STS, 3 de Junio de 1997

Por la Abogada Dª Ana Sanz Cid, en nombre de D. Bernardo , se interpuso recurso contencioso- administrativo contra dicha disposición transitoria novena del Reglamento General de Ingreso y Promoción en las Fuerzas Armadas y la Guardia Civil, aprobado por Real Decreto 1.951/1.995, de 1 de diciembre, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la Abogada Dª Ana Sanz Cid, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia por la que:

A) Se declare la nulidad de dicha Disposición Transitoria como contraria a Derecho, en el sentido de que no ha contemplado ni tenido en consideración la especial situación del recurrente que, al igual que otros Cabos 1º y Sargentos que se encuentran actualmente en idéntica situación, habían superado el Curso de Capacitación al Empleo de Sargento de la Guardia Civil sin haber accedido al mismo por falta de vacantes al momento de la entrada en vigor del Real Decreto 1.951/95, situación que, al no haber sido tomada en consideración por la Disposición Transitoria impugnada vulnera el derecho fundamental de igualdad, según ha quedado expuesto en el cuerpo del presente escrito, y en consecuencia dicha Disposición Transitoria Novena deberá ser objeto de nueva redacción de manera que incluya en su ámbito de aplicación a los Guardias Civiles que, como mi representado, habían superado con aprovechamiento el correspondiente Curso de Capacitación para el Empleo de Sargento con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto

1.951/95, pese a no haber sido promovidos a dicho empleo hasta un momento posterior a dicha fecha. B) Subsidiariamente, para el improbable caso de que no fuera estimada la solicitud de anulación de la referida Disposición Transitoria Novena, que la misma sea objeto de una adecuada interpretación de manera que, o bien se reconozca que la atribución del primer empleo de la Escala, que como efecto de la superación del correspondiente Plan de Estudios contempla el artículo 9.1.b) del Real Decreto 1.562/1.995, supone para el recurrente que posee el empleo de Sargento desde el momento en que superó con aprovechamiento el Curso de Capacitación para el Empleo de Sargento de la Guardia Civil, a los únicos y exclusivos efectos de poder acogerse a los beneficios de la Disposición Transitoria Novena del Real Decreto 1.951/95, y acceder en su día a través de dicho régimen a las convocatorias de promoción a la Escala Ejecutiva, sin que esta circunstancia atribuya al recurrente ningún otro de los derechos inherentes al empleo de Sargento; o bienque se retrotraigan, cuando el recurrente sea promovido al empleo de Sargento, los efectos de tal promoción, al momento de la entrada en vigor del Real Decreto 1.951/89, de manera que la Escala inmediatamente superior a la del empleo de mi representado resulte ser la Escala Ejecutiva, a los efectos de que le sea aplicado el Régimen Transitorio del Reglamento para su promoción futura en la Escala Ejecutiva.

El Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: que se dicte sentencia por la que se desestime dicho recurso en todas sus partes y se declare ajustada a derecho la Disposición Transitoria Novena del Real Decreto 1.951/95 de 1 de diciembre, impugnada.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 28 de mayo de 1.997, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

D. Bernardo , Cabo 1º de la Guardia Civil, superó con aprovechamiento el XVIII Curso de Aptitud para ingreso en la Escala de Suboficiales de la Guardia Civil, convocado por resolución de 13 de enero de 1.995, expidiéndose a su nombre el correspondiente Diploma acreditativo el 15 de diciembre de dicho año. Como los alumnos que superan el Curso de Aptitud van incorporándose a la Escala correspondiente, en el presente caso la de Suboficiales, a medida que se producen vacantes en el último empleo de la misma, D. Bernardo se encontraba a la espera de turno para incorporarse con ocasión de vacante a la Escala de Suboficiales en el momento en que entró en vigor el Real Decreto 1.951/1.995, de 1 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento General de Ingreso y Promoción en las Fuerzas Armadas y la Guardia Civil, por lo que el empleo que ostentaba en ese momento, pese a tener superado anteriormente el correspondiente Plan de Estudios, era el de Cabo 1º (hechos descritos en la página 10 del escrito de demanda). La disposición transitoria novena del mencionado Reglamento, bajo el título "acceso a las Escalas Ejecutiva y de Suboficiales del Cuerpo de la Guardia Civil por promoción interna", previene lo siguiente:

