STS, 24 de Noviembre de 1997
| Ponente | FERNANDO MARTIN GONZALEZ |
| Número de Recurso | 4477/1996 |
| Fecha de Resolución | 24 de Noviembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Noviembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituída por los señores arriba anotados, el recurso de casación en interés de Ley que con el núm. 4477/96 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de fecha 19 de Febrero de 1996 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón sobre sobre incremento de complemento de destino, Recurso 15/94-B.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "PRIMERO.- Estimamos el recurso número 15/B de 1994, interpuesto por Dª María Consuelo , contra la Resolución de 22 de abril de 1993 de la Dirección General de Servicios, actuando por delegación, por la que se deniega la solicitud de incremento del complemento de destino y la Resolución de 19 de noviembre de 1993 de la Subsecretaría de Economía y Hacienda y en su consecuencia declaramos el derecho de la actora a percibir el incremento pretendido de complemento de destino, hasta equipararse al fijado para los Directores Generales, que deberá ser abonado por la Administración del Estado.- SEGUNDO.- No hacemos especial imposición de las costas".
Notificada la anterior sentencia, por el Sr. Abogado del Estado se interpuso recurso de casación en interés de Ley contra dicha sentencia, que fué admitido, acordándose que se remitieran las actuaciones al Tribunal Supremo.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 18 de Noviembre de 1997 en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
El Abogado del Estado impugna por vía del recurso de casación en interés de Ley previsto en el art. 102 b) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción la sentencia de 19 de Febrero de 1.996 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón que estimó el recurso contencioso administrativo 15-B-94 interpuesto por Dª María Consuelo contra la resolución de 19 de Noviembre de 1993 de la Subsecretaría de Economía y Hacienda declarando el derecho de la actora a percibir el incremento pretendido del complemento de destino, hasta equipararse al fijado para los Directores Generales, que deberá ser abonado por la Administración del Estado.
El Abogado del Estado impugna dicha sentencia por la vía del recurso de casación en interés de Ley, previsto en el art. 102, b) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, solicitando que se declare que aquélla infringe el Ordenamiento Jurídico, y, fijando la doctrina legal correcta, establezca que los efectos del art. 33, 2 de la Ley 31/90, de Presupuestos Generales del Estado para 1.991, quedenlimitados a los funcionarios que hayan desempeñado Altos Cargos en la Administración del Estado o en la Seguridad Social, y no puede extenderse a los funcionarios que hayan desempeñado Altos Cargos en las Comunidades Autónomas, a cuyo fín invocó, en síntesis, como razones que avalan la no aplicación del art. 33,2 de la Ley 31/90 a los funcionarios de la Administración del Estado que hayan desempeñado puestos de Alto Cargo en Comunidades Autónomas, las siguientes: a) en cuanto al ámbito de aplicación del art. 33,2 de la Lely 31/90, que las Leyes de Presupuestos Generales del Estado son normas estatales y, por tanto, destinadas a surtir efectos dentro del ámbito de la Administración del Estado, y, en concreto, según dicho precepto, se refiere a un ámbito administrativo determinado, cual es la Administración del Estado y el de la Seguridad Social; b) en cuanto al carácter no básico de tal precepto, que este no puede sín más ser conceptuado como tal por el simple hecho de entender que a través del mismo se incide en una nueva regulación del grado personal cuya adquisición se regula en el art. 21, 1, d) de la Ley 30/84, ya que sólo se pueden adquirir los grados personales que correspondían a alguno de los niveles en que se clasifican los puestos de trabajo, y la cuantía del Complemento de destino de Director General es distinta a la de los diferentes niveles consignados en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año para los grados de 1 a 30, siendo así que estas cuantías sí tienen el carácter de normativa básica, por lo que el desempeño de un puesto político de Alto Cargo da derecho únicamente a la percepción de una determinada cantidad, pero en ningún caso a la consolidación de grado personal superior al nivel 30, sín que el art. 33,2 sea aplicable en las demás Administraciones Públicas, pues de ser normativa básica no se explicaría que cada Administración Pública regule esta cuestión de forma distinta; c) en cuanto a su espíritu y finalidad, que lo que se persigue con el art. 33,2 de la Ley 31/90 es compensar en términos retributivos, no formalmente en términos de carrera, la alta responsabilidad asumida y la experiencia obtenida por funcionarios del Estado en puestos políticos del máximo nivel dentro de la propia organización a que pertenecen, que es la Administración del Estado, y no en otras Administraciones y órganos e instancias ajenos a la Administración, sín que el principio de igualdad opere en términos obsolutos, sino cuando concurren situaciones iguales, entrando dentro de la lógica jurídica atribuir un trato más favorable a quien en definitiva sigue vinculado a la Administración a la que pertenece que a quien deja de estarlo, aunque sea de forma temporal, y d), en cuanto a la literalidad del precepto, que sólo son computables, por voluntad expresa de la Ley 31/90, los servicios prestados por funcionarios estatales como Altos Cargos incluídos dentro del ámbito de aplicación de la Ley 12/95, de 11 de Mayo, de Incompatibilidades de los miembros del Gobierno de la Nación y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado, siendo la doctrina de la sentencia recurrida gravemente dañosa para el interés general por las consecuencias económicas que de ella derivarían.
