criterio desde su perspectiva constitucional la concreción del concepto jurídico indeterminado ha de ser razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada (sentencia del Tribunal Constitucional 305/1993).
No ocurre así en este caso, en el que sería necesario apoyar una infracción muy concreta en cuanto a las circunstancias de actuación de los agentes de la autoridad (la entrada en locales públicos) en una norma que de forma general se refiere al buen funcionamiento de cualesquiera servicios, sin precisar el objeto de los mismos ni las circunstancias a que puede ser referida, de la cual no puede considerarse complemento ni desarrollo. Esta sala, a la vista del criterio del Tribunal Constitucional en esta materia que la sala de instancia, por razones temporales, no pudo tomar en consideración, entiende, en resolución, que la conexión de la conducta incriminada con la fórmula a la que habría de reconducirse la cobertura legal no cumpliría con las condiciones de previsibilidad mínimas exigibles por el principio de legalidad sancionadora.
En la sentencia impugnada se invoca igualmente como fundamento legal de la sanción el artículo 2 h) de la Ley de Orden Público de 1959. Este precepto no consideraba sancionable por sí sola la desobediencia a actos de la autoridad o de sus agentes, sino en cuanto estaban destinados a garantizar el orden público, como se infiere de su tenor literal, ya que la desobediencia se refiere específicamente a las decisiones de la autoridad o de sus agentes para conservar o mantener el orden público. Colabora a esta interpretación el hecho de que el primer inciso del precepto se refiere a la conducta consistente en «excitar el incumplimiento de las normas relativas al orden público» y que dicho inciso se halla unido a la descripción de la desobediencia mediante una conjunción copulativa.
Debemos, por tanto, plantearnos si existe una razonable conexión entra la negativa a la entrada de los agentes tipificada reglamentariamente y el concepto indeterminado que caracterizaba teleológicamente la actuación administrativa cuya infracción se contemplaba en el precepto citado. Pues bien, así enfocada lacuestión, es claro que tal conexión no es suficiente como para entender cumplidas las exigencias del principio de tipicidad. No parece que pueda ser razonable y evidente el proceso lógico inductivo que, partiendo de la expresión «desobediencia a las decisiones de la autoridad o sus agentes para conservar o restablecer el orden público», concluya en entender concretada y subsumida en ella, de modo evidente y seguro, la negativa a la entrada de agentes de la autoridad en un local, sin más requisitos que hallarse éstos en el ejercicio de sus funciones, pues la actuación de éstos puede obedecer a causas y circunstancias ajenas al concepto jurídico indeterminado de orden público y, aun salvado este escollo, la intención de entrar en un local no es, de modo directo y necesario, expresión de una decisión encaminada por sí misma al mantenimiento o al restablecimiento del orden público en una situación de incumplimiento o excitación al incumplimiento de las normas dictadas en dicha materia a la que se refería la ley.
El primer motivo de casación interpuesto, en virtud de lo hasta aquí razonado, debe ser estimado y conducir a la casación de la sentencia impugnada, a la estimación de la demanda, y a la anulación de la sanción impuesta. Como consecuencia de ello, resulta innecesario entrar en el examen de los restantes motivos de casación formulados contra la expresada sentencia.
No se aprecian circunstancias para la imposición de las costas causadas en la instancia y, en cuanto a las originadas por el recurso de casación, cada parte satisfará las que haya causado.
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad Vallersa, S. A. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 11 de marzo de 1993, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid doña Elvira Marcos Palma, actuando en nombre y representación de la compañía mercantil Vallersa, S. A., contra la resolución del Ministerio de Interior de 23 de julio de 1991, en cuanto desestimatoria del recurso de alzada entablado frente al acuerdo de la Delegación del Gobierno de Madrid, de fecha 17 de enero de 1991, por el que se impuso a la sociedad recurrente una sanción de cincuenta mil pesetas de multa como autora de una infracción tipificada en el artículo 81.37 del Reglamento de Policía General de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas.
Casamos y anulamos la expresada sentencia y la dejamos sin valor ni efecto alguno.
En su lugar, estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra las resoluciones en que se imponen la sanción administrativa objeto de la impugnación y las anulamos, sin imponer las costas causadas en la instancia.
En cuanto a las costas del recurso de casación, cada parte satisfará las suyas.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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