"Hasta el 19 de enero de 1.999, conforme establece la disposición transitoria sexta de la Ley 28/1.994, de 18 de octubre, del Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, en la propuesta de provisión de plazas para acceso por promoción interna a las Escalas Ejecutiva y de Suboficiales de la Guardia Civil, se reservarán a concurso restringido un mínimo del 50 por 100 de aquéllas, para quienes no reuniendo las condiciones estipuladas en los artículos 17.2.c) y 24.1 del presente Reglamento, queden excluidos de dicho acceso por razón de empleo o edad hasta agotar un total de tres convocatorias. En dicho cómputo se incluirán las convocatorias consumidas con arreglo a la normativa hasta ahora vigente a partir de la tercera convocatoria. Las plazas que queden por cubrir podrán acumularse al resto de las de promoción interna.

Este régimen de transitoriedad sólo será de aplicación para poder acceder a la Escala inmediata superior a la del empleo que se posea en el momento de la entrada en vigor de este Reglamento. A quienes se acojan a este régimen se les exigirán los requisitos académicos que en la normativa vigente, hasta la entrada en vigor de la Ley 28/1.994, de 18 de octubre, se les exigían para ingresar en la Escala Única o en la preexistente de Suboficiales".

D. Bernardo impugna la transcrita disposición transitoria novena, solicitando, como pretensión principal, que se declare su nulidad, en el sentido de que no ha contemplado ni tenido en consideración la especial situación del recurrente que, al igual que otros Cabos 1º y Sargentos que se encuentran actualmente en idéntica situación, habían superado el Curso de Capacitación al empleo de Sargento de la Guardia Civil, sin haber accedido al mismo por falta de vacantes al momento de entrada en vigor del Real Decreto 1.951/1.995, situación que, al no haber sido tomada en consideración por la disposición transitoria recurrida, vulnera, a su juicio, el derecho fundamental de igualdad establecido por el artículo 14 de la Constitución, y, en consecuencia, en su opinión, dicha disposición transitoria novena deberá ser objeto de nueva redacción de manera que incluya en su ámbito de aplicación a los Guardias Civiles que habían superado con aprovechamiento el correspondiente Curso de Capacitación para el empleo de Sargento con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 1.951/1.995, pese a no haber sido promovidos a dicho empleo hasta un momento posterior a dicha fecha.

Ante todo debemos delimitar las potestades de la Sala al enjuiciar la disposición transitoria novena del Reglamento de 1 de diciembre de 1.995, que le facultan para declarar nula de pleno derecho la referida disposición, en todo o en parte, si considera que es contraria al principio de igualdad invocado por el recurrente, pero que no le permiten dar una nueva redacción a la norma, como pretende el "suplico" de la demanda, de manera que incluya en su ámbito de aplicación a los Guardias Civiles que habían superado el correspondiente Curso de Capacitación para el empleo de Sargento antes de la entrada en vigor del Reglamento mencionado. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa enjuicia la conformidad de los preceptos reglamentarios con el ordenamiento jurídico (artículo 106.1 de la Constitución y 1.1, 39.1 y 84 de la Ley de la Jurisdicción), anulando los que incurran en su vulneración, pero no tiene potestad para redactar normas con dicho carácter, potestad reservada al Gobierno por el artículo 97 del texto constitucional. La parte recurrente, aparte de una cita indiferenciada y genérica de normas, que van desde la Orden del Ministerio del Ejército de 23 de junio de 1.977 hasta el propio Reglamento General de Ingreso y Promoción en las Fuerzas Armadas y la Guardia Civil, de 1 de diciembre de 1.995 (en lo sucesivo Reglamento General de Ingreso y Promoción de 1.995), respecto a las cuales nada razona sobre en que pueden determinar la nulidad que solicita de la disposición transitoria novena, fundamenta su pretensión en la vulneración por dicha transitoria del derecho fundamental a la igualdad, en su modalidad de igualdad ante la norma, que proclama el artículo 14 de la Constitución, formulando al respecto dos comparaciones entre la situación del demandante y otros miembros del Cuerpo de la Guardia Civil que, a su juicio, provocan la infracción del aludido derecho fundamental.