Siendo viable tal recurso a tenor del art. 102, b) de la Ley Jurisdiccional, en definitiva, pues, lo que se cuestiona es si resulta o no correcta la determinación de la sentencia recurrida en casación en interés de Ley de 19 de Febrero de 1.996, del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª, en cuanto que estima la pretensión de la actora en el recurso contencioso administrativo en que recayó dicha sentencia ---funcionaria en activo de la Administración del Estado que desempeñó el cargo de Consejera de Sanidad, Bienestar Social y Trabajo de la Comunidad Autónoma de Aragón entre el 3 de Agosto de 1.987 y el 17 de Julio de 1.991, en que se reincorporó al Ministerio--- en cuanto a reconocerle el derecho a la elevación del complemento de destino que pretende correspondiente a su grado personal en la cantidad necesaria hasta igualarlo al valor del complemento de destino que la Ley de Presupuestos Generales del Estado fija anualmente para los Directores Generales de la Administración del Estado, a cuya resolución se opone, por las razones expuestas, el Abogado del Estado, que es quien interpone el recurso de casación en interés de Ley, mientras que la sentencia recurrida, y, en su día, la actora, parten, en síntesis, para llegar a dicho reconocimiento, del art. 33,2 de la Ley 31/90 de 27 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1.991, del principio de igualdad, y, además, de la Disposición Adicional 23ª de la Ley de Cortes de Aragón 6/92, de 4 de Mayo, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Aragón para 1.992.
El mencionado art. 33,2 de la Ley 31/90 de 27 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1.991, textualmente establece que "Los funcionarios de carrera que, durante más de dos años continuados o tres con interrupción, desempeñen o hayan desempeñado a partir del 5 de julio de 1977 puestos en la Administración del Estado o de la Seguridad Social, comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley 25/1983, de 26 de diciembre sobre Incompatibilidades de Altos Cargos, exceptuados los puestos de Gabinete con categoría inferior a la de Director General, percibirán desde su reincoporación al servicio activo y mientras se mantengan en esta situación el complemento de destino correspondiente a su grado personal incrementado en la cantidad necesaria para igualarlo al valor del complemento de destino que la Ley de Presupuestos del Estado fije anualmente para los Directores Generales de la Administración del Estado," que, es, por cierto, precepto de similar redacción ---ahora referido a los funcionarios que, durante los tiempos marcados, desempeñen o hayan desempeñado en la Administración de la Comunidad Autónoma (de Aragón) a partir del 16 de Octubre de 1.982, puestos de responsabilidad polìtica o directiva---al que se contiene en la Disposición Adicional 23ª de la Ley 6/92, de 4 de Mayo de Presupuestos de Aragón para 1.992.
