STS, 27 de Abril de 1999
| Ponente | JUAN ANTONIO XIOL RIOS |
| Número de Recurso | 289/1995 |
| Fecha de Resolución | 27 de Abril de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Abril de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso de casación que con el número 289/95, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador Dª. Paloma Ortiz Cañavate Levenfeld, en nombre y representación de D. Franco y otros, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 18 de noviembre de 1994, dictada en recurso número 985/91. Siendo parte recurrida el abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado, y el procurador D. Bonifacio Fraile Sánchez en nombre y representación de DIRECCION000
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 18 de noviembre de 1994 cuyo fallo dice:
Fallamos: que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Ortiz-Cañavate y Puig Mauri en nombre y representación de D. Franco , D. Manuel , D. Sergio , Don Carlos Miguel , D. Juan Miguel y Dña. Amparo ; Dña. Francisca , Dña. Rosa , Dña. Angelina , Dña. Gloria y D. Gustavo contra el acuerdo de la Delegación del Gobierno de Madrid de 21 de noviembre de 1990 denegando el derecho de reversión formulado el 26 de diciembre de 1989 ante el Gobierno Civil de Madrid, y desestimación del recurso de alzada interpuesto contra aquélla, de 17 de abril de 1991, del Subsecretario de Economía y Hacienda, sobre derecho de reversión de la entidad DIRECCION001 ., expropiada en virtud del Real Decreto-ley 2/1983, de 23 de febrero, y de la Ley 7/1983, de 29 de junio, dentro del Grupo DIRECCION000 . por lo que se confirma el acto recurrido por estar ajustado a derecho.
En su escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación de D. Franco y demás personas recurrentes se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:
Motivo primero. Infracción de los artículos 1, 23 y 71 a 75 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con los artículos 9.3 y 14 de la Constitución.
La sentencia considera que no procede la reversión, pues la entidad no fue enajenada de forma directa, sino que la participación que tenía en ella el Banco del Noroeste fue enajenada como activo financiero por el mismo, de tal suerte que la parte no puede desglosarse del patrimonio del banco una vez efectuada la venta. Sin embargo, el derecho de reversión procede también cuando se trata de acciones u otros bienes pertenecientes a una sociedad, que en este caso constituye una empresa perfectamente individualizable con personalidad y patrimonio propios, pues la expropiación no sólo tiene por objeto el derecho de propiedad, sino cualesquiera otros derechos.
Motivo segundo. Infracción de la jurisprudencia aplicable sentada en las sentencias del TribunalSupremo de 30 de septiembre de 1991, 14 de julio de 1992, 30 de septiembre de 1992 y 22 de octubre de 1992 y 15 de marzo de 1993 y otras sobre el alcance del derecho de reversión contenido en el artículo 5.3 de la Ley 7/83 (motivo 4.º del artículo 95.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa).
La sentencia desestima el recurso sin entrar en el fondo del debate sobre existencia o no del derecho de reversión en favor de los recurrentes, con lo que se infringe la jurisprudencia y norma citadas.
Por medio de otrosí dice que en otro caso habrá de ser planteada cuestión de inconstitucionalidad del artículo 5.3 de la Ley 7/83, de 29 de junio, por violación de los artículos 9.3, 14, 24.1, 33.3 y 106.1 de la Constitución.
En sus respectivos escritos de oposición al recurso, la Abogacía del Estado y la representación de DIRECCION000 ., tras argumentar en contra de los diversos motivos del recurso, solicitan su inadmisión y, subsidiariamente, su desestimación de éste y la ratificación de la sentencia impugnada.
Fallecido el procurador de los actores, le ha sucedido Dña. Paloma Ortiz-Cañavate Levenfeld.
Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 22 de abril de 1999, en que tuvo lugar.