Con carácter previo al examen de los términos comparativos que propone el recurrente para intentar justificar su pretensión, debemos recordar la doctrina, no por repetida menos aplicable en el caso presente, de que no todo desigualdad de trato normativo en la regulación de una materia entraña una vulneración del derecho fundamental a la igualdad ante la norma del artículo 14 de la Constitución, sino únicamente aquellas que introduzcan una diferencia de trato entre situaciones que puedan considerarse sustancialmente iguales y que no se encuentren fundamentadas en una justificación objetiva y razonable. Lo que el precepto constitucional veda es la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios, carentes de la mencionada justificación objetiva y razonable. A lo que debe agregarse que también es necesario, para que la diferencia de trato sea constitucionalmente lícita, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal diferenciación sean proporcionadas a la finalidad perseguida por el legislador, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. El principio de igualdad exige, por tanto, no sólo que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida por el legislador (cfr. sentencias del Tribunal Constitucional 110/1.993, fundamento jurídico 4º, 176/1.993, fundamento jurídico 2º, y 340/1.993, fundamento jurídico 4º).

Afirma la demanda que, en lo que denomina un sentido positivo, existe discriminación para el recurrente con respecto a sus compañeros Guardias Civiles que fueron promovidos "por antigüedad" al empleo de Sargento durante el período de tiempo que va desde la entrada en vigor de la Ley 28/1.994, de 18 de octubre, por la que se completa el Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, hasta la entrada en vigor del Reglamento General de Ingreso y Promoción de 1.995, pues estos Guardias Civiles pueden acogerse ahora a los beneficios de la disposición transitoria novena para la promoción a la Escala Ejecutiva, sin que tengan acreditados mayores méritos que el recurrente. No encontramos en la distinción expuesta motivo para estimar que la disposición impugnada ha vulnerado el principio de igualdad ante la norma reglamentaria. En efecto, todo precepto que comporta una innovación del ordenamiento jurídico produce naturalmente una diferencia entre la situación anterior y la creada por la nueva normativa, sin que tales diferencias atenten como regla general al principio de igualdad, pues otra cosa impediría de un modo casi absoluto la renovación del ordenamiento. En el caso que expone el recurso examinado la diferencia entre las dos situaciones que se describen se fundamenta en un motivo que estimamos objetivo y razonable, que consiste en que el recurrente, en el momento de entrar en vigor el Reglamento General de Ingreso y Promoción de 1.995, no cumplía las condiciones exigidas por la transitoria novena para poder después acceder a la Escala Ejecutiva, es decir, no había sido promovido legalmente al empleo de Sargento, promoción que no sólamente requiere aprobar el correspondiente Curso de Capacitación, sino la existencia de vacante en el empleo y el consiguiente nombramiento para dicho empleo, ya que los ascensos de un empleo a otro (en este caso de Cabo 1º a Sargento) se producen con ocasión de existir vacante para dicha designación, según establece el artículo 81.1 de la Ley 17/1.989, de 19 de julio, Reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional, aplicable al Cuerpo de la Guardia Civil en virtud de lo previsto en el artículo 1 de la ya citada Ley 28/1.994. En este sentido debemos destacar que las promociones por antigüedad son perfectamente válidas y surten los mismos efectos, salvo norma en contrario, que las que se verifican por la superación de Cursos de Capacitación. Existe pues en la diferencia que invoca el recurrente una motivación objetiva y razonable, que consiste en que unos Guardias Civiles, los que pueden alcanzar la Escala Ejecutiva conforme a la disposición transitoria novena, habían alcanzado legalmente y con plenaeficacia el empleo de Sargento con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento General de Promoción e Ingreso de 1.995, y otros, como el recurrente, no habían obtenido dicho empleo, por lo que no pueden parificarse las respectivas situaciones, y, no siendo iguales las situaciones, la diferenciación que la norma establece se encuentra debidamente justificada, sin que resulte desproporcionada con el fin que el precepto reglamentario persigue, que es establecer un período transitorio de cuatro años dentro del cual pueda accederse a las Escalas Ejecutiva y de Suboficiales del Cuerpo de la Guardia Civil por promoción interna sin requerir el cumplimiento de los requisitos que por razón de empleo o de edad se regulan en la nueva ordenación (ver en este sentido la disposición transitoria sexta de la Ley 28/1.994, que sirve de fundamento legal a la disposición transitoria novena que se combate).