La cuestión entablada está resuelta en la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de Septiembre de 1.994, recaída en los ya extinguidos recursos de apelación extraordinarios en interés de la Ley, contra sentencia de 13 de Febrero de 1.992 dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, también referida a la aplicabilidad del citado art. 33,2 de la Ley 31/90 de reiterada cita, puesto que en aquella sentencia, donde también se discutía sobre si este precepto era exclusivamente aplicable a la Administración del Estado ---tesis del recurrente--- o si, por el contrario, es también de aplicación a los funcionarios de dicha Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, se excluía el carácter básico de tal artículo 33,2 con apoyo en los razonamientos que empleaba la Sala de este Orden Jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en la sentencia que allí se recurría ---con fundamento en que por los arts. 23 y 24, en relación con el art. 1,3 de la Ley 30/84 de 2 de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Fución Pública, era precepto o norma básica el art. 33,2 de la Ley tantas veces citada--- por ser lo básico la estructura de las retribuciones funcionariales (en cuanto a sus componentes), según el art. 23 de la Ley 30/84, y, según el art. 24 de la misma, la igualdad cuantitativa de las retribuciones básicas para cada grupo de funcionarios en todas y cada una de las Administraciones a las que sirven, siendo también básico el apartado 2 de este último precepto, el de la necesidad de reflejar la cuantía de las retribuciones básicas y de los complementos de destino de cada puesto de trabajo bien en los Presupuestos Generales del Estado, bien en los de las restantes Administraciones Públicas con autonomía financiera y presupuestaria, sín que se desprenda que la cuantía del complemento de destino sea aplicable al personal de todas las Administraciones Públicas como norma básica, como se recogía en dicha sentencia del Tribunal Supremo de 24 de Septiembre de 1.994.
Pero es lo cierto que en esta sentencia se expresaba que tal precepto cuestionado, el del art. 33,2, sí podía encontrar carácter básico en consideración a lo que respecto al grado personal establece el art. 1,3 en relación con el art. 21, ambos de la Ley 30/84, por cuya razón desestimaba los recursos de apelación en interés de Ley promovidos.
Explicábase en dicha sentencia de 24 de Septiembre de 1.994 que el apartado 1 del art. 33 de la Ley de Presupuestos de referencia señalaba como fecha inicial para la adquisición del grado personal de los funcionarios de carrera el 5 de Julio de 1.977, citando expresamente el referido art. 21 de la Ley 30/84 que regula el mencionado grado personal, y que en el apartado 2 del art. 33 de aquella Ley la fecha a partir de la cual se toman en cuenta los dos o tres años de desempeño del puesto de trabajo de nivel superior es la mencionada de 5 de Julio de 1.977, de adquisición del grado personal, deduciendo, por esta vía, y desde esta exclusiva perspectiva, que el grado personal del art. 21 es precepto básico y que su garantía también lo es, estableciendo el art. 21, d) en la redacción de la Ley 23/88, de 28 de Julio, que "el grado personal se adquiere por el desempeño de uno o más puestos de nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción", lo que concuerda con el art. 33,2 de la Ley de Presupuestos, de modo que, según la citada sentencia del Tribunal Supremo, no cabe atribuir al fallo de aquella recurrida ---en cuanto que reconocía a un funcionario de carrera del Estado transferido a la referida Comunidad Autónoma derecho a la diferencia de complemento de destino en función del nivel del correspondiente a la Administración General del Estado y le aplicaba, a estos efectos, el art. 33,2 de la Ley de Presupuestos---, la incidencia en error susceptible de rectificación por la vía del recurso extraordinario de apelación en que recayó la mencionada sentencia del Tribunal Supremo.