En una parte del primer motivo de casación, la representación procesal de D. Franco , D. Manuel , D. Sergio , Don Carlos Miguel , D. Juan Miguel y Dña. Amparo ; Dña. Francisca , Dña. Rosa , Dña. Angelina , Dña. Gloria y D. Gustavo invocan la infracción de los artículos 1 y 23 de la Ley de Expropiación Forzosa, alegando, sustancialmente, que, frente a las apreciaciones de la sentencia impugnada (según la cual que no procede la reversión, pues la entidad no fue enajenada de forma directa, sino que la participación que tenía en ella el Banco del Noroeste fue enajenada como activo financiero por el mismo, de tal suerte que la parte no puede desglosarse del patrimonio del banco una vez efectuada la venta), debe afirmarse que el derecho de reversión procede también cuando se trata de acciones u otros bienes pertenecientes a una sociedad, que en este caso constituye una empresa perfectamente individualizable con personalidad y patrimonio propios, pues la expropiación no sólo tiene por objeto el derecho de propiedad, sino cualesquiera otros derechos.
El motivo no puede ser estimado, pues esta Sala tiene declarado, entre otras, en la sentencia de fecha 27 de febrero de 1998 (recurso de apelación 4259/92, fundamento jurídico primero) que, cuando no se trata de una expropiación y sucesiva reprivatización de la sociedad anónima cuya reversión se interesa, sino ante la reversión y reprivatización de elementos integrantes de su activo, la reversión pedida en el proceso no puede ser examinada con independencia y al margen de la pretensión de reversión de aquélla, pues la demanda de reversión no puede versar sobre los bienes que componen el activo de la sociedad expropiada, como en el caso enjuiciado pretende la parte recurrente, sino sobre la sociedad misma, pues ésta constituye el bien expropiado y lo que se resuelva en su caso sobre esta pretensión habrá de afectar a los bienes que constituyen el activo de aquélla, de tal suerte que no se aprecia vulneración del ordenamiento jurídico en la conclusión obtenida por la Sala de instancia sobre la improcedencia de la petición de reversión con el alcance objetivo que se plantea en el proceso.
Se formula, como segundo motivo de casación (y en parte del primero), la infracción de la jurisprudencia aplicable sentada en las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 1991, 14 de julio de 1992, 30 de septiembre de 1992 y 22 de octubre de 1992 y 15 de marzo de 1993 sobre el alcance del derecho de reversión contenido en el artículo 5.3 de la Ley 7/83 (motivo 4.º del artículo 95.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa) y la infracción de los artículos 71 a 75 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con los artículos 9.3 y 14 de la Constitución.
Fundan los recurrentes estos motivos de casación, que estudiaremos conjuntamente, en que la sentencia impugnada, al no entrar en el fondo del asunto, no entra a resolver sobre la existencia o no del derecho de reversión en favor de los recurrentes, con el alcance que se reconoce en las citadas sentencias.
Al haber estimado correcto el razonamiento de la Sala de instancia sobre la improcedencia de reconocer el derecho de reversión en relación con parte de los activos de una empresa aisladamente considerados, queda en realidad sin contenido este segundo motivo de casación, que presupone el buenéxito del primero, no obstante lo cual recordaremos a continuación la doctrina sentada en nuestra jurisprudencia, con arreglo a la cual el motivo en ningún caso podría ser acogido, aun cuando hubiera procedido entrar en su examen en cuanto al fondo de las infracciones planteadas.
El derecho de reversión no tiene rango constitucional, sino que es simplemente un derecho de configuración legal, como se desprende de la sentencia del Tribunal Constitucional 67/1988, de 18 de abril. Por ello este derecho puede ser eliminado o modulado por el legislador en supuestos específicos. En la propia Ley de Expropiación encontramos modalidades expropiatorias en que se elimina explícita o implícitamente la garantía de la reversión --artículos 74 y 75--.
De igual manera, en las expropiaciones legislativas, la ley singular puede suprimir o introducir restricciones con relación al derecho de reversión, siempre que ello se acomode a la finalidad de la expropiación, de modo que aquellas no puedan ser tachadas de arbitrarias o irrazonables y lesivas del derecho de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, como afirma la sentencia 67/1988 del Tribunal Constitucional.
El artículo 5.3 de la Ley 7/1983, dispone que «de acuerdo con los principios del capítulo II del título III de la Ley de Expropiación Forzosa, las participaciones expropiadas no estarán sujetas al derecho de reversión».
