STS, 22 de Octubre de 1999

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada dictó sentencia el 17 de julio de 1995, cuya parte dispositiva literalmente dice: "Declara la inadmisibilidad conforme los artículos 82.c) y 37 de la Ley Jurisdiccional, por falta de agotamiento de la vía previa administrativa, del recurso contencioso administrativo que el Procurador D. Norberto del Saz Catalá, en nombre y representación de la Comunidad Religiosa Hijas de la Caridad de San Vicente de Paúl, interpuso el 22 de septiembre de 1992 contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 3 de julio de 1992, confirmatoria en alzada de la resolución de 22 de enero de 1992 del Jefe de la Demarcación de Carreteras de Andalucía Oriental, que desestimó la solicitud de reversión de terrenos expropiados con motivo de la obra Circunvalación de Granada II Fase. Sin expresa condena en costas."

El Procurador D. Alejandro González Salinas, en nombre y representación de la Comunidad Religiosa Hijas de la Caridad de San Vicente de Paúl, presenta su escrito de interposición de recurso de casación, con fecha de 13 de octubre de 1995, en el que expone sus motivos de casación, que sintetiza:

"PRIMERO.- Se formula al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, produciendo indefensión para la parte, por haberse desestimado las pretensiones de la Comunidad, de que se tuvieron en cuenta, en el proceso nº 1960/92, la temática del recurso nº 3348/94.

Se formula al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, toda vez que ésta se produjo inmotivadamente, al negar la existencia de un importante acto administrativo que síaparece, perfectamente nítido, en las actuaciones administrativas y procesales, de resultas de lo cual se declaró, indebidamente, inadmisible el recurso.

Se formula al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico y jurisprudencia que son aplicables para la resolución de las cuestiones objeto del debate judicial, en lo relativo a la procedencia de la reversión de los bienes expropiados, cuando se dan las circunstancias de haber "transcurrido cinco años desde la fecha en que los bienes y derechos expropiados quedaron en poder de la Administración, sin que se hubiese iniciado la ejecución de la obra o establecido el servicio", con violación, por aplicación indebida, sobre todo, de los artículos 15 y 65 del Reglamento de Expropiación Forzosa.

Se formula al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico y jurisprudencia que son aplicables para la resolución de las cuestiones objeto del debate judicial, en lo relativo a la procedencia de la reversión de los bienes expropiados, cuando se dan las circunstancias de "haber transcurrido cinco años desde la fecha en que los bienes y derechos expropiados quedaron en poder de la Administración, sin que se hubiese iniciado la ejecución de la obra o establecido el servicio", con violación, por inaplicación, de los artículos 9, 10, 15 y 54.1 de la Ley de Expropiación Forzosa y artículos 10.63.a, 64.1 y 66.1 de su Reglamento.

Y termina suplicando a la Sala que en su día dicte sentencia por la que se case y anule la sentencia recurrida, "a través de los siguientes pronunciamientos:

1. Acoja el motivo de casación primero, y disponga la retroacción de actuaciones al momento en que el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, debió de admitir, en el proceso nº 1960/92, la petición de la Comunidad actora, de acumulación del mismo, al recurso nº 3348/94; o en su defecto, al momento en que debió de admitir los documentos que se presentaron el día 17 de abril de 1995, al amparo de lo dispuesto en los artículos 506.1º y 508 de la L.E.C.

   a la Sala Tercera del Tribunal Supremo estima, conforme a los motivos de casación segundo y siguientes, que asiste a la Comunidad recurrente el derecho a la reversión de los bienes expropiados, en tal caso, por aplicación del principio de economía procesal, deben obviarse las declaraciones de retroacción de actuaciones que acabamos de citar.

2. Dé lugar, en el caso mencionado, al motivo de casación segundo, declarando que no se debió de inadmitir el recurso nº 1960/92, por falta de agotamiento de la vía administrativa, como sentó, indebidamente, la Sala de Granada.

3. Si se entra a conocer del fondo del asunto -lo que exponemos cautelarmente-, se dé lugar a los motivos de casación tercero y cuarto, por las consideraciones de Derecho expuestas en los mismos, declarando haber lugar a la reversión de los terrenos de autos, por haberse cumplimentado todos los presupuestos, de forma y de fondo, exigidos por la ley."