Para el demandante el precepto reglamentario impugnado establece una discriminación, que denomina de sentido negativo, entre su situación y la de sus compañeros Guardias Civiles que, por no haber superado las pruebas del Curso de Aptitud para el ingreso en la Escala de Suboficiales o por no haber siquiera accedido a las mismas, no tenían reconocida capacidad para ser promovidos al empleo de Sargento y, sin embargo, se encuentran en idéntica situación a la del recurrente respecto a sus posibilidades de promoción hasta el fin de su carrera militar dentro del Cuerpo de la Guardia Civil, puesto que el régimen de transitoriedad sólo es de aplicación para poder acceder a la Escala inmediata superior a la del empleo que se posea en el momento de la entrada en vigor del Reglamento General de Ingreso y Promoción de 1.995. La razón para no estimar que se produce en este caso una infracción del principio de igualdad ante la norma es análoga a la del caso anterior, puesto que las situaciones contempladas no son más que las dos vertientes de una misma posición jurídica del recurrente. No hallamos en las situaciones ahora descritas una igualación contraria al artículo 14 de la Constitución, porque los Guardias Civiles a que se hace referencia se encontraban en una misma posición a los efectos de promoción en el momento de entrada en vigor del Reglamento de 1.995: unos y otros no habían alcanzado en dicho momento el empleo de Sargento, lo que les iguala sustancialmente en su situación jurídica. El recurrente había superado un Curso de Aptitud para el ingreso en la Escala de Suboficiales, y la norma reglamentaria recurrida no le priva de los derechos que se derivan de la superación de dichas pruebas, esto es, de la promoción al empleo de Sargento cuando se produzca vacante que haga posible el nombramiento. Ahora bien, no habiendo ascendido a Sargento a la entrada en vigor del Reglamento General de Ingreso y Promoción de 1.995, ello le sitúa, a los efectos de promoción a la Escala Ejecutiva, en la misma situación que la de los Guardias Civiles con los que se compara, por lo que no puede mantenerse que dicha idéntica situación sea contraria al principio de igualdad. En suma, la Sala no encuentra motivo para declarar la nulidad de pleno derecho de la disposición transitoria novena impugnada, lo que conduce a la desestimación de la pretensión principal de la demanda.

Con carácter subsidiario el recurrente solicita que, interpretando la disposición transitoria novena del Reglamento General de Ingreso y Promoción de 1.995, la Sala declare, conforme al artículo

9.1.b) del Real Decreto 1.562/1.995, de 21 de septiembre, que el recurrente posee el empleo de Sargento desde el momento en que superó con aprovechamiento el Curso de Capacitación para dicho empleo, a los efectos de poder acceder a las convocatorias de promoción a la Escala Ejecutiva; o bien que se retrotraigan, cuando el recurrente sea promovido al empleo de Sargento, los efectos de tal promoción al momento de la entrada en vigor del Real Decreto 1.951/95, de manera que la Escala inmediatamente superior a la del empleo que ocupa resulte ser la Escala Ejecutiva, a los efectos de que le sea aplicado el régimen transitorio del Reglamento para su promoción futura a dicha Escala. En primer lugar debemos destacar que el artículo 9.1.b) del Real Decreto 1.562/1.995, de 21 de septiembre, que aprobó las Directrices Generales de los planes de estudio de las enseñanzas de formación para el acceso a las Escalas de Suboficiales y Básica de Cabos y Guardias del Cuerpo, no se advierte en que puede fundamentar esta pretensión subsidiaria del recurrente, ni se explica en la demanda con claridad, ya que dicho precepto alude a la extinción de los planes de estudio según la norma que los modifique total o parcialmente. A ello se une, para rechazar la aludida pretensión subsidiaria, que, como hemos expresado, la Sala, al enjuiciar la impugnación de disposiciones generales, puede anularlas si son contrarias a la ley o incurren en infracción de los preceptos constitucionales, pero no tiene potestad para formular pronunciamientos que impliquen dictar reglas generales sobre la materia. Y, por último, hemos de manifestar categóricamente que lo que el recurrente postula con carácter subsidiario no se ajusta a la ley, puesto que para alcanzar el empleo de Sargento no basta superar un Curso de Capacitación, sino que es necesario que exista vacante que ocupar y que se produzca el correspondiente nombramiento, sin que exista precepto que permita conceder efectos retroactivos a dicho nombramiento, por lo que no procede formular las declaraciones que se piden, debiendo desestimarse esta pretensión hecha valer con carácter subsidiario.

Cuanto ha quedado expresado conduce a la desestimación del recurso contencioso-administrativo, sin que apreciemos la concurrencia de circunstancias que, conforme al artículo131 de la Ley de la Jurisdicción, determinen una especial imposición de costas.