Conviene también puntualizar que lo determinante para que proceda o no el reconocimiento del derecho que recoge la sentencia aquí recurrida en casación en interés de Ley no es la Administración concreta, del Estado o de las Comunidades Autónomas, en que se presten los servicios que se computan a efectos del referido complemento de destino que se cuestiona, sino, muy en concreto, la real equivalencia de los niveles retributivos o del estatuto jurídico de la figura --- como se recoge en dicha sentencia---, y sí, como resulta, el cargo de Consejero de la Diputación General de Aragón no puede considerarse puesto de Gabinete con categoría inferior a la de Director General ---supuesto en el que se excluiría la procedencia del incremento del complemento de destino correspondiente a su grado personal en la cantidad necesaria para igualarlo al valor del complemento de destino que la Ley de Presupuestos del Estado fije anualmente para los Directores Generales de la Administración del Estado, a tenor del art. 33,2 de la Ley 31/90--- aquella real equivalencia ha de considerarse establecida por el art. 1º de la Ley 25/83, de 26 de Diciembre, en el que, a efectos de determinar el ámbito subjetivo de dicha Ley de Incompatibilidades de Altos Cargos, se consideran tales los miembros del Gobierno y Secretarios de Estado y todos aquellos titulares de puestos de libre designación por aquel, que, por implicar especial confianza o responsabilidad, sean clasificados por la Ley como tales ---precepto que luego se repite en esencia en el art. 1 de la Ley 12/95, de 11 de Mayo---, en cuyos preceptos, aunque no se aluda a los Altos Cargos de las ComunidadesAutónomas por razón de que van dirigidos a la Administración del Estado como no podía ser de otro modo por impedirlo, en general, los Estatutos de Autonomía, se recogen cargos de equivalencia directa con miembros de los Ejecutivos Autonómicos, lo que permite obtener la conclusión de que es extensivo el derecho reconocido a los funcionarios de la Administración del Estado en el art. 33,2 de la Ley 31/90 a los que hubieren prestado los mismos servicios en dichos Ejecutivos Autonómicos, criterio que también resulta del art. 6,c) del Real Decreto 730/86, de 11 de Abril, y de los arts. 4 c) y 8,2 del Real Decreto 365/95 de 10 de Marzo, por los que se aprobaron los Reglamentos de Situaciones Administrativas de los Funcionarios de la Administración del Estado, que preven el paso a la situación de servicios especiales de los funcionarios cuando sean nombrados miembros del Gobierno o de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas o altos cargos de los mismos que no deben ser provistos necesariamente por funcionarios públicos, en cuyo último precepto incluso se preve que a tales funcionarios en situación de servicios especiales se les computará el tiempo que permanezcan en tal situación, a efectos, entre otros, de consolidación de grado personal.
En definitiva, pues, concurre una "eadem ratio decidendi" que impone una interpretación analógica o extensiva de la norma, por si no fueran suficientes los argumentos antes expuestos, y a cuyo tenor procede la aplicación del art. 33,2 de la Ley 31/90 a los funcionarios de la Administración del Estado que hayan desempeñado Alto Cargo en Comunidades Autónomas, tal como, además, en lo que corresponde al principio de igualdad retributiva que debe imperar en cuanto a unos y a otros funcionarios ---que impide un tratamiento retributivo desigual entre unos y otros--- resulta de la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de Marzo de 1.991, recaída en recurso extraordinario de revisión, que, además, se remite a otra de la misma Sala Especial de Revisión de 23 de Junio de 1.989 y a otras de la Sala 3ª de dicho Trilbunal como las de 15 de Diciembre de 1.986 y 3 de Marzo de 1.990, en cuyo criterio se insiste no sólo con fundamento en razones jurídico-técnicas, sino también en obligado cumplimiento del principio de seguridad jurídica expresado en el de unidad de doctrina, del art. 9,3 de la Constitución, con cita de los arts. 12 y 24 de la Ley 30/84, de 2 de Agosto en las mencionadas sentencias, todo lo cual obliga a no dar lugar al recurso de casación en interés de Ley promovido por la Administración del Estado al ser improcedente la fijación por este Tribunal Supremo de la doctrina legal que se pretende.
Dada la peculiar naturaleza de este proceso al no existir parte recurrida en esta modalidad singular del recurso de casación, y en atención a lo establecido en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional, no procede hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación en interés de Ley promovido por la Abogacía del Estado contra la sentencia firme de 19 de Febrero de 1.996 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón por la que se reconoció el derecho de la actora, Dª María Consuelo , a percibir el incremento del complemento de destino hasta equipararse al fijado para los Directores Generales, que deberá ser abonado por la Administración del Estado, no dando lugar a la fijación de la doctrina legal pretendida por ésta.
No hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando la Sala celebrando audiencia pública, en el día de la fecha, de lo que como Secretario de la misma. Certifico.
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