El Abogado del Estado, en la representación que le es propia, presenta su escrito de oposición al recurso de casación, con fecha de 26 de septiembre de 1996, en el que tras alegar cuanto estima procedente, termina suplicando a la Sala que en su día dicte sentencia por la que se declare no haber lugar a este recurso de casación y se confirme íntegramente la sentencia de instancia y los actos impugnados, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo del recurso se fijó el día 14 de octubre de 1999, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

El primer motivo de casación que se aduce contra la sentencia dictada en fecha 17 de julio de 1995 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía -con sede en Granada-, que declaró la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la representación procesal de la Comunidad Religiosa Hijas de la Caridad de San Vicente de Paúl, contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 3 de julio de 1992 -desestimatoria del recurso de alzada, frente a una anterior, de fecha 22 de enero de la Demarcación de Carreteras de Andalucía Oriental-, que desestimó la solicitud de reversión de los terrenos expropiados con motivo de la obra "Circunvalación de Granada II Fase", se fundamenta en el artículo 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional, y como preceptos infringidos por la sentencia impugnada se citan, por una parte, los artículos 24 de la Constitución, 11, 3 y 7.3 de la LeyOrgánica del Poder Judicial y 44, 47 y 48 de la mencionada Ley Reguladora; y de otra, el artículo 508 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el 506 de la referida Ley.

De esta forma, bajo el citado motivo casacional, se esgrimen dos tipos de infracciones, plenamente diferenciadas: una, por conculcación de los preceptos que regulan la acumulación de autos, y otra, por la transgresión de las normas configuradoras sobre la presentación de documentos, una vez fenecido el término de prueba.

Ambas infracciones son inexistentes y, por ende, el motivo casacional que las sustenta, pues independientemente de la posible conexión o relación que pudiera existir entre los recursos números 1960/92 y 3348/94, la ratio essendi de la acumulación de autos es mantener la unidad del proceso, evitando la multiplicación y gastos de los pleitos; por ello, la desestimación de esta pretensión -fundamentada en razones de mera economía procesal- no puede producir indefensión al recurrente, según se colige de los presupuestos exigidos para su admisibilidad, de oficio o a instancia del actor (artículos 47 y 45 de la Ley Jurisdiccional) y la inimpugnabilidad de la resolución denegando o accediendo a la acumulación (artículo 48 de la mentada Ley).

Tampoco se conculcaron por la sentencia impugnada los artículos 506 y 508 de la Ley Procesal Civil, que permiten a los litigantes, después de la formalización de sus escritos de demanda y contestación, acompañar otros documentos cuando concurran determinadas circunstancias o requisitos, por cuanto los documentos aportados por la recurrente en su escrito de 17 de abril de 1995 fueron admitidos por el Tribunal -exceptuado el solicitado por la Abogacía del Estado-, a pesar de que se referían al recurso contencioso administrativo número 3348/94, cuya acumulación se denegó en auto de 22 de febrero de 1995, contra el que no cabía recurso alguno por imperativo del citado artículo 48 de la Ley Jurisdiccional.

Al amparo del mismo ordinal -95.1.3- se articula otro motivo de casación, que jurídicamente descansa en la infracción 24.1 y 120 de la Constitución, 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y sentencias de este Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, en orden a la motivación de las sentencias.

Este motivo casacional también debe ser desestimado, pues aun cuando el Tribunal de instancia declaró en su parte dispositiva la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por entender que fue extemporánea la pretensión reversional ejercitada ante la Administración, según los artículos 55 de la Ley de Expropiación Forzosa, 64, 65 y 67 de su Reglamento ejecutivo, ya que, si bien el reversionista advirtió a la Administración, una vez transcurrido el plazo de cinco años desde su propósito de ejercitar aquella acción, no habían transcurrido otros dos años desde que aquella advertencia se formulara ex novo; lo cierto es que, en pura técnica procesal, el fallo de la sentencia tuvo que ser el contemplado en el artículo

81.b de la Ley Jurisdiccional, la "desestimación del recurso contencioso administrativo", pues, aunque se alegó por la Abogacía del Estado en su escrito de contestación a la demanda de autos tal causa de inadmisibilidad del recurso, el contenido de los acuerdos administrativos impugnados, no permitía aquel pronunciamiento, por cuanto se limitaron respectivamente a desestimar el fondo de la pretensión reversional.