Como tantas veces hemos examinado, suscita este texto dos dudas interpretativas, cuya solución exige determinar dos cuestiones: a) el sentido del término «participaciones» y b) si nos encontramos ante una supresión absoluta del derecho de reversión o si la eliminación de este derecho se contrae únicamente a aquellos supuestos en que así se infiere de los principios ínsitos en la regulación efectuada por los indicados título y capítulo de la Ley de Expropiación Forzosa (en los que, dentro de los procedimientos especiales, se regula la denominada «expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad», artículos 71 a 75).
Tal como ya ha sido exhaustivamente tratado en la jurisprudencia de esta sala, el vocablo «participaciones» no debe entenderse en su estricto significado técnico-jurídico, referido a partes alícuotas el capital social de sólo un determinado tipo de sociedades, las de responsabilidad limitada. Su significado hemos entendido que es genérico, y que comprende tanto las partes del capital de estas sociedades, como las que integran el capital de las sociedades anónimas, es decir, las acciones, o de cualquier otra modalidad societaria.
En consecuencia, la exclusión del derecho de reversión en la expropiación legislativa que nos ocupa se extiende a cualquiera de los derechos o bienes expropiados, tanto «acciones» como «participaciones» en sentido estricto, o cualesquiera otros derechos económicos.
La expropiación legislativa singular operada por la Ley 7/1983 no se identifica con la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad --capítulo II, título III de la Ley de Expropiación Forzosa--. No obstante, dada la causa expropiandi enunciada en el artículo 1 de la Ley 7/1983 y el propósito perseguido al atribuir a la Administración del Estado, como beneficiaria inmediata, la adquisición del pleno dominio de los derechos expropiados, nos encontramos ante una expropiación asimilable a las de dicha naturaleza.
En este contexto ha de situarse la expresión «de acuerdo con los principios del capítulo II del título III de la Ley de Expropiación Forzosa» con que se inicia aquel precepto. Su sentido no es el de eliminar de modo absoluto el derecho de reversión de los expropiados o de sus causahabientes --pues esta interpretación privaría de contenido a la expresión transcrita--, sino el de reconocer aquel derecho en los mismos términos en que se halla reconocido y regulado en los mencionados capítulo y título de la Ley.
De este modo, el artículo 5.3 de la Ley 7/1983 contiene una eliminación parcial del derecho reversional.
El derecho de reversión no está reconocido, cuando de expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad se trata, en dos supuestos, tal como se infiere de la regulación de éstas.
El primer supuesto es el que se produce cuando existe beneficiario particular y éste incumple a su vez la función social desatendida por el expropiado. En este caso el artículo 74 de la Ley de Expropiación Forzosa previene que, no obstante la desafectación por el no cumplimiento de la causa expropiandi, la administración expropiante dispone de la opción contenida en el artículo 75.d. En su virtud, puede optarentre adquirir (readquirir) la cosa o derecho, o bien dejarlos en estado público de venta.
El segundo supuesto se produce cuando hay enajenación o adjudicación a un tercero, que tiene el carácter de beneficiario. En este caso, la carga de afectar los bienes al fin de interés social que legitima la expropiación no recae sobre la Administración expropiante, sino sobre ese tercero, como se desprende de los artículos 73 y 75 de la Ley de Expropiación.
Trasladando estos principios al ámbito de la expropiación legislativa operada por la Ley 7/1983 ha de concluirse que no existirá derecho de reversión si el beneficiario mediato o tercer adquirente de los bienes expropiados incumpliera el fin o fines de interés social, ni tampoco cuando la Administración del Estado, como beneficiaria inmediata o directa de la potestad expropiatoria, enajena la totalidad o parte de los bienes expropiados, con base en el solo hecho de la enajenación. En este caso, en efecto, no nos hallamos ante una expropiación de destino único en manos del sector público, sino ante una medida expropiatoria en que el cumplimiento del interés social legitimador puede deferirse a un tercero.
La adecuada interpretación del artículo 5.3 de la Ley 7/1983 conduce de este modo a abordar el problema de si cuando es la administración misma, en su condición de beneficiaria inmediata, quien incumple el fin social que justificó la expropiación, es ejercitable por los expropiados el derecho reversional. La respuesta ha de ser afirmativa.