Por el contrario, distinta suerte deben correr los motivos tercero y cuarto en que se fundamenta el presente recurso de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, por infracción de los artículos 54 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 y 63 y siguientes de su Reglamento, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1967, pues el ejercicio de la acción reversional por inejecución o no implantación de una obra o servicio, contemplado en el artículo 54 de la mentada Ley, requiere:

1. Un acto expreso de la Administración notificando a los interesados su propósito de no ejecutar la obra o servicio.

2. Actos administrativos que impliquen la inejecución o el no establecimiento

3. En defecto de ambos, el transcurso de cinco años desde que los bienes quedaron a disposición de la Administración, sin ejecutarse la obra o establecido el servicio, o el transcurso de dos años, cuando existiese plazo señalado al efecto, y además el preaviso por parte del interesado solicitando la reversión y el transcurso de otros dos años desde que, efectuado éste, la Administración expropiante no despliega actividad alguna en orden al inicio de la ejecución de la obra.

En el caso que aquí enjuiciamos, no existe acto expreso notificando la inejecución, ni actosadministrativos que implicasen la indicada inejecución; por el contrario, sí está reconocido que han transcurrido más de cinco años desde que los bienes quedaron a disposición de la Administración, el día 10 de noviembre de 1986, en que se levantó el acta previa de ocupación - fundamento de Derecho segundo de la sentencia impugnada, y sexto de la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 3 de julio de 1992-, sin que al tiempo de la solicitud del derecho de retrocesión de los bienes expropiados -el día 12 de diciembre de 1991- se haya realizado en la parcela objeto de la reversión -de 1.719 metros cuadrados- la obra que constituyó la causa determinante de su expropiación.

La sentencia impugnada, para desestimar la pretensión reversional, se acoge a la tesis sustentada por la Administración, por entender, de acuerdo con el criterio también sustentado por la Abogacía del Estado en su escrito de contestación a la demanda de autos, que por prematura era extemporánea la acción ejercitada, pues la advertencia inicial o preaviso se formuló el día 12 de diciembre de 1991, y sin esperar el transcurso de los dos años que exige el artículo 64.2 del Reglamento de Expropiación Forzosa se interpuso recurso contencioso administrativo ante el Tribunal a quo.

El análisis jurídico que realiza el Tribunal de instancia en torno a la extemporaneidad de la acción ejercitada por inejecución de la obra es frontalmente contraria con la consolidada doctrina jurisprudencial que esta Sala sostiene a partir de la sentencia de 21 de marzo de 1991 -de la que son exponentes, entre otras, las sentencias de 14 de febrero de 1992, 7 de octubre de 1994, 14 de marzo y 5 de julio de 1995, 20 de enero y 21 de noviembre de 1998, 10 y 17 de mayo de 1999-, pues una interpretación finalista del artículo 64.2 del Reglamento de Expropiación en relación con el 67.2 del citado cuerpo legal y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa, nos lleva a concluir que lo que el citado precepto establece es que una vez el titular de los bienes o derechos expropiados o sus causahabientes han manifestado a la Administración expropiante su voluntad de recuperarlos, por haber transcurrido el plazo de cinco años, la Administración puede todavía, durante el término de dos años, destinarlos a tal fin, iniciando la ejecución prevista.

Ciertamente, no se formuló por la recurrente -y así expresamente se constata en los hechos probados de la sentencia recurrida- la advertencia o preaviso exigido en el mencionado artículo 64.2 in fine del Reglamento de 1957, pero su falta u omisión ya apreciada por los órganos administrativos, al desestimar su pretensión reversional, no vicia el ejercicio de la acción, pues de acuerdo con la línea jurisprudencial que hemos señalado, si una vez solicitada la reversión -no el mero preaviso- es denegada por la Administración y este acto es impugnado jurisdiccionalmente, de manera que cuando se ha de resolver definitivamente en sede jurisdiccional ha transcurrido con exceso el término de dos años sin que la Administración haya acometido las actuaciones encaminadas a satisfacer la causa expropiandi, es contrario al significado y finalidad del recurso, como auténtico instrumento para la tutela de los derechos o intereses legítimos, remitir de nuevo a la vía administrativa para que se vuelva a pedir la reversión e iniciar después otro proceso en demanda de la efectividad de un derecho que se ostentaba con anterioridad al pronunciamiento de la sentencia por haber incumplido la Administración su obligación de destinar los bienes o derechos a los fines de la expropiación; de lo que resulta que en el caso que juzgamos, desde que se solicitó la reversión el 12 de diciembre de 1991, la Administración dispuso de un tiempo muy superior al de dos años para ejecutar la obra o establecer el servicio determinantes de la expropiación.