Como pone de manifiesto un sector de la doctrina científica, el artículo 2.2.º del Reglamento de la Ley de Expropiación dispone que aquellas expropiaciones no reguladas por los títulos III y IV de la Ley de Expropiación, autorizadas por normas con rango de ley, se regirán preceptivamente por la Ley de Expropiación y por su reglamento ejecutivo en cuanto al derecho de reversión. Por otra parte, el derecho de reversión está admitido --en una regulación de la expropiación que se inspiran en el incumplimiento de la función social de la propiedad-- en el artículo 253 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 12 de enero de 1973 y se recogía también en el artículo 75.1.c de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre la Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo --precepto anulado por la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 por hallarse entre los aprobados con eficacia supletoria respecto del derecho de las Comunidades Autónomas--.
En su virtud, ha de concluirse que resulta procedente la reversión en el supuesto antes citado de incumplimiento del fin social legitimador de la medida expropiatoria, cuando es la administración pública, como beneficiaria, quien asumió, y no cumplió, la carga de afectar los bienes al fin concreto de interés social.
El artículo 1.º de la Ley 7/1983 de 29 de junio precisa el fin de utilidad pública e interés social que actúa como causa expropiandi en la expropiación de las empresas de grupo DIRECCION000 . Este fin consiste en garantizar la estabilidad del sistema financiero y los intereses legítimos de depositantes, trabajadores y terceros.
Como ya ha declarado esta sala, la enajenación de las acciones de las empresas del grupo DIRECCION000 , entre las que se encuentra la entidad expropiada, sólo puede fundar el derecho de reversión en tanto se determine de manera objetiva que en el acto de transmisión no se hayan tenido en cuenta criterios dirigidos a lograr los fines de interés social que enuncia el artículo 1 de la Ley 7/1983. Como ha quedado razonado en anteriores fundamentos, en este caso las características de la transmisión operada obligan a referir la apreciación de si concurren o no estos requisitos a la enajenación de la sociedad matriz, por lo que no es posible acordar la procedencia del derecho de reversión sobre el que específicamente versan estos autos.
Las razones recogidas, entre otras, en nuestras sentencias de 30 de septiembre de 1991, 14 de julio de 1992, 22 de octubre de 1992, 15 de marzo de 1993, 31 de mayo de 1993, 6 de julio de 1993, 8 de julio de 1993, 14 de julio de 1993, 18 de marzo de 1997, 18 de julio de 1997, 31 de enero de 1998 y 27 de febrero de 1998, en relación con la desestimación de los motivos de casación formulados, desaconsejan plantear la cuestión de inconstitucionalidad que se pide en el otrosí del escrito de interposición del recurso de casación.
En méritos de todo lo razonado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación.
Habida cuenta del sentido desestimatorio del fallo, las costas se impondrán a la parte recurrente, según dispone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, aplicable al caso enjuiciado en méritos de la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de D. Franco , D. Manuel , D. Sergio , Don Carlos Miguel , D. Juan Miguel y Dña. Amparo ; Dña. Francisca , Dña. Rosa , Dña. Angelina , Dña. Gloria y D. Gustavo contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 18 de noviembre de 1994 cuyo fallo dice:
Fallamos: que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Ortiz-Cañavate y Puig Mauri en nombre y representación de D. Franco , D. Manuel , D. Sergio , Don Carlos Miguel , D. Juan Miguel y Dña. Amparo ; Dña. Francisca , Dña. Rosa , Dña. Angelina , Dña. Gloria y D. Gustavo contra el acuerdo de la Delegación del Gobierno de Madrid de 21 de noviembre de 1990 denegando el derecho de reversión formulado el 26 de diciembre de 1989 ante el Gobierno Civil de Madrid, y desestimación del recurso de alzada interpuesto contra aquélla, de 17 de abril de 1991, del Subsecretario de Economía y Hacienda, sobre derecho de reversión de la entidad DIRECCION001 ., expropiada en virtud del Real Decreto-ley 2/1983, de 23 de febrero, y de la Ley 7/1983, de 29 de junio, dentro del Grupo DIRECCION000 . por lo que se confirma el acto recurrido por estar ajustado a derecho.
Declaramos firme la sentencia recurrida.
Se imponen las costas del recurso a la parte recurrente.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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