La reversión es la última garantía que la Ley concede a los expropiados; es el derecho que corresponde a los propietarios o sus causahabientes, que han sido privados de sus bienes en virtud de un expediente de expropiación por causa de utilidad pública o social, de volverlos a recuperar, en el caso de no ejecutarse la obra o servicio que motivó la práctica de tal medida o hubiera quedado algún sobrante de los bienes expropiados, según se establece en los artículos 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa y 63 y siguientes de su Reglamento.

En este caso, la petición de reversión ejercitada por la representación de la Comunidad Religiosa Hijas de la Caridad de San Vicente de Paúl se proyectó, y así lo afirma la sentencia impugnada, sobre la inejecución de la obra que motivó la expropiación, y no porque hubiera quedado algún sobrante de los bienes expropiados; por ello, y por las razones expuestas, debemos estimar los motivos de casación invocados y declarar que ha lugar al recurso de casación con anulación de la sentencia recurrida, lo que nos obliga a resolver de conformidad con lo ordenado en el artículo 102.1.3 de la Ley Jurisdiccional lo que corresponda dentro de los términos en que ha sido planteado el debate.

Los terrenos cuya reversión se demanda pertenecen, según la resolución de la Demarcación de Carreteras del Estado de Andalucía Oriental de 22 de enero de 1992, al complejo social Regina Mundi, finca parcelaria 85 del término municipal de Granada, de 1.719 metros cuadrados, según actas previas de 10 de noviembre de 1986 -por 4.883 metros cuadrados- y 1 de marzo de 1988 -ampliación de 636 metros cuadrados-, tras la permuta de 3.800 metros cuadrados efectuada entre la Comunidad Religiosa yConstrucciones y Contratas, y fueron expropiados para la ejecución de una obra concreta y determinada, la "Carretera de Circunvalación de Granada II Fase"; en instancia, la parte demandante ha sostenido en total congruencia con lo alegado en vía administrativa, que desde el día diez de noviembre de 1986, en el que se levantaron las actas previas a la ocupación la Administración expropiante ocupó todo el terreno expropiado, salvo 1.719 metros cuadrados, que quedaron de las actuales tapias o muros delimitadores de la finca de su propiedad, y que esta superficie -de 1.719 m2- que en principio, y según proyecto, iba a ser ocupada por un vial de servicio de la carretera de circunvalación, pues debía discurrir desde el Camino de las Vacas y del Cañaveral hasta la carretera de Granada a Purchil, al haberse rebajado en unos tres o cuatro metros el camino a Purchil materialmente era imposible la constitución del citado vial, por lo que la Administración iba a sustituir el proyecto inicialmente aprobado por otro distinto, denominado "Iluminación y tratamiento urbanístico de la Circunvalación de Granada", y estos hechos sobre los que la actora cimienta su pretensión reversional no son negados por la Administración expropiante, que desestima la pretensión ejercitada por entender que ésta era prematura y que los terrenos sobre los que se solicita la reversión están calificados en el Plan General de Ordenación Urbana de Granada como zona de dominio público. Del actuar administrativo resulta acreditado que se cumplió la condición fundamental para que opere el instituto de la reversión, pues mil setecientos diecinueve metros cuadrados de los terrenos expropiados no han sido destinados al fin inicialmente previsto, al sustituirse la vía de servicio de la Circunvalación por otro de "Iluminación y tratamiento urbanístico de la Circunvalación de Granada", por lo que procede acceder a la pretensión formulada, anulando las resoluciones administrativas impugnadas por no ser éstas conformes a derecho.

Al haber lugar al recurso de casación interpuesto, cada parte habrá de satisfacer sus costas, mientras que no procede hacer expresa condena respecto de las causadas en la instancia, por no apreciarse temeridad ni mala fe en la interposición y sustanciación del recurso contencioso administrativo, en aplicación concordada de los artículos 102.2 y 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.